Protesty w Ukrainie: Zełenski pod ostrzałem. Czy korupcja odsunie Kijów od UE?

Instytucje, które miały być niezależne – Narodowe Biuro Antykorupcyjne (NABU) i Specjalna Prokuratura Antykorupcyjna (SAP) – zostały właśnie podporządkowane mianowanemu politycznie prokuratorowi generalnemu. To poważny regres. Tak uznali Ukraińcy i społeczność międzynarodowa. Wojna nie jest usprawiedliwieniem dla tak agresywnej konsolidacji władzy. Przeciwnie, daje argumenty na poparcie dotąd suflowanych przez Kreml tez, że Zełenski chce zostać dyktatorem.

Eksperci – unijni i ukraińscy – popadają w błąd formalizmu, gdy mowa o korupcji. Przyzwyczajeni do myślenia, że ze zbrodnią walczy się w sposób zorganizowany i instytucjonalny, zbyt dużą wagę przykładają do rozmaitych antykorupcyjnych biur, jak wspomniane NABU, SAP czy nasze Centralne Biuro Antykorupcyjne. Biura takie są potrzebne, ale pełnią rolę pomocniczą, wspierając procesy, które zachodzą pod wpływem działania rynku. Dlatego, jeśli Ukraina ma trwale obniżyć poziom korupcji, konieczne jest jej zintegrowanie z Zachodem w wymiarze ekonomicznym. Bez tego nawet najbardziej oddane sprawie służby korupcji nie zwalczą.

Niezrozumienie tej kwestii spowodowało, że wielu zachodnich polityków i ekspertów zaczęło przejawiać nadmierny optymizm. Jeszcze w marcu 2024 r. czytaliśmy na stronach norweskiego instytutu CMI, który „stosuje rygorystyczne podejście akademickie, aby wyjaśnić złożoną naturę korupcji”, że Ukraina faktycznie dokonuje reform niezbędnych do wzmocnienia rządów prawa. Dzisiaj ten nadmierny optymizm przekłada się na rozczarowanie. Również nadmierne.

Kuracja rynkowa

Współpraca gospodarcza ma działanie lecznicze, a mechanizm antykorupcyjnej kuracji rynkowej jest prosty. Po pierwsze, zintegrowanie gospodarki skorumpowanego kraju z gospodarką globalną, przede wszystkim zachodnią, zwiększa poziom konkurencji. Po drugie, pomiędzy graczami lokalnymi i zewnętrznymi zawiązują się rozmaite wspólne projekty: zagraniczne firmy pozyskują miejscowych dostawców i kontrahentów, wchodzą w spółki joint ventures, a co najważniejsze, inwestują, budując własne zakłady produkcyjne czy realizując zamówienia infrastrukturalne. Po trzecie, na rynku pojawia się zagraniczny kapitał finansowy, który napędza dalszy rozwój gospodarczy. Te trzy zjawiska tworzą naturalną presję na uczciwość.

Lokalne firmy, które budowały swoją pozycję dzięki koneksjom, a nie jakości i cenie, są weryfikowane przez rynek i wypadają z gry. Rosnąca liczba wspólnych projektów sprawia, że walutą staje się zaufanie. Jeśli oszukasz, wszyscy twoi krajanie będą cierpieć, bo zła reputacja stanie się także ich udziałem. Łamanie zasad przestaje być premiowane, a kombinatorów wytyka się palcami.

Międzynarodowy kapitał oczekuje pewnego i wysokiego zwrotu, więc wymusza ustrukturyzowanie tej naturalnej presji na uczciwość w rozbudowanych procedurach compliance, czyli rozwijanych od lat 70. XX w. systemach zarządzania zgodnością z regulacjami. Wraz z napływem know-how i zmianą mentalną w urynkowionym społeczeństwie reformują się instytucje państwa, zaczynają lepiej chronić własność prywatną i zabezpieczać kontrakty.

Ten antykorupcyjny efekt rynkowy jest bardzo silny i potwierdzony badaniami. Na przykład ekonomista Brandon Parsons z amerykańskiego Pepperdine University w opublikowanym w lipcu 2025 r. badaniu na bazie analizy 92 rozwijających się gospodarek wskazuje, że „wolność gospodarcza ogranicza korupcję nawet w krajach, w których korupcja jest najbardziej powszechna”. W aktualnej edycji rankingu Transparency International siedem spośród 10 krajów o najniższym jej poziomie znajduje się równolegle w pierwszej dziesiątce Indeksu Wolności Ekonomicznej Frasera.

W Polsce również obserwowaliśmy skutki rynkowej kuracji po porzuceniu realnego socjalizmu, choć nie od razu. Po raz pierwszy znaleźliśmy się w rankingu Transparency International w 1996 r. Wówczas zbadano 54 kraje, a Polska trafiła na 24. miejsce. Nie było ani tragicznie, ani dobrze – w latach 90. korupcja nadal była wysoka. Rynek jednak konsekwentnie robił swoje. Dzisiaj jesteśmy co prawda na 53. pozycji, ale w rankingu znajduje się już aż 180 krajów. Gdyby poziom korupcji w Polsce się przez te trzy dekady nie zmienił, bylibyśmy w okolicy miejsca 80. Można powiedzieć, że trudne lekcje lat 90. nauczyły nas gospodarki opartej na zaufaniu.

Jakie są źródła korupcji w Ukrainie?

80. miejsce byłoby i tak lepsze niż 105., na którym obecnie znajduje się Ukraina. To i tak postęp (w 1998 r. była 69. na 85 krajów), ale niewystarczający. Przyczyną jest właśnie ów brak prawdziwej integracji rynkowej ze światem. Żeby zrozumieć, jak niepełna była to integracja, wystarczy zestawić całkowity wolumen importu i eksportu Ukrainy z odnośnymi danymi dla Polski. Obroty handlowe Ukrainy to kwota ponad pięciokrotnie mniejsza! Nic więc dziwnego, że rynkowa higiena nie działała dotąd w tym kraju wystarczająco dobrze. Co więcej, dopuszczenie do częściowej integracji mogło nawet korupcję zwiększać.

Jak wskazują badania, do państw niestabilnych politycznie bądź objętych wojną napływa głównie kapitał wysokiego ryzyka i bywa inwestowany w projekty realizowane dzięki korupcji. Jak pokazuje praca zbiorowa „Informal Institutions’ Influence on FDI Flows” z 2024 r., dzieje się tak zwłaszcza w krajach bogatych w zasoby naturalne. Celem inwestorów jest szybka eksploatacja zasobów, najczęściej w formule spekulacji. Samo państwo zaś, nie mając perspektywy szerokiej współpracy gospodarczej ze światem, widzi w tym szybki zarobek i możliwość doraźnego podreperowania budżetu. Nie ma tu pola do strukturalnych reform, myślenia w kategoriach dobra publicznego. Jest miejsce na prywatę.

Wolność gospodarcza czyni antykorupcyjne cuda, owszem, ale jeśli realizuje się ją na pełną skalę w ramach globalnego rynku i geopolitycznej stabilności. Antykorupcyjne „skalowanie” współpracy gospodarczej mogłoby się odbyć na Ukrainie, gdyby była członkiem UE, co się jednak w wyniku działań Zełenskiego oddala. Wicepremier Radosław Sikorski przestrzegł, że „jako kraj skorumpowany Ukraina nie wejdzie do UE”. W podobne tony uderza Marta Kos, komisarz UE ds. rozszerzenia.

Czy jednak w kwestii skutecznego zwalczania korupcji nie oczekujemy aby od Ukrainy więcej, niż kraj ten może zdziałać? Unia Europejska powinna się zastanowić, czy warto stawiać sprawę na ostrzu noża. Żaden kraj przed akcesją do UE nie spełniał warunku całkowitego wykorzenienia korupcji, a wiele państw UE dotąd ma z nią spore problemy, choćby Węgry i Bułgaria. Dlaczego mielibyśmy być aż tak wymagający wobec Ukrainy, skoro nie byliśmy i nie jesteśmy wobec innych?

Co więcej, ani Węgrzy, ani Bułgarzy nie zarazili UE korupcją. Nie zrobią tego też Ukraińcy. Jej źródło nie tkwi bowiem w mentalności ludzi (choć może się ona przyczyniać do skali zjawiska), ale w uwarunkowaniach ekonomiczno-instytucjonalnych, w jakich operują. Formalne instytucje, na których tak zależy Unii, są ważne – jak przekonuje choćby noblista ekonomiczny Daron Acemoğlu – ale muszą być osadzone na odpowiednim gruncie. Ukraina pozostająca poza UE to Ukraina odcięta od realnych, rynkowych bodźców antykorupcyjnych. Nie da się zaszczepić uczciwości tam, gdzie okoliczności skłaniają do przekupstwa. W takim kraju każda pozytywna zmiana w kwestii korupcji okaże się nietrwała.

Eksperci mylą się co do źródeł korupcji. Formalizm nie wystarczy

Nie sugeruję tu jednak, że UE natychmiast natchnie Ukrainę uczciwością, bo przecież sama ma swoje z nią problemy. UE to wehikuł integrujący swoich członków ze zglobalizowaną gospodarką Zachodu, a nie cudowny lek na korupcję sam w sobie.

Co więcej, prawdopodobnie, gdyby Unia nie opierała się na wspólnym rynku, lecz koncentrowała wyłącznie na integracji polityczno-instytucjonalnej, byłaby... przyczyną jeszcze większej korupcji. Do takiego wniosku prowadzi praca „EU Accession: A Boon or Bane for Corruption?” z 2020 r., której autorzy Vincenzo Alfano, Salvatore Capasso i Rajeev K. Goel wskazują, że obecnie członkostwo w UE oznacza podatność na dwa przeciwne trendy. Z jednej strony wzmacniają się konkurencja i handel, co ma działanie antykorupcyjne. Z drugiej jednak silnie zwiększa się poziom biurokracji i regulacji, co jest związane z koniecznością wdrożenia prawa unijnego. To drugie zjawisko zaś daje bodziec korupcyjny generowany przez skorumpowanych urzędników poszukujących łapówek w związku z wdrażaniem przepisów unijnych.

Które zjawisko jest silniejsze? Badacze dochodzą do wniosku, że to drugie. Według nich przystąpienie do UE zwiększa korupcję, na szczęście jednak jest to efekt tymczasowy. Gdy kraj wchodzi do Unii, liczba regulacji silnie wzrasta, gdyż musi on nadrobić wieloletnie zaległości. To właśnie wtedy pokusa nadużyć jest większa. Potem – gdy sytuacja się stabilizuje, a nowe prawo UE jest wdrażane w sposób bardziej uporządkowany i rozłożony w czasie – pokusa ta spada. Oznacza to, że aby po wejściu Ukrainy do UE korupcja w tym kraju spadła, musi wcześniej odrobinę wzrosnąć. Można jednak zakładać – i na tym polega istota sprawy – że w razie braku akcesji wzrost ten będzie silniejszy, a przede wszystkim trwały.

Przejściowy wzrost korupcji wynikający z dostosowań do unijnych reguł jest mniej groźny niż długotrwała stagnacja instytucjonalna wynikająca z pozostania poza strukturami Zachodu. Nie bez przyczyny kraje bałkańskie spoza UE są bardziej skorumpowane niż najbardziej skorumpowane państwa UE: Bośnia i Hercegowina zajmuje w rankingu Transparency International 114. miejsce, a Serbia 105. Węgry i Bułgaria są odpowiednio 82. i 76. Dlatego, jak wskazują prace ekonomistów z Cornell University, bycie poza UE już teraz ma dla Ukrainy „negatywne skutki takie jak zwiększona niestabilność polityczna oraz pogorszenie się stanu praworządności i kontroli korupcji”.

Przyznaję, że przystępując do pracy nad tym tekstem, nie zdawałem sobie sprawy z powyższych niuansów, nie doceniałem destrukcyjnej roli europejskiej biurokracji, gdy chodzi o poziom korupcji. Oczywiście, w UE rzadko daje się łapówki w kopercie, a korupcja przybiera zawoalowane formy, często niewykrywalne dla organów ścigania. Ludzie jednak ją dostrzegają i tracą zaufanie do instytucji państwa.

Niektórzy euroentuzjaści bagatelizują tę obserwację, sądząc, że w krajach UE przyczyny korupcji leżą w złych procedurach i uregulowaniach. To wspomniany błąd formalizmu. Wyjątkowo często też – choćby w Polsce – pojawia się twierdzenie, że źródłem korupcji są zbyt niskie płace urzędników i polityków. Biednych oficjeli łatwo rzekomo zwieść na pokuszenie. Takie tezy nie znajdują potwierdzenia w badaniach empirycznych. Te pokazują, że wyższe wynagrodzenia ani nie poprawiają jakości rządzenia, ani nie zmniejszają korupcji, mogą za to prowadzić do spadku efektywności pracy. Wyższe pensje zachęcają mniej kompetentne osoby do kandydowania na urzędy. W rezultacie polityka przyciąga osoby skłonne do nadużyć, które traktują urząd jako źródło prywatnych korzyści. Co więcej, wyborcy są skłonni wybaczyć nieuczciwość politykom, jeśli ci wcześniej oddali im jakąś przysługę. Pisałem o tym wszystkim np. w tekście „Kakistokracja, czyli rządy najgorszych” (DGP nr 203 z 18 października 2019 r.).

UE nie jest cudownym lekiem. Ale tylko ona może pomóc Ukrainie naprawdę

Zatrzymajmy się na chwilę na kwestii korupcyjnych efektów prawa UE. Czy naprawdę biorą się wyłącznie z samej liczby regulacji czy także z jej charakteru? Obie odpowiedzi są twierdzące. Gdyby legislacja dotyczyła ściślejszej integracji gospodarczej, miałaby efekty antykorupcyjne. Ale zwykle już nie dotyczy. Fundamentalnym błędem UE okazuje się odejście od fundamentów, czyli integracji gospodarczej opartej na wolnym przepływie produktów, usług, kapitału i ludzi, w kierunku coraz ściślejszej unii politycznej opartej na ideale socjaldemokratycznym.

Ten ideał w praktyce realizowany jest poprzez wysoki poziom redystrybucji oraz coraz ściślejsze uregulowania sektorowe, mające zapewniać sprawiedliwość, bezpieczeństwo, równość i różnorodność. W tym kontekście wymowne jest, że w rankingu Transparency International najmniejszym poziomem korupcji cechują się te kraje UE, które były w najmniejszym stopniu beneficjentami unijnych transferów fiskalnych. Tam po prostu pokusa nadużyć jest najmniejsza. Dzisiejsza UE w niektórych aspektach jest urzeczywistnieniem słów Frédérica Bastiata, który zauważał, że „kiedy grabież staje się sposobem na życie dla grupy ludzi w społeczeństwie, z biegiem czasu tworzą oni system prawny, który ją sankcjonuje, oraz kodeks, który ją gloryfikuje”.

UE znajduje się dzisiaj w punkcie, w którym musi rozstrzygnąć, w jakim kierunku chce iść. Raport Draghiego miał być otrzeźwieniem – sygnałem, że dotychczasowy model rozwojowy Unii się wyczerpał. Nadzieje okazały się przedwczesne: zamiast refleksji nad powrotem do korzeni pojawiła się w Unii tendencja do dalszej centralizacji i fiskalizacji.

W kontekście przyszłości Ukrainy to wyjątkowo niepokojące. Korupcja była tam od zawsze jedną z głównych przyczyn społecznego niezadowolenia. Była kojarzona z oligarchią i postsowieckim stylem sprawowania władzy, jednocześnie służyła jako smar dla niesprawnych instytucji i była trucizną, która je systematycznie rozkładała. Umacniała przywileje uprzywilejowanych, a zwykłym obywatelom przypominała, że sprawiedliwość to towar luksusowy. Majdan – jako zwrot ku Zachodowi – niósł nadzieję, że wraz z otwarciem się na Europę przyjdą też nowe standardy. Ale praca nad tymi standardami – takimi, które będą naprawdę nowe i naprawdę dobre – wciąż przed Ukraińcami. Jeśli nie dostrzegą w Unii realnej szansy na uczciwość w życiu publicznym, to może to poważnie ograniczyć ich gotowość do dalszej integracji z Zachodem. ©Ⓟ