- Każda najdrobniejsza nieprawidłowość będzie z pewnością podnoszona, a przy takim spiętrzeniu czynności do wykonania o błąd ludzki nietrudno. Dlatego uważam, że wybory samorządowe należy opóźnić - uważa Sylwester Marciniak przewodniczący Państwowej Komisji Wyborczej, sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Z Sylwestrem Marciniakiem rozmawiają Grzegorz Osiecki i Tomasz Żółciak
Państwowa Komisja Wyborcza obchodzi właśnie 100-lecie. Jakie wyborcze lekcje płyną z całego okresu waszej działalności?
Choćby takie, że nie samo istnienie takiego organu jak PKW jest gwarantem demokracji i uczciwości, a jedynie jego prawidłowe funkcjonowanie. Czyli takie jak obecnie. Pamiętamy przecież jak działało PKW w czasach PRL. Podobnie było w latach 1935-1939.
Dawniej w składach PKW dominowali sędziowie, obecnie osoby wskazywane przez Sejm. Który wariant jest lepszy?
Od 1990 r. w skład PKW wchodzili tylko sędziowie - z Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Początkowo po pięciu, później już po trzech. Co ciekawe, w projekcie konstytucji z 1997 r. znajdował się rozdział dotyczący komisji. Składał się z dwóch przepisów: pierwszy mówił o tym, że w skład PKW wchodzi po trzech sędziów z TK, SN i NSA, drugi - że szczegóły tych rozwiązań określi ustawa. Tyle że pojawiło się dążenie do odchudzenia ustawy zasadniczej, by była bardziej w stylu amerykańskim - i wyrzucono rozdział nas dotyczący.
W efekcie PKW nie jest organem konstytucyjnym...
I nie ma konstytucyjnie określonego składu. Zmiany z 2018 r. polegały m.in. na wskazaniu części członków PKW przez kluby sejmowe - nie można więc powiedzieć, że było to niezgodne z konstytucją. Co więcej, takie rozwiązanie nawiązuje do II RP, w której również najliczniejsze kluby wskazywały członków PKW. Te zmiany sprzed kilku lat są też zgodne z rekomendacjami Komisji Weneckiej z 2002 r. Wcześniejszy, czysto sędziowski model PKW stanowił ewenement w skali międzynarodowej.
W przyszłym roku czeka nas wyborczy maraton. Gdy jednak ogólnopolskich głosowań nie ma, to czy w PKW wieje nudą?
1 lipca otrzymaliśmy nowe zadanie - nadzór nad rejestrami umów i rejestrami wpłat partii politycznych. Choć nie poszły za tym dodatkowe środki i ludzie, więc powoduje to pewne problemy... Mamy więc co robić. A oprócz tego badamy sprawozdania finansowe ugrupowań. W tym roku podjęliśmy 100 uchwał, głównie dotyczących subwencji i sprawozdań finansowych komitetów wyborczych i partii politycznych. Zresztą od czasu do czasu media informują, komu PKW odrzuciła sprawozdanie. Poza tym w tym roku przeprowadzonych zostało już ponad 200 wyborów samorządowych w toku kadencji i referendów lokalnych w sprawie odwołania organu gminy. Ale tak, jesienią przyszłego roku przewidziane są wybory parlamentarne i samorządowe, na 2024 r. zaplanowane są eurowybory, a prezydenckie na 2025 r.
PKW powinna zyskać jakiejś kompetencje?
Oczywiście, choćby możliwość zmiany granic okręgów wyborczych i liczby posłów w nich wybieranych, jeżeli konieczność taka wynika ze zmian w zasadniczym podziale terytorialnym państwa lub ze zmiany liczby mieszkańców w okręgu wyborczym lub w kraju. Bo dziś może to zrobić jedynie parlament poprzez zmianę ustawy. A do tego trzeba woli politycznej, której najczęściej nie ma. Po każdych wyborach sygnalizujemy instytucjom państwowym, że zmieniła się liczba ludności, i niezbędne jest dokonanie korekty liczby posłów wybieranych w niektórych okręgach. Ale nikt nie chce tego robić, bo wszyscy przyzwyczaili się do obecnego stanu. Gdyby zależało to od PKW, działania w zakresie normy przedstawicielskiej byłyby podejmowane od ręki.
PKW powinna stać się organem konstytucyjnym?
Tak. Ale jestem realistą - od 1997 r. konstytucję zmieniono tylko dwa razy. A więc tylko dużo się mówi o zmianie ustawy zasadniczej, lecz niewiele robi. Bo co się stało choćby z pomysłem Gowina z 2020 r., który proponował wydłużyć kadencję prezydenta z pięciu do siedmiu lat, i by w przypadku prezydenta Andrzeja Dudy nie było możliwości wybrania na drugą kadencję? Wszyscy już o tym zapomnieli.
W przyszłym roku rusza wyborczy cykl. Biorąc pod uwagę stawkę tych elekcji i klimat polityczny w kraju, spodziewa się pan dużo większej presji wywieranej na PKW niż dotychczas?
Jesteśmy odporni. Natomiast trzeba pamiętać, że w PKW zasiada siedmiu członków wskazanych przez Sejm: trzech przez PiS, dwóch przez KO oraz po jednym przez PSL i Lewicę. Spieramy się na posiedzeniach, lecz ostatecznie potrafimy wypracować odpowiednie rozwiązania - jak nasza słynna uchwała z 10 maja w sprawie stwierdzenia braku możliwości głosowania na kandydatów w wyborach Prezydenta RP, którą przyjęliśmy jednogłośnie.
Znów czeka nas dyskusja o przesunięciu wyborów - tym razem samorządowych. Bo wypadają tuż koło parlamentarnych.
Głosowania powinny zawsze odbywać się w terminach przewidzianych prawem. W przypadku wyborów parlamentarnych wynika to wprost z konstytucji i kodeksu wyborczego - elekcje do Sejmu i Senatu muszą być zarządzone przez prezydenta nie później niż 90 dni przed końcem kadencji Sejmu. Kadencja izby rozpoczęła się 12 listopada 2019 r., czyli wybory najpóźniej powinny odbyć się 12 listopada 2023 r. A jako że musi to być dzień wolny, mamy cztery terminy: 15 października, 22 października, 29 października lub 5 listopada. Te wybory prezydent musi zarządzić najpóźniej 14 sierpnia 2023 r.
I pojawia się problem, bo kampanie parlamentarna i samorządowa nałożą się na siebie.
Powinniśmy uderzyć się w pierś: gdy w 2018 r. Sejm wprowadzał zasadę dwukadencyjności i wydłużał kadencję samorządowców z czterech do pięciu lat, nikt - ani parlamentarzyści, ani eksperci, ani PKW - nie zwrócił uwagi, że wskutek tej operacji w 2023 r. nałożą się na siebie wybory parlamentarne i samorządowe. Kodeks wyborczy mówi, że wybory samorządowe premier zarządza nie wcześniej niż na cztery miesiące i nie później niż na trzy miesiące przed upływem kadencji rad. Ostatnie wybory odbyły się 21 października 2018 r., a więc koniec kadencji samorządów przypada 21 października 2023 r. A więc szef rządu winien zarządzić te wybory w okresie od 21 czerwca do 21 lipca 2023 r. Dzień głosowania musi być w okresie między 21 września a 14 października 2023 r., czyli w rachubę wchodzi 24 września, 1 października lub 8 października. A w wyborach samorządowych odbywa się jeszcze druga tura. Często też zapominamy, że wybory to nie tylko dzień głosowania. Mamy przecież kampanię wyborczą, która toczy się - w formule prekampanii - jeszcze przed zarządzeniem elekcji, potem właściwa kampania wyborcza, o której mowa w kodeksie wyborczym. Do tego dzień głosowania poprzedzają ponad dwa miesiące przygotowań organizacyjnych. Ostatnie wybory samorządowe odbyły się 21 października 2018 r., ale już 27 sierpnia upływał termin na zgłaszanie komitetów wyborczych, a 6 września kandydatów na członków terytorialnych komisji wyborczych. Kalendarz wyborczy precyzyjnie mówi, kiedy upływają terminy poszczególnych czynności wyborczych. Tak więc w 2023 r. nałożą nam się dwie procedury dotyczące wyborów parlamentarnych i samorządowych.
Gdyby wybory samorządowe zorganizować w najwcześniejszym możliwym terminie - 24 września, zaś parlamentarne w najpóźniejszym - 5 listopada, okres pomiędzy nimi wyniósłby aż sześć tygodni. Za mało?
Druga tura w głosowaniu lokalnym skróciłaby ten czas o dwa tygodnie. Ale choć nie ma przepisów, które zakazywałyby równoległego przeprowadzenia wyborów parlamentarnych i samorządowych, trzeba mówić o zagrożeniach wynikających z takiego rozwiązania. Weźmy np. rozliczenie komitetów wyborczych. Aż 70 proc. kandydatów w wyborach parlamentarnych startuje także w wyborach samorządowych; są najpierw kandydatami np. na wójta, a potem na posła. Na tym tle może być wiele protestów wyborczych dotyczących sposobu rozdzielenia kampanii i ich finansowania, a w praktyce w wielu przypadkach pewnie nie byłoby nawet możliwości ich rozdzielenia. Pytanie też, czy ktoś, kto startuje jednocześnie w obu elekcjach, nie będzie miał przewagi nad tymi, którzy biorą udział tylko w jednej.
Czyli pana zdaniem lepiej byłoby wybory samorządowe przełożyć?
Istotne jest, by wynik wyborów był uznany przez wszystkich. Przy organizowaniu obu głosowań niemal równolegle na pewno pojawi się dużo zagrożeń związanych z finansowaniem i przebiegiem kampanii. Dlatego ja bym nie ryzykował. Gdyby trzeba było zdecydować, które wybory powinniśmy przenieść, to wskazałbym na samorządowe. Choćby z tego względu, że kadencja samorządów nie jest chroniona konstytucyjnie. Ale to moje zdanie.
O ile je przesunąć? O pół roku? O rok?
Słyszę różne propozycje, ale uważam, że należy przełożyć tylko o tyle, by one się nie nakładały z parlamentarnymi.
Czyli mamy rozstrzygnięcie wyborów parlamentarnych i dopiero zarządzamy samorządowe?
Mamy np. ostatni termin wyborów parlamentarnych, czyli 5 listopada. I dopiero po tej dacie mogłoby się ukazać zarządzenie premiera o wyborach samorządowych. Wiem, że podniosą się głosy, że wówczas to głosowanie wypadłoby w okresie jesienno-zimowym.
PiS myśli raczej o marcu lub kwietniu 2024 r.
Ale musimy pamiętać, że w 2024 r. są wybory do Parlamentu Europejskiego. I tu też jest problem, bo powinny się one odbyć najpóźniej na początku czerwca. Co prawda trwają prace PE nad nową europejską ordynacją, która przewiduje termin głosowania na 9 maja w całej UE. Tylko że to czwartek, to nie jest dzień wolny od pracy, który jest wymogiem w przypadku Polski - w końcu najczęściej lokale wyborcze są w szkołach. Proszę sobie wyobrazić, że w tym samym czasie mamy jeszcze matury. Absurd. Szanse na to, że ta nowa europejska ordynacja przejdzie przed zbliżającymi się wyborami do PE, oceniam na nikłe. Zakładam, że nasz parlament, jeśli zdecyduje się na nowy termin wyborów samorządowych, zrobi to tak, by w największym stopniu uniknąć kolizji z eurowyborami.
Mówi pan o tym, jak ważne jest, by wyniki wyborów nie były kwestionowane. Ale dyskusja o przesuwaniu wyborów samorządowych dotyczy już tego, jak do tego przesunięcia w legalny sposób doprowadzić.
Bez przesunięcia wyborów musimy mieć świadomość, że też mogą być masowo kwestionowane. Każda najdrobniejsza nieprawidłowość będzie z pewnością podnoszona, a przy takim spiętrzeniu czynności do wykonania o błąd ludzki nietrudno. Dlatego uważam, że wszystkie strony polityczne powinny się spotkać i to uzgodnić.
I nie widzi pan tu roli dla PKW?
My wskazujemy zagrożenia. Decyzja, czy przesunąć wybory, wymaga uchwalenia ustawy, a to kompetencja parlamentu.
Mamy alternatywę: przeprowadzić wybory samorządowe i parlamentarne niemal jednocześnie lub na stałe związać wybory samorządowe z europejskimi, ponieważ tu pokrywają się pięcioletnie kadencje.
Dziś nie ma sensu wybiegać myślami tak daleko, bo po drodze Sejm może się rozwiązać i nagle się okaże, że mamy kolizję wyborów parlamentarnych z prezydenckimi czy europejskimi. Kto mógł przewidzieć, że wybory prezydenckie w 2020 r. stworzą tak olbrzymi problem? Patrząc z perspektywy tych dwóch lat, gdyby się te wybory nie odbyły, mielibyśmy nieustanną kampanię wyborczą i stan niepewności. Przypomnę, że były propozycje, by odłożyć je na 2022 r., czyli mielibyśmy elekcję w momencie wojny za wschodnią granicą. Dlatego podchodzę do tych kwestii ostrożnie. Tym bardziej że tu pojawia się jeszcze jedna kwestia. Przecież przy wyborach samorządowych mamy w kodeksie wyborczym podwójne komisje do głosowania i do liczenia głosów. Więc będziemy musieli znaleźć chętnych na dwie tury samorządowe plus parlamentarne. To w każdym z tych przypadków po 200 tys. osób. Oczywiście komisje powołuje komisarz, ale członków komisji wskazują komitety wyborcze. Pytanie, czy znajdą tylu chętnych.
Czyli mówimy nawet o armii 600 tys. ludzi?
W skrajnym przypadku, gdyby nie było chętnych do dwukrotnego udziału w pracach komisji - tak.
Rzecznik praw obywatelskich powiedział nam („Będę obserwował sytuację”, Magazyn DGP z 2 września 2022 r.), że zanim zaczniemy dyskusję o przesuwaniu wyborów, należałoby zwrócić się do PKW i Krajowego Biura Wyborczego o wydanie opinii, bo to organy mające najlepszą wiedzę w tej materii. Czy ktokolwiek z rządu czy z PiS nawiązał z wami kontakt?
Na razie poprosili nas o spotkanie jedynie przedstawiciele Fundacji Batorego, którzy sugerowali, że jednak lepiej będzie przesunąć wybory samorządowe. Profesor Krzysztof Urbaniak podkreślał nawet, że to my powinniśmy mieć decydujący głos w sprawie. Tylko trzeba mieć świadomość tego, że PKW w konstytucji nie ma. Jesteśmy apolityczni, wskazujemy na zagrożenie, natomiast decyzja o terminie wyborów w jednym przypadku należy do prezydenta, w drugim do premiera. A sama kwestia przesunięcia ich terminu musi być przyjęta przez Sejm i Senat oraz zaakceptowana przez prezydenta. I tu nie ma innej możliwości.
Ta decyzja jest polityczna. Nieoficjalnie w PiS można usłyszeć, że przeprowadzenie tych wyborów obok siebie może być dla nich niekorzystne, bo opozycji łatwiej jest wygrywać w dużych miastach, a to one są najbardziej nośne w kampanii. Z drugiej strony opozycja mówi, że skoro tak się ułożył kalendarz, to się go trzymajmy, bo daje nam to przewagę.
Każdy coś chce ugrać dla siebie. Ale trzeba mieć na uwadze możliwość kwestionowania wyników wyborów. Może się też okazać, że mandat radnego, wójta, burmistrza, prezydenta miasta będzie słabszy. Przyjmijmy, że jako pełniący jedną z tych funkcji startuję jednocześnie na posła, nie zostaje nim, ale jednocześnie korzystałem z pieniędzy komitetu wyborczego z wyborów samorządowych i parlamentarnych. Trudno będzie rozdzielić te funkcje komitetu wyborczego kandydata na prezydenta miasta czy wójta gminy i kandydata na posła.
Czy w przypadku równoległych wyborów zakaz startowania byłby pożądany w polskich warunkach?
Jeżeli obie elekcje mają odbywać się w tym samym czasie, to uważam to za wręcz niezbędne. Zresztą w kodeksie wyborczym są przepisy, które pośrednio nakazują dokonanie wyboru: albo chce się być posłem, albo np. prezydentem miasta, bo z chwilą wyboru na posła traci się stanowisko prezydenta miasta i odwrotnie również. Może mój pogląd nie spotka się z aprobatą samorządowców, ale również w ich interesie jest to, by od samego początku było jasne, o jaką funkcję się ubiegają: parlamentarną czy samorządową.
A możliwe są inne zmiany w ordynacji?
Do tego dochodzą propozycje zmian w ordynacji europejskiej, przewidujące, że uprawnione do głosowania na europosłów mają być osoby w wieku od 16 lat. To zmieniłoby wyniki wyborów, bo młodzi ludzie są inaczej nastawieni do życia czy mają inne poglądy. Jednak to wymaga co najmniej zmian ustawowych, a być może nawet w konstytucji.
W PiS toczy się dyskusja dotycząca zmiany okręgów sejmowych: z 41 na 100.
Papier jest cierpliwy. Orzeczenia TK mówią, że w przepisach ordynacji wyborczej nie można wprowadzać istotnych zmian później niż sześć miesięcy przed terminem zarządzenia wyborów. Z kolei rekomendacja Komisji Weneckiej to co najmniej rok. Natomiast trzeba być realistą. Pamiętacie panowie zmianę ordynacji do Parlamentu Europejskiego? Nawet została uchwalona zmiana przewidująca, że zwycięzca bierze wszystko, potem prezydent ją zawetował. Nie sądzę, żeby takie zmiany dotyczące okręgów wyborczych były do zaakceptowania przez wszystkie siły polityczne. Zresztą nawet rekomendacja Komisji Weneckiej mówi, że możemy zmieniać okręgi wyborcze, ale zmiana ta obowiązywałaby od następnej kadencji. Wiara, że ci, którzy uchwalają ordynację, zyskają na tym, jest iluzoryczna. Jakbyśmy sięgnęli do historii, nawet III RP, to było przeciwnie. Rządzący szykowali zmiany pod siebie, a ich efekt był przeciwny.
Jako szef PKW jak pan by zaopiniował taki projekt, którego głównym założeniem jest wzrost efektywnego progu wyborczego do co najmniej kilkunastu procent?
Dla mnie tego typu korekta to utworzenie parlamentarnego duopolu jak w USA czy Wielkiej Brytanii. Nie jestem zwolennikiem takiego rozwiązania, bo ta trzecia partia, mająca choćby tylko kilkunastu reprezentantów, wpływa na złagodzenie programów wyborczych. Trzeba dojść do kompromisu i radykalne zmiany mają małe szanse powodzenia. Więc uważam, że obecne rozwiązanie jest optymalne, łącznie z tym, że partia, która uzyska 3 proc., dostaje subwencję.
Te propozycje dotyczą ordynacji proporcjonalnej. Ale są też dalej idące plany: zespół Pawła Kukiza pracuje nad ordynacją mieszaną.
Wobec obecnej ordynacji można postawić taki zarzut: muszę wejść w układ polityczny, by zostać kandydatem na posła. W systemie mieszanym część posłów byłaby wybierana w okręgach większościowych. Być może dla jakości polityki byłoby lepiej, gdyby część parlamentarzystów nie była podporządkowana przewodniczącemu partii. Pamiętam rozmowy z koleżankami i kolegami, jeszcze zanim zostałem członkiem PKW, którzy mówili, że tylu jest mądrych, światłych ludzi, a jak się spogląda na listy wyborcze, to właściwie nie ma na kogo głosować. Ale czy są realne szanse, by wprowadzić takie rozwiązanie?
Chcieliśmy jeszcze zapytać o ostatnie orzeczenia NSA w sprawie reprywatyzacji. Już pojawiają się głosy, że są one przełomowe. Czy faktycznie tak jest?
W pewnym sensie tak. Te orzeczenia de facto uchyliły wyroki sądu pierwszej instancji, które z kolei uchylały decyzje komisji weryfikacyjnej, stwierdzające nieważność decyzji przyznających prawo wieczystego użytkowania osobom, które nie utraciły w przeszłości własności nieruchomości. Efekt jest taki, że decyzje komisji stały się ostatecznymi i prawomocnymi. W uzasadnieniu sięgnięto do dekretu dotyczącego gruntów warszawskich z 1945 r., którym odebrano własność nieruchomości na terenie starej Warszawy i jednocześnie przyznano w nim możliwość uzyskania za to rekompensaty przez przedwojennych właścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców. Tymczasem w latach 90. pojawił się proceder skupowania od tych osób roszczeń do nieruchomości wartych kilka czy kilkadziesiąt milionów złotych. Na to nakładały się akcje czyścicieli kamienic i to nie tylko w Warszawie, lecz także w innych miastach, np. w Krakowie i w Poznaniu. NSA w tym kontekście zajął się następującą kwestią: kto jest stroną w postępowaniach administracyjnych dotyczących reprywatyzacji dokonywanej na podstawie wciąż obowiązującego dekretu z 1945 r. Skład sędziowski podkreślił, że dekret warszawski z 1945 r., na podstawie którego zwracano nieruchomości, jest prawem publicznym i to decyduje w tych przypadkach o tym, kto może występować z roszczeniami zwrotowymi, a nie to, co ustalono w umowach cywilnoprawnych. A jak wspomniałem, w dekrecie z 1945 r. nie ma mowy o nabywcach roszczeń. Więc nie są oni stronami, które mogą domagać się ustanowienia wieczystego użytkowania i własności budynków czy własności nieruchomości w postępowaniu administracyjnym. I o tyle jest to rewolucyjne, że sąd wyjaśnił tę kwestię, odwołując się przy tym także do uchwały składu siedmiu sędziów NSA wydanej 30 lipca 2022 r. w tożsamej materii. Wszystkie składy orzekające, które będą rozstrzygały tego typu sprawy, muszą mieć na uwadze treść uchwały składu siedmiu sędziów.
Czy to oznacza, że złote żniwa handlarzy roszczeń się kończą?
W świetle tej uchwały można powiedzieć, że dotychczasowe eldorado się skończyło.
Ale pojawiają się opinie prawników, choćby w naszej gazecie, że sędziowie wydający ten wyrok zapomnieli o przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, które stanowią, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych i dziedzicznych nabywca występuje w miejsce zbywcy.
Znam ten pogląd, zresztą wielu prawników się wypowiadało, że najnowsza linia NSA jest niezrozumiała, bo inna była utrwalona od lat 90. W uzasadnieniu wyroków sąd powołał jednak cały szereg orzeczeń, począwszy od lat 80., w których wypowiadano taki sam pogląd, jak w obecnych wyrokach. Sąd w uzasadnieniu wskazał również, że roszczenia z dekretu warszawskiego przysługują spadkobiercom. Zastrzegł jednak, że roszczenia te nie są prawami, których przeniesienie w drodze umowy mogłoby skutkować wstąpieniem w prawa zbywcy w postępowaniu administracyjnym. Przedmiotem umowy - według sądu - nie jest bowiem prawo do nieruchomości, a jedynie możliwość ubiegania się o ustanowienie takiego prawa przez organ administracji. Z tego powodu są to orzeczenia przełomowe, oparte jednak na wieloletnim dorobku orzeczniczym i mające oparcie w uchwale siedmiu sędziów. ©℗
Aż 70 proc. kandydatów w wyborach parlamentarnych startuje także w wyborach samorządowych. Na tym tle może być wiele protestów wyborczych dotyczących sposobu rozdzielenia obu kampanii i ich finansowania