Jego absencja może poważnie zablokować funkcjonowanie urzędu, bo tylko on dokonuje kontrasygnaty zobowiązań zaciąganych przez gminę. Chyba że upoważni do tego innego pracownika, bo nikt inny nie może dokonać takiego przekazania.
Nagły wakat na stanowisku skarbnika może utrudnić funkcjonowanie jednostki samorządowej. Pisaliśmy o tym, że WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z 3 lutego 2022 r. (sygn. akt II SA/Go 816/21) potwierdził, że na gruncie obowiązujących przepisów niedopuszczalne jest powołanie na stanowisko pełniącego obowiązki skarbnika gminy („Skarbnika nie można zastąpić na chwilę. Nie ma tu drogi na skróty” – dodatek Księgowość Budżetowa, DGP z 16 marca 2022 r., nr 52). Do czasu powołania nowej osoby na to stanowisko może się więc pojawić się problem w zakresie powstawania zobowiązań finansowych po stronie gminy z uwagi na brak podmiotu, który składa kontrasygnatę. Jak się przed tym problemem zabezpieczyć? Jak wskazywał Grzegorz Czarnocki, prezes Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu, dobrą praktyką w samorządach powinno być utworzenie funkcji zastępcy skarbnika, który w krytycznym momencie mógłby przejąć obowiązki skarbnika. Przy czym należy pamiętać, że wyznaczenie wiceskarbnika nie załatwia jednak wszystkich problemów, gdyż osoba ta nie przejmuje z automatu wszystkich kompetencji swojego przełożonego w razie jego nieobecności albo odwołania. – Brak jest wyraźnej regulacji umożliwiającej całościowe przejście wszelkich uprawnień i obowiązków skarbnika na inną osobę w razie jego nagłej nieobecności – tłumaczy Lilia Czepli, prawnik w kancelarii Mackiewicz. I dodaje, że ciągłość pracy urzędu oraz jego sprawne funkcjonowanie miała zapewnić instytucja zastępcy skarbnika, jednak jemu nie przyznano wprost uprawnienia do zaciągania zobowiązań przewidzianych w art. 262 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (dalej u.f.p.). – Należy więc uznać, że regulacja przyznająca tymczasowo całość uprawnień skarbnika innej osobie znacznie skuteczniej zapewniłaby sprawne funkcjonowanie urzędu w razie tymczasowego braku na stanowisku skarbnika, gdyż w obecnym stanie prawnym można jedynie zalecić jak najszybsze powołanie nowej osoby na to stanowisko – twierdzi prawniczka.
Wymóg kontrasygnowania
Zgodnie z art. 46 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.), jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej. Ogólnie mówiąc, kontrasygnata stanowi potwierdzenie, że jednostka samorządu terytorialnego dysponuje środkami finansowymi koniecznymi do wykonania zaciągniętego przez nią zobowiązania. Kontrasygnata nie jest konieczna w odniesieniu do czynności prawnych, które nie dotyczą zobowiązań pieniężnych. Jest wymagana, gdy czynność prawna może doprowadzić do powstania zobowiązania pieniężnego dopiero w przyszłości. Oznacza to, że wymóg kontrasygnowania dotyczy zarówno umów przedwstępnych, jak i kontraktów, których skutkiem niewykonania zobowiązania niepieniężnego może być powstanie zobowiązania pieniężnego (np. zapłata kary umownej).
Zdaniem prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu brak kontrasygnaty nie powoduje automatycznie nieważności umowy, lecz jej wadliwość, którą można usunąć poprzez późniejsze udzielenie kontrasygnaty. Zasada ta nie dotyczy jednak zaciągania kredytów i pożyczek. W ich przypadku brak kontrasygnaty powoduje ich nieważność [stanowisko prezesa RIO w Opolu]. Zgodnie bowiem z art. 262 ust. 1 u.f.p. czynności prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek, innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji, a także emisji papierów wartościowych dokonuje dwóch członków zarządu wskazanych w uchwale przez zarząd, z zastrzeżeniem ust. 2. Dla ważności tych czynności konieczna jest kontrasygnata skarbnika jednostki samorządu terytorialnego.
Stanowisko prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w Opolu z 8 marca 2022 r. wydane dla DGP
Brak kontrasygnaty nie powoduje, że dana czynność prawna jest nieważna, lecz pozbawia ją skuteczności. Oznacza to, że jeżeli kontrasygnata zostanie udzielona (np. w terminie wyznaczonym przez stronę, która zawarła z JST umowę), to ostatecznie dojdzie do zawarcia skutecznej umowy. Brak kontrasygnaty, chociaż nie powoduje automatycznie nieważności, powoduje jednak wadliwość czynności prawnej i wadliwość ta wymaga usunięcia. Do naprawienia już zawartej umowy (konwalidacji) może dojść poprzez późniejsze udzielenie kontrasygnaty. Wyjątkiem od tej zasady są te czynności prawne, o których mowa w art. 262 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Polegają one na zaciąganiu kredytów i pożyczek, innych zobowiązań zaliczanych do tytułu dłużnego, o którym mowa w art. 72 ust. 1 pkt 2, oraz udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji, a także emisji papierów wartościowych. Kontrasygnata skarbnika odnosi się do ich ważności. Jej brak z mocy prawa całkowicie dyskwalifikuje wymienione czynności prawne. Jest to najpoważniejszy problem związany z nieobecnością skarbnika w jednostce. Niemniej ze względu na wagę tych czynności dla samorządowych finansów, ich bezpośrednie związanie z kontrasygnatą skarbnika należy uznać za zasadne.
Grzegorz Czarnocki, prezes RIO w Opolu
Przekazywanie uprawnień
Kompetencja do dokonania kontrasygnaty została ustawowo przypisana skarbnikowi, co wynika z art. 46 ust. 3 u.s.g. Uprawnienie to może być delegowane na inną osobę wyłącznie na mocy oświadczenia woli skarbnika, co wyraźnie wynika z treści tego przepisu
Przykład
Wyłączna kompetencja
Andrzej Wrzesiński, burmistrz Kąkolewa, chce upoważnić do składania kontrasygnaty przy czynnościach prawnych mogących spowodować powstanie zobowiązania pieniężnego pracowników wydziału budżetowo-księgowego urzędu gminy. Takie działanie jest nieprawidłowe. Zgodnie z art. 46 ust. 3 u.s.g. jedynie skarbnik, a nie włodarz, ma możliwość udzielenia upoważnienia do dokonywania kontrasygnaty.
Obowiązujące przepisy nie rozstrzygają jednak statusu osoby upoważnianej przez skarbnika, jednakże z uwagi na przedmiot upoważnienia wydaje się, że powinna to być osoba będąca pracownikiem urzędu gminy. Jak pokazuje praktyka, osobą upoważnioną przez skarbnika do kontrasygnowania zobowiązań w przypadku gminy jest najczęściej zastępca skarbnika. Przyjęcie obowiązków przez tę osobę powinno być potwierdzone dokumentem w formie odrębnego imiennego upoważnienia albo wskazania w regulaminie organizacyjnym jednostki [wzór]
wzór
Upoważnienie do kontrasygnowania zobowiązań
(data i miejscowość)
Upoważnienie
Na podstawie art. 46 ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; ost.zm. Dz.U. poz. 583) upoważniam Panią Annę Kowalską do udzielania w moim imieniu kontrasygnaty czynności prawnych powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych. Jednocześnie zwracam uwagę, że przy dokonywaniu kontrasygnaty należy przestrzegać odpowiednich postanowień zarządzenia Burmistrza Kąkolewa z 18 marca 2021 r. nr XVI/2021 w sprawie instrukcji kontroli finansowej i obiegu dokumentów finansowo-księgowych w Urzędzie Miasta Kąkolew.
Skarbnik Miasta Kąkolew
Mirosława Nowak
Przyjmuję do wiadomości i stosowania.
…..........................................................
(data i podpis osoby upoważnionej)
©℗
Przy czym upoważnienie do kontrasygnaty nie zawsze jest dopuszczalne. Czynność kontrasygnaty przy czynnościach prawnych polegających na zaciąganiu kredytów i pożyczek, udzielaniu pożyczek, poręczeń i gwarancji oraz emisji komunalnych papierów wartościowych należy do wyłącznej kompetencji skarbnika. Kategoryczne brzmienie art. 262 ust. 1 u.f.p. wyklucza jakąkolwiek subdelegację, w wyniku której kontrasygnatę mogłaby złożyć osoba przez niego upoważniona (rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z 28 marca 2012 r., nr NK-II.4131.68.2012.AŁ).
Odwołanie skarbnika
Ani art. 46 u.s.g., ani żaden inny przepis nie określa skutków dla upoważnienia w przypadku odwołania skarbnika. Przypomnijmy, że odwołanie skarbnika następuje w drodze uchwały rady gminy, która podejmowana jest zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym. Podobnie jak w przypadku powołania podjęcie przez radę gminy uchwały, na mocy której skarbnik zostanie odwołany, wymaga uprzedniego wniosku wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Brak takiego wniosku oznacza niemożność skutecznego pozbawienia funkcji. Wyjątek dotyczy jedynie sytuacji, gdy następuje to wskutek naruszenia przez skarbnika tzw. przepisów antykorupcyjnych, np. gdy nie złożył on w wymaganym terminie oświadczenia majątkowego. W tej sytuacji organ stanowiący podejmuje uchwałę o odwołaniu bez konieczności uprzedniego uzyskania wniosku w tej sprawie od włodarza. Przy czym pozbawienie funkcji skarbnika w przypadkach naruszenia tzw. przepisów antykorupcyjnych jest obligatoryjne. Odwołanie jest aktem wywołującym podwójny skutek, tj. pozbawia skarbnika stanowiska oraz rozwiązuje stosunek pracy pomiędzy osobą pełniącą tę funkcję a pracodawcą samorządowym (tj. urzędem gminy, starostwem powiatowym lub urzędem marszałkowskim). Skutek ten może nastąpić po upływie okresu wypowiedzenia lub – jeżeli wystąpiły przesłanki określone w kodeksie pracy – bez zachowania okresu wypowiedzenia, czyli niezwłocznie.
Ważność upoważnienia
Na temat wpływu odwołania skarbnika na ważność upoważnienia wypowiedziały się regionalne izby obrachunkowe. I tak RIO w Szczecinie w piśmie z 5 lutego 2019 r. (nr K.0542.PZ.4.KG.2019) podała, że upoważnienie ma charakter administracyjnoprawny. Z tego powodu – według szczecińskiego RIO – analizowane upoważnienie nie wygasa po odwołaniu skarbnika. Takie stanowisko izby wynika z utrwalonej linii orzecznictwa, zgodnie z którą upoważnienia na czas nieokreślony udzielone na podstawie art. 268a k.p.a. i odpowiadających mu po części przepisach samorządowych ustaw ustrojowych (tj. art. 39 ustawy o samorządzie gminnym, art. 38 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 46 ustawy o samorządzie województwa) obowiązują do czasu ich odwołania przez piastuna organu (stanowiska), który ich udzielił, bądź jego następcę, a więc niezależnie od zmiany personalnej na danym stanowisku (zob. wyroki WSA: we Wrocławiu z 21 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wr 643/07; w Warszawie z 21 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 470/05 i 29 maja 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 496/06; w Opolu z 20 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Op 158/08; NSA z 17 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2819/12). Szczecińska RIO także wskazała, że utrata mocy udzielonych upoważnień powodowałaby paraliż w funkcjonowaniu jednostki.
Wymagania formalne
Kontrasygnata nie wymaga żadnej szczególnej formy. W typowej sytuacji polega na podpisaniu przez skarbnika dokumentu wraz z podaniem daty. Dopuszcza się również możliwość składania kontrasygnaty w odrębnym dokumencie – w takiej sytuacji należy wskazać, jakiej czynności prawnej (jakiego dokumentu) dotyczy. Jeżeli kontrasygnata jest dokonywana przez osobę upoważnioną przez skarbnika, wówczas powinna ona ten fakt ujawnić, podpisując dokument „z upoważnienia”. Gdy kontrasygnowana czynność wymaga formy szczególnej (w praktyce chodzi o formę aktu notarialnego), nie ma konieczności dokonywania kontrasygnaty również w tej szczególnej formie. Brak tego obowiązku należy wiązać z tym, że kontrasygnata nie jest ani oświadczeniem woli w imieniu JST, ani tym bardziej formą prawną takiego oświadczenia. W przypadku odmowy kontrasygnaty skarbnik powinien odmówić złożenia podpisu (umieszczenia informacji o udzieleniu kontrasygnaty) na dokumencie lub złożyć adnotację: „odmawiam udzielenia kontrasygnaty” z podaniem imienia, nazwiska i daty. ©℗
Podstawa prawna
art. 46 ust. 3 i 4 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 559; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 583)
art. 262 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 583)
art. 268a ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735; ost.zm. Dz.U. poz. 2052)
art. 63 ust. 5 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1082; ost.zm. Dz.U. z 2022 r. poz. 655)
