Może od początku trzeba było obniżyć podatki, a nie robić tego wielkiego zamieszania. Nie byłoby klęski związanej z kosztami pośrednimi, zmiany systemów księgowych, kolejnych perturbacji, niepewności...
Z Pawłem Wojciechowski rozmawiają Grzegorz Osiecki i Tomasz Żółciak
Paweł Wojciechowski - profesor ekonomii, główny doradca ekonomiczny Szymona Hołowni. Był ministrem finansów w rządzie PiS w 2006 r., potem wiceministrem spraw zagranicznych w rządzie PO. W latach 2006 i 2016 przygotował koncepcję uproszczenia podatków zwaną jednolitą daniną. W wywiadzie wyraża wyłącznie własne poglądy
Obniżka stawki PIT do 12 proc. to ruch w dobrą stronę?
Z punktu widzenia systemowego ta zmiana idzie w dobrym kierunku, ponieważ wiąże się z likwidacją ulgi dla klasy średniej, co upraszcza system. Jednak z punktu widzenia okoliczności i czasu jej wprowadzenia to bym się zastanawiał.
Ta zmiana będzie wprowadzana w ciągu roku. Po trzech miesiącach oddechu księgowi znów będą mieli ból głowy. Czy skórka jest warta wyprawki?
Właśnie, moment jest niefortunny. Nie powinno się dokonywać zmian w trakcie roku podatkowego, a zwłaszcza w czasie wojny. Wydano miliony na kampanię promocyjną Polskiego Ładu, a ten w końcu okazał się porażką. Wizerunkową katastrofą. Świadczy o tym zmiana tagów w mediach społecznościowych - zamieniono #PolskiLad na #NiskiePodatki.
Z PR-owskiego punktu widzenia nazwa „Polski Ład” jest skompromitowana, ale czy to nie jest powrót do jego pierwotnej koncepcji? Mamy dużą kwotę wolną, próg 120 tys. zł i tylko stawka poszła w dół. Pozbyto się ulgi - elementu, który był negocjowany politycznie, by część osób z klasy średniej nie zarobiła mniej.
Nie do końca. Cały Polski Ład na początku zakładał wzrost progresji dochodowej. I sprzedawano go jako „sprawiedliwe podatki”. Niewiele zabierzemy bogatym, ale obciążymy ich bardziej. Damy więcej biednym, zwłaszcza emerytom, bo to oni byli główną grupą, która na Ładzie zyskiwała. Dokonamy redystrybucji od bogatych do biednych. Teraz to ma zadziałać tak: skoro daliśmy już biednym, to teraz damy bogatym. Osoba zarabiająca 6-7 tys. zł zyska miesięcznie 50-70 zł. Natomiast osoba zarabiająca ok. 10 tys. zł na tej zmianie zyska pięć razy tyle. Ten ruch jest degresywny. Pierwotnie zyskiwali biedniejsi, a teraz dajemy najwięcej bogatszym.
Gdzie dziś jest ten „próg bólu”, po którym płaci się więcej?
18 tys. zł miesięcznie.
Dla większości to są kosmiczne pieniądze. To na nowo definiuje klasę średnią?
Tak. Kiedyś to byli ludzie z przychodem do 12,8 tys. zł, teraz do 18 tys. zł. Trochę się to wpisuje w narrację premiera, który mówił, że chce być „premierem klasy średniej”.
A nie wszystkich Polaków?
Byłby premierem wszystkich Polaków, gdyby w ogóle zlikwidował wszystkie podatki. Tylko pytanie, jak państwo by się utrzymywało. Z punktu widzenia zmiany obciążeń fiskalnych ostatnia zmiana jest dobra przede wszystkim dla osób o wyższych dochodach. Ale z moich analiz wynika, że nikt na niej nie traci, dlatego jest taka kosztowna - ubytek dochodów budżetowych w pierwszym roku wyniesie w granicach ok. 18 mld zł.
Resort finansów twierdzi, że 15 mld zł.
Podczas konferencji minister i premier podkreślali, że 15 mld zł, ale np. analitycy Pekao wyliczyli, że 18 mld zł, tylko to było, zanim pojawił się projekt ustawy. Nie wiemy dokładnie ile, zwłaszcza że może dojść do modyfikacji, ale zapewne będzie to nieco większy ubytek budżetowy niż pierwszy Polski Ład. Więc może od początku trzeba było obniżyć podatki, nie robić tego wielkiego zamieszania i nie byłoby tej klęski związanej z kosztami pośrednimi, zmiany systemów księgowych, kolejnych perturbacji, niepewności?
Czyli system był już tak zakręcony, że nie dało się tego odkręcić bez poszerzania kręgu beneficjentów wobec tych, którzy byli adresatami ulgi dla klasy średniej?
Ta ulga była skonstruowana tak, żeby nie było wielkiego ubytku dla finansów publicznych, ale skoro jej korekta miała nastąpić w trakcie roku, to rząd nie mógł sobie pozwolić, by ktokolwiek na niej stracił. Było kilka możliwości, żeby zlikwidować tę ulgę, choćby kolejne skokowe podniesienie kwoty wolnej albo zmiana stawek lub progu podatkowego, lub kombinacja obu sposobów. Zdecydowano się na zamianę stawki z 17 na 12 proc. Tak duża obniżka ma gwarantować, że nikt nie traci. Obciążenie budżetowe najnowszą zmianą plus miliardy, jakie kosztowała pierwotna wersja Polskiego Ładu, to łącznie ponad 30 mld zł w pierwszym roku, może nawet 32 mld zł. To jest ogromne obciążenie. Więc po co było to całe zamieszanie? Mówię otwarcie, że rząd wycofuje się z Polskiego Ładu, bo to była klęska wizerunkowa, a nie dlatego, że chce ludziom obniżyć podatki.
Per saldo niektórym podniósł.
Z perspektywy finansów publicznych to oznacza obniżkę podatków, bo skoro ich udział w PKB maleje, ale rzeczywiście w porównaniu do roku 2021 per saldo niektórzy stracą. Efekty redystrybucyjne są jednak dużo mniejsze niż pierwotnie zakładane, dlatego rząd już nie mówi „sprawiedliwe podatki”, tylko „niskie”. Przy ich obniżeniu nie wykorzystał szansy, aby system uprościć. Teraz tylko naprawia własny błąd, wyrzucając ulgę dla klasy średniej, ale dużym koszem fiskalnym i zmniejszając progresję dochodową. Z punktu widzenia rozliczeń podatkowych następuje lekkie uproszczenie kosztem okresowych perturbacji, które będą związane z tym, że w lipcu pojawi się konieczność wymiany systemów księgowych. W sumie w ciągu roku kalendarzowego to będzie już trzecia zmiana poboru zaliczek. Nie wiadomo, jakie ryzyka czekają nas przy rozliczeniu rocznym. Być może pojawią się również wątpliwości, np. czy zmiana w trakcie roku podatkowego jest w ogóle zgodna z konstytucją. Nie wiadomo też, czy wyliczenia są trafne. Te wszystkie wątpliwości świadczą o tym, jak skomplikowany jest polski system podatkowy. Mówienie o tym, że wracamy do starego, również nie napawa optymizmem, ponieważ przed Polskim Ładem także był on bardzo złożony.
Czy to oznacza, że ten system jest cały do zmiany?
Uważam, że trzeba go radykalnie uprościć - tak jak w przygotowanym przeze mnie projekcie jednolitej daniny. Na tym etapie to dobrze, że rząd likwiduje ulgę dla klasy średniej, przykład patologicznego rozwiązania, które porównywałem do ośmiorniczki wrzuconej do bigosu. Ale nawet te nowe zmiany nie usuwają wszystkich wad Polskiego Ładu, np. różnych nowych baz podatkowo-składkowych dla ryczałtowców. Składka zdrowotna udaje składkę na ubezpieczenie, a jest de facto podatkiem, zresztą płaconym od pierwszej złotówki. Są wyłączenia systemowe, różne podstawy wymiaru dla składek, różne bazy podatkowe, zbiegi tytułów, ulgi i wyłączenia. Należało to uprościć, a nie tylko obniżyć podatki, bo to można było zrobić zwykłą redukcją stawek, bez tego całego zamieszania. Należy też zwrócić uwagę, że jednoczesne zmniejszenie udziału PIT i wyeliminowanie odliczenia składki zdrowotnej w klinie podatkowym prowadzi do spłaszczenia całego klina. A to dlatego, że składki są liniowe. Progresję dochodową tworzy się zaś tylko za pomocą PIT.
Rola PIT jest minimalizowana?
Tak, jego udział w klinie podatkowym spadnie poniżej 10 proc. Klin podatkowy staje się coraz bardziej składkowy, z tą uwagą, że składka zdrowotna faktycznie jest podatkiem. Taki jej charakter przesądził o ostrożności rządu przy grudniowych nowelizacjach. Przypomnę, najpierw składka ta wzrosła dla osób o wyższych emeryturach, a potem, gdy pojawił się problem potencjalnego pozwu zbiorowego, rząd wyraźne się przestraszył i wycofał. Widocznie z analiz wynikało, że składka zdrowotna może być przez sąd potraktowana jak podatek. Przecież jej zwiększenie nie powoduje wzrostu świadczenia. Skoro tak, to nie ma charakteru ubezpieczeniowego. Od początku celem Polskiego Ładu było przekonanie ludzi, że służy on zwiększeniu redystrybucji oraz środków na zdrowie. Po obecnych zmianach nastąpi tylko niewielka redystrybucja, a całość wzrostu nakładów na zdrowie wynika z podniesienia składki dla przedsiębiorców, choć będą one o połowę niższe niż zapowiadane w pierwotnej wersji reformy. Jeśli założymy, że celem całej serii zmian były te dwa cele plus powszechne obniżenie obciążeń od dochodów, oraz zakładając racjonalność ustawodawcy w wyborze rozwiązań, to wystarczyła do tego prosta reforma parametryczna polegająca na podniesieniu kwoty wolnej i poziomu składki zdrowotnej dla przedsiębiorców. Nie było potrzebne całe to zamieszanie, które spowodowało dużo negatywnych skutków, takich jak ograniczenie środków z PIT dla samorządów.
Co warto skorygować w trakcie konsultacji?
Cały system trzeba uprościć, ale na to bym dzisiaj nie liczył. Poza tym ważne jest zwrócenie uwagi na terminy oraz ocenę zgodności z konstytucją zmiany niektórych rozwiązań, np. eliminacji ulgi. Ważne jest również zwrócenie uwagi na system zaliczek, który sprawił tyle trudności na początku roku. Bez uporządkowania systemu mogą się zdarzyć kolejne wpadki. Również premier powinien powstrzymać się od obiecywania czegokolwiek, bo to tylko tworzy większy chaos. Przypomnę, że w lutym obiecał wprowadzenie koncepcji „złotówka za złotówkę” oraz zastosowanie zasady alternatywnej księgowości. Na szczęście obecny minister finansów Mateusz Morawiecki nie wykonuje poleceń swego przełożonego premiera Morawieckiego. To oczywiście dobrze, że nie wprowadzono kolejnych absurdalnych rozwiązań, no ale też nie można było nic nie robić, skoro premier się zobowiązał. Naprawa Polskiego Ładu kosztuje więc budżet od 15 do 18 mld zł rocznie. To naprawdę sporo, zwłaszcza w sytuacji gdy lawinowo rosną wydatki związane z wojną, podniesione zostaną wydatki na obronę narodową do 3 proc. PKB, już zostało zapowiedzianych ponad 100 mld zł nieprzewidzianych w obowiązującej ustawie budżetowej wydatków. Problemem jest całkowicie rozchwiany przekaz o stanie finansów publicznych. Jednego dnia świetne informacje o nadwyżce budżetowej, następnego premier apeluje do opozycji o zmianę konstytucyjnego limitu zadłużenia, kolejnego ogłasza obniżenie podatków. Od ściany do ściany, a to bardzo obniża wiarygodność, co również podnosi rentowność obligacji skarbowych, czyli powoduje wzrost kosztów obsługi długu publicznego.
A jaki jest stan finansów naprawdę?
Finanse publiczne to nie tylko budżet, którego rząd nie chce nowelizować, lecz przede wszystkim wszystkie inne fundusze, które rząd utworzył poza nim. Dotychczas wydano z nich już ponad 350 mld zł. Od kilku lat mamy do czynienia z eksplozją tych funduszy. Ja nazwałem to mechanizmem bezkarności, który polega na sposobie przenoszenia odpowiedzialności za finanse publiczne albo jej rozproszenia tak, żeby zwiększać przestrzeń fiskalną. To prosty mechanizm. Mówi się „fundusz”, a w praktyce jest to rachunek bankowy w BGK. Stąd używa się określenia „fundusz przepływowy”. Ten rachunek potrzebuje jednej rzeczy - planu. Kto jest za to odpowiedzialny? BGK. Ale BGK podlega premierowi. Szef rządu pyta resorty, co wpisać do planu. Ministerstwa zgłaszają i gotowy plan jest wysłany do BGK. Bank emituje obligacje, które na mocy ustawy mają automatyczną gwarancję Skarbu Państwa, niepotrzebna jest zgoda ministra finansów. Jeśli inwestorzy ich nie kupią, to może je nabyć NBP. Oczywiście nie złamie zasady zakazującej finasowania budżetu - bo nie są to obligacje emitowane przez Skarb Państwa, tylko obligacje z jego gwarancją. Można? Można. Pieniądze są. Nieograniczone. Po co nowelizować budżet? Wystarczą rachunek, plan i prezes Glapiński, który chętnie pomoże rządowi. Najważniejsze jest jednak to, na co przeznaczone są pieniądze z tych funduszy. Na przykład w funduszu antycovidowym, który powstał po to, aby przeciwdziałać skutkom pandemii, znajdują się takie kwiatki jak finansowanie kosztów wybicia chorych na ASF loch. Szczytny cel, ale co ma wspólnego afrykański pomór świń z koronawirusem? Inne ciekawe pozycje dotyczą premiera. Podliczyłem: 800 mln zł dla KPRM z budżetu, 6,5 mld zł dla kancelarii premiera z funduszu covidowego oraz kolejne 2,6 mld zł dla premiera - i wychodzi mi, że premier Morawiecki wraz ze swoją kancelarią ma ostatecznie do dyspozycji sto razy więcej środków niż premier Tusk siedem lat temu. Do dziś z funduszy pozabudżetowych wydano już ponad 300 mld zł, a zaplanowano kolejne ogromne wydatki, które jeszcze wzrosną.
Wspomniał pan o 3 proc. na zbrojenia, ma też być 7 proc. PKB na zdrowie. Jak to wygląda z punktu widzenia doradcy partii opozycyjnej, która za rok może przejąć władzę?
Nie ma nic złego w zadłużaniu się, pod warunkiem że wzrost gospodarczy przekracza stopę procentową kosztu obsługi długu publicznego. Bo jeśli nawet te pieniądze są przerzucane do BGK, to rentowność emitowanych przez ten bank obligacji jest dużo wyższa. Już dziś rentowność obligacji SP przekracza 5 proc., tamte będą dużo droższe - szacuję, że o 0,5 pkt proc., co w skali roku oznacza koszt zadłużenia wyższy o 1-2 mld zł od całej tej kwoty, o której wspomniałem. A rząd mówi tak: „Skoro nie mamy przestrzeni fiskalnej w budżecie, nie chcemy nowelizować budżetu, wrzucamy wszystkie wydatki do funduszy pozabudżetowych, mimo że to jest droższe”. I udział w tym bierze NBP, który skupuje te obligacje z rynku wtórnego. A jeśli nie z rynku wtórnego, to może będzie musiał je skupować z pierwotnego. Cały mechanizm bezkarności polega też na tym, że to nie są obligacje Skarbu Państwa, i NBP mówi: „Ja nie finansuję bezpośrednio budżetu”. Tylko kto je gwarantuje? Minister finansów? Nie, on został zwolniony z tej odpowiedzialności w ramach bezkarności, on nie musi ich gwarantować. One są z mocy ustawy objęte gwarancją Skarbu Państwa.
I to dopina ten „wehikuł bezkarności”?
Tak. Ustawami został stworzony mechanizm, który pozostawia dowolne wydatki w gestii premiera przy pomocy banku, który podlega premierowi, i NBP, który chętnie skupuje obligacje gwarantowane przez Skarb, zwiększając skalę wydatków państwa. One i tak obciążają wszystkich obywateli, bo będą przenoszone na przyszłe zadłużenie państwa. I to jest już wykazywane w statystykach unijnych, ale nie w polskich. Mamy więc nowe wydatki, rząd mówi, że chce zwiększać finansowanie na opiekę zdrowotną, a cała opozycja temu przyklaskuje. Jednak w ustawie „7 proc. na zdrowie” jest napisane, że te wydatki będą podnoszone, o ile sytuacja budżetowa będzie na to pozwalać. To wytrych, który pozwala na wycofanie się i faktycznie likwiduje przymus zwiększania nakładów na opiekę zdrowotną.
Co w takim razie zrobić z tym systemem, żeby stał się przejrzysty i możliwy do kontrolowania?
Kwestia kontroli parlamentarnej jest fundamentalna dla przejrzystości. Większym problemem jest rozproszona odpowiedzialność za decyzje. Kiedy przyjmowano ustawy antycovidowe, przemycano w nich sposób na bezkarność urzędników - np. przez obowiązkowe gwarancje Skarbu Państwa dla obligacji BGK. Oczywiście opozycja głosowała za, bo trudno było się sprzeciwić. Przy „bezkarności plus” dla urzędników opozycja bardzo się zmobilizowała, natomiast nie zapobiegła temu, by w cały układ podejmowania decyzji w zakresie finansów publicznych nie wkradła się formuła bezkarności. To jest bardzo niebezpieczny wehikuł, bo każda władza ma pokusę zwiększania wydatków. Po to są limity ostrożnościowe i kontrola parlamentu, aby tę pokusę ograniczać.
Czy jakikolwiek rząd po PiS zechce z tego zrezygnować?
O ile ten wehikuł daje bezkarność administracji publicznej, o tyle zadłużanie się ponad miarę nigdy nie jest bezkarne z punktu widzenia kosztów obsługi zadłużenia. Jeżeli dług będzie rósł lawinowo i nawet będziemy trzymali się limitu konstytucyjnego 60 proc., ale wszystko będzie wypychane poza budżet, to i tak inwestorzy to dostrzegą. Cena tych obligacji będzie spadała, pojawią się większe trudności z ich rolowaniem. I to dobrze, że to widać. W przypadku Grecji obligacje były wyceniane na 4-5 proc. Przyszła inna ekipa i powiedziała, że poprzedni rząd oszukiwał w statystykach. I to spowodowało natychmiast wzrost cen tych obligacji, ich rentowność wzrosła do 15 proc., co spowodowało problemy z płynnością, które potem przekształciły się w niewypłacalność państwa. Tego zjawiska tu nie będzie, ponieważ to wszyscy widzą. Problemem nie jest sama przejrzystość, bo to widać w statystykach unijnych, których chyba nikt nie fałszuje. Problemem jest mechanizm bezkarności omijający regułę wydatkową wynikającą z konstytucji. A przecież te reguły są po to, żeby ograniczać nadmierne zadłużanie przez władzę na koszt przyszłych pokoleń. Ten wehikuł bardzo dobrze się wpisuje - co jest jego drugim mankamentem - w cykl wyborczy. Można dosypywać pieniędzy, kiedy się chce. I komu się chce.
Czy wyrzucenie ulgi dla klasy średniej i kolejna rewolucja podatkowa to gest wyborczy?
To próba oczyszczenia się z porażki wizerunkowej Polskiego Ładu. Obniżenie podatków jest w pakiecie, tak aby ludzie pamiętali obniżkę, a nie chaos. Niewielu wyborców interesuje się stanem finansów publicznych. Jeszcze mniej dostrzega zależność między wzrostem zadłużenia a kosztem obsługi długu publicznego. Wszyscy wiedzą, że długi trzeba spłacać, ale nie za bardzo wyczuwają, kto to robi. Czy również ci, którzy skorzystają z obniżki podatków, czy też zobowiązania zostaną przeniesione na kolejne pokolenia lub może wyrośniemy z długu? Wszyscy byli tak zmęczeni Polskim Ładem, że najchętniej o nim zapomną. Z czasem też zrozumieją, że idea sprawiedliwości została wykorzystana instrumentalnie, a potem zaniechana. Nadal będą mieli poczucie, że podatki nie są ani proste, ani sprawiedliwe. ©℗
Wszyscy byli tak zmęczeni Polskim Ładem, że najchętniej o nim zapomną. Z czasem też zrozumieją, że idea sprawiedliwości została wykorzystana instrumentalnie, a potem zaniechana
Współpraca Anna Ochremiak