Gdynia dostrzega przestrzeń do oszczędności w odliczaniu VAT

W związku z wejściem w życie przepisów w zakresie centralizacji podatku VAT w jednostkach samorządu terytorialnego problematyka prawa do odliczania podatku przez JST budzi kontrowersje. Potrzebna jest pogłębiona analiza tego zagadnienia

Przepisy definiują jednostkę samorządu terytorialnego (JST) wraz z wszystkimi jej jednostkami organizacyjnymi jako jednego podatnika VAT. Podstawową przesłanką umożliwiającą JST skorzystanie z prawa do odliczenia podatku naliczonego jest bezpośredni związek zakupów z wykonywanymi czynnościami opodatkowanymi. W przypadku jednoczesnej realizacji zadań publicznych oraz zadań w ramach działalności gospodarczej, jak w przypadku JST, odliczenie jest dopuszczalne jedynie w części proporcjonalnej do kwoty związanej z prowadzoną działalnością gospodarczą.

Stanowi to istotne zagadnienie w kontekście ponoszonych wydatków, w tym nakładów na realizację inwestycji, a także po oddaniu ich do użytkowania.

Coraz bogatsze orzecznictwo sądów administracyjnych, prowadzące do utrwalania się linii orzeczniczej w zakresie możliwości odliczania VAT od nakładów związanych z realizacją określonych inwestycji gminnych, dodatkowo stwarza przestrzeń do poddania ponownej analizie tego zagadnienia.

Aby dana czynność była opodatkowana VAT, musi być wykonywana przez podatnika. Nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej ani urzędów obsługujących je w zakresie realizowanych zadań publicznych. Aby JST miała prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego z tytułu realizowanej inwestycji, musi być ona wykorzystywana w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, kiedy to JST występuje jako podatnik VAT.

O ile ta kwestia nie budzi wątpliwości, o tyle zasadniczym problemem stają się sposób i zasady określania kwoty możliwej do odliczenia, gdyż w zdecydowanej większości przypadków realizowane przez JST inwestycje mają charakter mieszany, tj. służą zarówno wykonywaniu zadań publicznych, jak i realizacji działalności opodatkowanej.

W myśl orzecznictwa TSUE w kompetencji państw członkowskich leży określenie metody i kryteriów podziału kwot podatku naliczonego pomiędzy działalność gospodarczą a tę niemającą takiego charakteru. Jednocześnie unijna dyrektywa dopuszcza możliwość stosowania kilku prewspółczynników dla każdego sektora działalności. Polskie regulacje w zakresie ustawy o podatku od towarów i usług przewidują, że kiedy nie można przypisać nabyć w całości do działalności gospodarczej podatnika, określenie kwoty podatku naliczonego do odliczenia nastąpi z wykorzystaniem proporcji, prewspółczynnika. Sposób określania proporcji powinien odpowiadać specyfice działalności podatnika. Rozporządzenie Ministra Finansów w sprawie sposobu określania zakresu wykorzystywania nabywanych towarów i usług do celów działalności gospodarczej niektórych podatników przyjmuje podstawowe założenie, że nie jest możliwe ustalenie jednego, ogólnego sposobu określania proporcji dla JST jako podatnika, lecz wskaźnik ustala się odrębnie dla każdej z jednostek organizacyjnych. Ustawa daje jednocześnie prawo do innego niż określony w nim sposobu określania proporcji, gdy zdaniem podatnika ten z rozporządzenia nie odpowiada najbardziej specyfice działalności i dokonywanych nabyć.

Niestety, pomimo ustawowego prawa podatnika do wyboru, organy podatkowe stanęły na stanowisku, że niedopuszczalne jest odrębne liczenie współczynnika proporcji dla każdego z rodzajów działalności prowadzonej przez daną jednostkę, a już tym bardziej niedopuszczalne jest stosowanie różnych sposobów wyliczania wskaźnika w odniesieniu do różnych inwestycji. Ponadto kwestionują one inne niż określone w rozporządzeniu metody wyliczania prewspółczynnika.

Na przykładzie jednej z jednostek organizacyjnych Gdyni można wskazać obiekt, w którym udział prowadzonej działalności gospodarczej w stosunku do działań statutowych kształtuje się na poziomie 67 proc. (przy uwzględnieniu powierzchniowej metody wyliczania proporcji). Przyznanie prawa do różnicowania pozwalałoby odzyskać podatek w wysokości odpowiadającej skali wykorzystania zakupów poczynionych wyłącznie w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą. Jest to jednak niemożliwe. Tymczasem zastosowanie prewspółczynnika obliczonego zgodnie z wzorem określonym w rozporządzeniu wynosi dla tej jednostki 14 proc. i jest głęboko nieadekwatne. Przynosi to gminie znaczącą stratę, a przede wszystkim zaburza podstawową zasadę neutralności podatku VAT. Samorząd traci, państwo zarabia.

Organy podatkowe nie akceptują poglądu, że w ramach jednej jednostki organizacyjnej, w odniesieniu do różnych zakresów działalności i różnych obiektów, mogłyby istnieć odrębne sposoby określania proporcji. Jak wykazałam powyżej, takie stanowisko nie tylko przysparza dodatkowych trudności samorządom, lecz także jest głęboko nieprawidłowe z punktu widzenia ducha prawa i celu narzędzia, jakim powinien być neutralny VAT. Wprowadzony w rozporządzeniu, a więc jedynie w akcie wykonawczym, sposób wyliczania prewspółczynnika dla JST nie powinien oddziaływać na określone w ustawie prawo podatnika.

Przyjęcie w stosunku do samorządów współczynnika obrotowego z założeniem, że to on najbardziej odpowiada specyfice wykonywanej działalności i nabyć, jest prawdziwe wyłącznie przy założeniu, że JST realizuje zasadniczo działania o charakterze niegospodarczym. W sytuacji, kiedy wykonuje jednocześnie zadania, w ramach których działa w charakterze podatnika, tj. kiedy ciąży na niej obowiązek odprowadzania VAT należnego, zastosowanie wskaźnika obrotowego nie odzwierciedla pełnej specyfiki działalności i prowadzi do ograniczenia zakresu dopuszczalnych odliczeń podatku naliczonego.

Zdecydowanie bardziej adekwatne, gdy się ma na uwadze specyfikę działalności JST, byłoby umożliwienie stosowania różnych metod ustalania proporcji w ramach jednej jednostki organizacyjnej, co pozwalałoby bardziej obiektywnie ustalić proporcję między czynnościami opodatkowanymi i nieopodatkowanymi chociażby w ramach prowadzonych inwestycji, ale też wydatków ponoszonych na bieżące utrzymywanie obiektów.

Choć postulatów samorządów dotyczących VAT jest więcej, spełnienie tego jednego może być dobrym pierwszym krokiem, w dodatku łatwym do wykonania, bo w drodze rozporządzenia.