Ochrona sygnalistów konieczna także w sferze budżetowej

Większość przepisów ustawy z 14 czerwca 2024 r. o ochronie sygnalistów (Dz.U. poz. 928; dalej: u.o.s.) wejdzie w życie po upływie trzech miesięcy od dnia ogłoszenia, tj. 25 września 2024 r. [ramka 1] Do tego czasu pracodawcy, zarówno publiczni, jak i prywatni, muszą wdrożyć właściwe rozwiązania, które umożliwią sygnalistom zgłaszanie nieprawidłowości związanych z pracą i zapewnią im właściwą ochronę.

JAK ZGŁASZAĆ NIEPRAWIDŁOWOŚCI

Państwa członkowskie UE zostały zobligowane do zapewnienia osobom mającym informacje o naruszeniach prawa możliwości ich zgłaszania poprzez:

1) zgłoszenie wewnętrzne – polegające na przekazaniu informacji o naruszeniu prawa pracodawcy za pośrednictwem kanałów zgłoszeń, zorganizowanych przez pracodawcę;

2) zgłoszenie zewnętrzne – polegające na przekazaniu informacji o naruszeniu prawa właściwemu organowi publicznemu lub

3) ujawnienie publiczne – polegające na podaniu informacji o naruszeniu prawa do wiadomości publicznej, na warunkach określonych w przepisach.

Zgodnie z u.o.s. zgłoszenia zewnętrzne są przyjmowane przez rzecznika praw obywatelskich. Rzecznik dokonuje wstępnej weryfikacji zgłoszenia i przekazuje je do organu publicznego właściwego do podjęcia działań następczych.

Zgłoszenia zewnętrzne będą przyjmowane i rozpoznawane także przez organy publiczne, w przypadku gdy zgłoszenie dotyczy naruszeń prawa w dziedzinie należącej do zakresu działania tego organu.

W tym artykule będziemy rozważać działania podmiotów publicznych jako pracodawców i ich obowiązki w zakresie rozpoznawania zgłoszeń wewnętrznych. Ważne jest to, że sygnalista może dokonać zgłoszenia wewnętrznego lub zewnętrznego według własnego wyboru. Zachęca się jednak do korzystania z kanałów zgłoszeń wewnętrznych organizowanych przez pracodawców.

KTO MUSI STOSOWAĆ USTAWĘ

Wiele obowiązków związanych z utworzeniem wewnętrznych kanałów zgłaszania nieprawidłowości, opracowaniem procedury zgłoszeń wewnętrznych oraz przeprowadzaniem postępowań wyjaśniających u.o.s. nakłada na pracodawców.

► W pierwszej kolejności u.o.s. wskazuje, że kanały zgłoszeń wewnętrznych muszą stworzyć pracodawcy (zarówno podmioty prywatne, jak i publiczne), które zatrudniają co najmniej 50 osób.

Do liczby 50 osób wykonujących pracę zarobkową na rzecz podmiotu prawnego wlicza się pracowników w przeliczeniu na pełne etaty, ale także osoby świadczące pracę za wynagrodzeniem na innej podstawie niż stosunek pracy, jeżeli nie zatrudniają do tego rodzaju pracy innych osób, niezależnie od podstawy zatrudnienia. Z powyższego wnioskować należy, że do liczby zatrudnionych należy także wliczać osoby zatrudnione na podstawie umów cywilnoprawnych. Stan zatrudnienia ustala się na 1 stycznia lub 1 lipca danego roku.

Uwaga! Podmioty zatrudniające mniej niż 50 osób mogą utworzyć kanały zgłoszeń wewnętrznych na zasadzie dobrowolności.

► Zobowiązani stosować u.o.s. są wszyscy pracodawcy (bez względu na liczbę zatrudnionych osób) wykonujący działalność w zakresie:

• usług, produktów i rynków finansowych oraz przeciwdziałania praniu pieniędzy i finansowaniu terroryzmu,
• bezpieczeństwa transportu oraz
• ochrony środowiska

(objętych zakresem stosowania aktów prawnych Unii Europejskiej wymienionych w części I.B i II załącznika do dyrektywy 2019/1937).

Do tej grupy zalicza się przede wszystkim podmioty działające w sektorze finansowym (m.in. banki, fundusze inwestycyjne, zakłady ubezpieczeń, towarzystwa emerytalne, domy maklerskie itp.). W zakresie bezpieczeństwa transportu i środowiska dyrektywa 2019/1937 wskazuje na podmioty związane z lotnictwem, żeglugą morską, działalnością związaną ze złożami ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarach morskich.

► Wewnętrzne kanały zgłaszania nieprawidłowości będą zobowiązane utworzyć także jednostki samorządu terytorialnego, a ściślej ich jednostki organizacyjne, tj. urzędy gminy, powiatu i województwa.

Uwaga! Ustawa nie znajdzie jednak zastosowania do jednostek organizacyjnych gminy lub powiatu liczących mniej niż 10 000 mieszkańców.

Z punktu widzenia organów publicznych kluczowe jest rozróżnienie kanałów zgłoszeń wewnętrznych (przeznaczonych dla ich pracowników i osób związanych z daną organizacją) od kanałów zgłoszeń zewnętrznych. Organy publiczne, tj. naczelne i centralne organy administracji rządowej, terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego, inne organy państwowe oraz inne podmioty wykonujące z mocy prawa zadania z zakresu administracji publicznej, właściwe do podejmowania działań następczych w dziedzinach wskazanych w art. 3 ust. 1 u.o.s., np. Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, obok rzecznika praw obywatelskich, będą zobowiązane do przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych i utworzenia odrębnych kanałów zgłoszeń zewnętrznych dla ogółu obywateli. Obowiązki w tym zakresie wejdą w życie po upływie sześciu miesięcy od ogłoszenia u.o.s. Obowiązki publiczne danego urzędu należy oddzielić od jego obowiązków jako pracodawcy.

Wyjaśnić też należy, że osoby zatrudnione w podmiotach, w których nie zostaną ustanowione wewnętrzne kanały dokonywania zgłoszeń, nie będą pozbawione możliwości zgłoszenia naruszeń prawa. Osoby takie będą mogły dokonać zgłoszenia za pośrednictwem zewnętrznych kanałów zgłoszeń lub w drodze ujawnienia publicznego, na zasadach określonych w u.o.s.

Niewątpliwie więc w interesie pracodawców jest zapewnienie dobrze funkcjonujących kanałów zgłoszeń wewnętrznych, aby pracownicy mogli i chcieli z nich korzystać, a pracodawca mógł jako pierwszy dowiedzieć się o nieprawidłowościach, aby szybko i skutecznie podjąć działania naprawcze.

KTO TO JEST SYGNALISTA

Określenie „sygnalista” pochodzi od angielskiego „whistleblower”, czyli „dmuchający w gwizdek” – informator, demaskator. W potocznym rozumieniu sygnalista to osoba nagłaśniająca nielegalne lub nieuczciwe działanie, np. rządów czy organizacji.

Zgodnie z definicją zawartą w u.o.s. sygnalistą jest osoba fizyczna, która zgłasza lub ujawnia publicznie informację o naruszeniu prawa uzyskaną w kontekście związanym z pracą. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.o.s. sygnalistą może być:

1) pracownik,

2) pracownik tymczasowy,

3) osoba świadcząca pracę na innej podstawie niż stosunek pracy, w tym na podstawie umowy cywilnoprawnej,

4) przedsiębiorca,

5) prokurent,

6) akcjonariusz lub wspólnik,

7) członek organu osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej,

8) osoba świadcząca pracę pod nadzorem i kierownictwem wykonawcy, podwykonawcy lub dostawcy,

9) stażysta, wolontariusz, praktykant,

10) funkcjonariusz służb mundurowych,

11) żołnierz w rozumieniu art. 2 pkt 39 ustawy z 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 248; ost.zm. Dz.U. z 2024 r. poz. 834).

Sygnalistą może być również osoba ubiegająca się o zatrudnienie, a także osoba, której stosunek zatrudnienia lub określonej współpracy ustał.

Istotne jest to, że nie wszystkie zgłoszone nieprawidłowości podlegać będą przepisom u.o.s.

Naruszeniem prawa jest działanie lub zaniechanie niezgodne z prawem lub mające na celu obejście prawa, dotyczące:

1) korupcji,

2) zamówień publicznych,

3) usług, produktów i rynków finansowych,

4) przeciwdziałania praniu pieniędzy oraz finansowaniu terroryzmu,

5) bezpieczeństwa produktów i ich zgodności z wymogami,

6) bezpieczeństwa transportu,

7) ochrony środowiska,

8) ochrony radiologicznej i bezpieczeństwa jądrowego,

9) bezpieczeństwa żywności i pasz,

10) zdrowia i dobrostanu zwierząt,

11) zdrowia publicznego,

12) ochrony konsumentów,

13) ochrony prywatności i danych osobowych,

14) bezpieczeństwa sieci i systemów teleinformatycznych,

15) interesów finansowych Skarbu Państwa Rzeczypospolitej Polskiej, jednostki samorządu terytorialnego oraz Unii Europejskiej,

16) rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, w tym publicznoprawnych zasad konkurencji i pomocy państwa oraz opodatkowania osób prawnych,

17) konstytucyjnych wolności i praw człowieka i obywatela – występujące w stosunkach jednostki z organami władzy publicznej i niezwiązane z dziedzinami wskazanymi w pkt 1–16.

Aby sygnalista podlegał ochronie przewidzianej w u.o.s., zgłoszenie nieprawidłowości musi dotyczyć powyższych dziedzin prawa wskazanych w art. 3 u.o.s.

Warto zwrócić uwagę, że na ostatnim etapie prac legislacyjnych nad u.o.s. została usunięta możliwość zgłaszania naruszeń dotyczących prawa pracy (brak tej kategorii w ustawie).

Pracodawcy mogą dodatkowo przewidzieć możliwość zgłaszania informacji o naruszeniach dotyczących obowiązujących u nich regulacji wewnętrznych lub standardów etycznych.

KIEDY SYGNALISTA PODLEGA OCHRONIE

Sygnalista podlega ochronie od chwili dokonania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego, pod warunkiem że miał uzasadnione podstawy sądzić, że informacja będąca przedmiotem zgłoszenia lub ujawnienia publicznego jest prawdziwa w momencie dokonywania zgłoszenia lub ujawnienia publicznego i że stanowi informację o naruszeniu prawa.

Przesłanki ochrony sygnalisty są następujące:

1) sygnalista to osoba wskazana w u.o.s.;

2) zgłoszenie dotyczy określonych dziedzin prawa wskazanych w art. 3 u.o.s.;

3) informacja w sprawie naruszeń prawa została uzyskana w kontekście związanym z pracą;

4) dobra wiara sygnalisty;

5) zgłoszenia dokonano w trybie wewnętrznym, zewnętrznym lub ujawnienia publicznego na podstawie przepisów u.o.s.

Warto dodać, że w myśl art. 59 u.o.s., „kto dokonał zgłoszenia lub ujawnienia publicznego nieprawdziwych informacji, podlega grzywnie, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do lat 3” (odpowiedzialność karna).

JAKIE SĄ OBOWIĄZKI PRACODAWCÓW W ZAKRESIE OCHRONY SYGNALISTÓW

Zarówno publiczni, jak i prywatni pracodawcy są zobowiązani zapewnić sygnalistom właściwe warunki do zgłaszania naruszeń.

► Podstawowym obowiązkiem pracodawcy jest ustanowienie skutecznych, bezpiecznych i poufnych kanałów zgłaszania naruszeń prawa.

Przepisy u.o.s. przewidują zapewnienie możliwości dokonywania zgłoszeń co najmniej ustnie lub pisemnie.

Zgłoszenie ustne może być dokonane telefonicznie lub za pośrednictwem środków komunikacji elektronicznej oraz, na wniosek zgłaszającego, na bezpośrednim spotkaniu zorganizowanym przez pracodawcę w terminie 14 dni od dnia otrzymania zgłoszenia.

Zgłoszenie pisemne może być dokonane w postaci papierowej lub elektronicznej.

Wśród kanałów zgłoszeń wskazuje się: przekazywanie zgłoszeń drogą pocztową, umieszczenie skrzynki na skargi, poprzez specjalny adres mailowy, specjalną platformę internetową, system komputerowy, poprzez bezpośrednie spotkanie z osobą upoważnioną lub za pośrednictwem doradców zewnętrznych (np. adwokat, radca prawny). Od pracodawcy zależy, jakie kanały zostaną utworzone i ile ich będzie.

► Pracodawca jest zobowiązany do ustanowienia wewnętrznej procedury dokonywania zgłoszeń i podejmowania działań następczych.

Procedurę należy skonsultować z organizacjami związkowymi lub z przedstawicielami pracowników wyłonionymi w trybie przyjętym u pracodawcy, jeżeli nie działa u niego zakładowa organizacja związkowa. Ustawa przewiduje, że konsultacje trwają nie krócej niż 5 dni i nie dłużej niż 10 dni od dnia przedstawienia przez pracodawcę projektu procedury. Procedura zgłoszeń wewnętrznych wchodzi w życie po upływie 7 dni od dnia podania jej do wiadomości pracowników w sposób przyjęty u pracodawcy.

Zwrócić należy uwagę, że pracodawca zobowiązany jest przekazać informację o procedurze zgłoszeń wewnętrznych osobom ubiegającym się o zatrudnienie wraz z rozpoczęciem rekrutacji lub negocjacji poprzedzających zawarcie umowy.

Pracodawca powinien zdecydować i wskazać w procedurze, czy będzie przyjmował i rozpoznawał zgłoszenia anonimowe (nie ma takiego obowiązku).

► Pracodawca zobowiązany jest wyznaczyć osoby upoważnione do przyjmowania zgłoszeń wewnętrznych.

Może to być wewnętrzna jednostka organizacyjna pracodawcy (np. dział personalny czy compliance) lub osoba w ramach struktury organizacyjnej pracodawcy (np. prawnik lub specjalista ds. kadrowych) albo podmiot zewnętrzny (np. kancelaria prawna czy firma dostarczająca informatyczne systemy do obsługi zgłoszeń). Podmioty te powinny mieć pisemne upoważnienie pracodawcy. Dodatkowo podmiot zewnętrzny będzie uprawniony do działania po zawarciu stosownej umowy z pracodawcą (art. 28 u.o.s.).

Osoby upoważnione do przyjmowania zgłoszeń mają obowiązek potwierdzenia sygnaliście przyjęcia zgłoszenia wewnętrznego w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania, chyba że sygnalista nie podał adresu do kontaktu, na który należy przekazać potwierdzenie.

► Pracodawca zobowiązany jest podjąć stosowne czynności wyjaśniające i właściwe działania następcze zmierzające do oceny prawdziwości informacji zawartych w zgłoszeniu oraz w celu przeciwdziałania naruszeniu prawa będącego przedmiotem zgłoszenia.

Pracodawca wyznacza bezstronną wewnętrzną jednostkę organizacyjną lub osobę w ramach struktury organizacyjnej pracodawcy, upoważnione do podejmowania tych działań, włączając w to dalszą komunikację z sygnalistą i występowanie o dodatkowe informacje. Osoby upoważnione zobowiązane są do przekazania sygnaliście informacji zwrotnej w terminie nieprzekraczającym trzech miesięcy od dnia potwierdzenia przyjęcia zgłoszenia wewnętrznego na temat planowanych lub podjętych działań następczych i powodów takich działań.

Jeżeli informacje zawarte w zgłoszeniu się nie potwierdzą, to następuje zamknięcie procedury zgłoszenia. Jeżeli informacje zostaną potwierdzone, to należy podjąć właściwe działania, np. poprzez wszczęcie kontroli lub postępowania administracyjnego, wniesienie oskarżenia, wszczęcie postępowania cywilnego lub postępowania dyscyplinarnego wobec sprawcy albo wyciągnięcie innych konsekwencji służbowych lub prawnych.

► Pracodawca jest zobowiązany do przetwarzania danych, w tym danych osobowych, zgodnie z u.o.s. i przepisami (RODO). Zobowiązany jest do zachowania poufności i ochrony tożsamości sygnalisty.

► Pracodawca prowadzi rejestr zgłoszeń wewnętrznych.

Rejestr może być prowadzony w formie pisemnej lub elektronicznej. Obejmuje:

• numer zgłoszenia, przedmiot naruszenia prawa, dane osobowe sygnalisty oraz osoby, której dotyczy zgłoszenie, niezbędne do identyfikacji tych osób;
• adres do kontaktu sygnalisty;
• datę dokonania zgłoszenia;
• informacje o podjętych działaniach następczych oraz datę zakończenia sprawy.

Dane osobowe oraz pozostałe informacje w rejestrze są przechowywane przez trzy lata po zakończeniu roku kalendarzowego, w którym zakończono działania następcze, lub po zakończeniu postępowań zainicjowanych tymi działaniami.

JAKA JEST ODPOWIEDZIALNOŚĆ PRACODAWCY

Ustawodawca wprowadził odpowiedzialność wykroczeniową dla osób zobowiązanych po stronie pracodawcy do wdrożenia właściwych procedur. Zgodnie z art. 58 u.o.s., „kto, będąc odpowiedzialnym za ustanowienie procedury zgłoszeń wewnętrznych, wbrew przepisom ustawy procedury tej nie ustanawia lub ustanawia ją z istotnym naruszeniem wynikających z ustawy wymogów, podlega karze grzywny”.

JAKIE DZIAŁANIA ODWETOWE SĄ ZAKAZANE

Wobec sygnalisty zakazane jest podejmowanie działań odwetowych, czyli wyciąganie jakichkolwiek negatywnych konsekwencji związanych ze zgłoszeniem, które naruszają lub mogą naruszyć prawa sygnalisty lub wyrządzić mu nieuzasadnioną szkodę, w tym bezpodstawne inicjowanie postępowań przeciwko sygnaliście. W art. 12 u.o.s. wskazano przykłady zakazanych działań odwetowych. [ramka 2]

Na pracodawcy spoczywa obowiązek dowodu, że podjęte wobec sygnalisty działania nie były działaniami odwetowymi, a zostały podyktowane obiektywnymi okolicznościami. Sygnalista, wobec którego dopuszczono się działań odwetowych, ma prawo do odszkodowania w wysokości nie niższej niż przeciętne miesięczne wynagrodzenie.

Dokonanie zgłoszenia lub ujawnienia publicznego nie może stanowić podstawy odpowiedzialności sygnalisty, w tym odpowiedzialności dyscyplinarnej lub odpowiedzialności za szkodę. Sygnalista nie ponosi odpowiedzialności m.in. za zniesławienie, naruszenie dóbr osobistych, praw autorskich, ochrony danych osobowych oraz obowiązku zachowania tajemnicy, w tym tajemnicy przedsiębiorstwa, pod warunkiem że miał uzasadnione podstawy sądzić, że zgłoszenie lub ujawnienie publiczne jest niezbędne do ujawnienia naruszenia prawa zgodnie z u.o.s. W przypadku wszczęcia postępowania prawnego sygnalista może wystąpić o umorzenie takiego postępowania. ©℗

Ramka 1