Na temat trzynastek i o zmia nie stanowiska ministerstwa w odpowiedzi na pytanie DGP informowaliśmy już w poprzednich numerach. Przypomnijmy tylko, że 15 marca 2021 r. otrzymaliśmy odpowiedź Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii, z której wynikało, iż resort pracy po 11 latach zmienił swój pogląd. Wskazał, że dodatek za wieloletnią pracę wypłacony za okres choroby nie powinien być wliczany do podstawy ustalania wysokości dodatkowego wynagrodzenia rocznego. Nadal jednak utrzymywała się niespójność w poglądach regionalnych izb obrachunkowych.
W tej sprawie zwróciliśmy się do przewodniczącego Krajowej Rady RIO i prezesa RIO w Krakowie Mirosława Legutko. W odpowiedzi na nasze pytania 9 marca w piśmie nr BI.0162.15.2021 odpowiedział, że „podjął decyzję o przedstawieniu na posiedzeniu Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych zagadnienia dotyczącego ustalania wysokości dodatkowego rocznego wynagrodzenia rocznego dla pracowników jednostek sfery budżetowej (…) w kontekście modyfikacji przez Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii poglądu w zakresie podstawy ustalania wysokości tego wynagrodzenia i wpływu powyższego na działalność kontrolną Regionalnych Izb Obrachunkowych”.
Obiecaliśmy wtedy na łamach, że jeśli KRRIO wypracuje jednolite stanowisko dla wszystkich izb, to o tym poinformujemy. Tuż po zamknięciu poprzedniego wydania, 21 kwietnia, otrzymaliśmy pismo, z którego wynika, że KRRIO podzieliła pogląd ministerstwa. Co ważne, takie właśnie stanowisko będzie uwzględniane podczas kontroli RIO, a także upowszechniane i zalecane do stosowania. Jest to niezwykle ważna informacja dla kierowników i księgowych ze sfery budżetowej. Przypominamy, że stanowisko ministerstwa nie jest wiążącą wykładnią prawa. Księgowi muszą przede wszystkim liczyć się z opinią miejscowo właściwej regionalnej izby obrachunkowej. Teraz wiadomo, czego można się spodziewać podczas kontroli, ponieważ wszystkie RIO mają jednakowe zdanie.
Kluczowy jest końcowy fragment pisma, w którym wskazano na możliwość dochodzenia zwrotu nadpłaconej części trzynastki przez jednostki, które uwzględniały w podstawie ustalania ich wysokości dodatek za wieloletnią pracę wypłacony za okres choroby. Poprosiliśmy o opinię w tej sprawie naszego eksperta ‒ także w kontekście dyscypliny finansów publicznych.
MF: Zarząd JST nie może określać formy przekazywania sprawozdań dla samorządowych instytucji kultury
MF: Zarząd JST nie może określać formy przekazywania sprawozdań dla samorządowych instytucji kultury

Zobacz również
Pismo przewodniczącego KRRIO nr KRRIO/0011/0700-2/14-1/21 z 21 kwietnia 2021 r.
W związku z przesłaną pocztą elektroniczną korespondencją w sprawie ustalania wysokości dodatkowego rocznego wynagrodzenia rocznego dla pracowników jednostek sfery budżetowej, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1872), w kontekście modyfikacji przez Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii poglądu w zakresie podstawy ustalania wysokości tego wynagrodzenia, informuję, że sprawa ta została przedstawiona na posiedzeniu Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych. W wyniku przeprowadzenia analizy przedmiotowego zagadnienia Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych wskazuje, iż podziela pogląd, zgodnie z którym dodatek za wieloletnią pracę wypłacony za okres choroby nie powinien być wliczany do podstawy ustalania wysokości dodatkowego wynagrodzenia rocznego. Stanowisko takie będzie uwzględniane w działalności kontrolnej poszczególnych Regionalnych Izb Obrachunkowych i upowszechniane wśród nadzorowanych i kontrolowanych przez Izby jednostek, jako zalecane do stosowania.
Jednostkom, które stosując odmienną interpretację przepisów przywołanej ustawy, uwzględniały w podstawie ustalania wysokości dodatkowego wynagrodzenia rocznego dodatek za wieloletnią pracę wypłacony za okres choroby, co do zasady przysługuje uprawnienie do dochodzenia zwrotu nadpłaconej części trzynastki. Każdy taki przypadek wymaga jednak indywidualnej oceny, zarówno pod kątem ewentualnego przedawnienia roszczenia, jak i w zakresie sposobu dochodzenia zwrotu nadpłaconej części wynagrodzenia.

opinia eksperta

Zaprezentowane stanowisko będzie miało dwa rodzaje skutków
Marcin Nagórek, radca prawny
Stanowisko KRRIO wsprawie niewliczania dodatku za wieloletnią pracę do podstawy ustalania wysokości dodatkowego wynagrodzenia rocznego będzie miało odrębne skutki w sferze cywilnoprawnej (pracowniczej), aodrębne wsferze finansowej (dyscypliny finansów publicznych).
Jeśli chodzi oten drugi aspekt, to przy założeniu, że wspomniane dodatki były wliczane do podstawy ustalania wysokości dodatkowego wynagrodzenia rocznego, zwysokim prawdopodobieństwem można uznać, że doszło do naruszenia art. 44 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z2021 r. poz. 305), z którego wynika, iż: „Jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie zprzepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków”. Wówczas też możliwa jest odpowiedzialność wtrybie ustawy z 17 grudnia 2004 r. oodpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z2021 r. poz. 289). W tym zakresie możliwa byłaby odpowiedzialność na podstawie art. 11 ust. 1 zktórego wynika, że: „Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo zprzekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub znaruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków”.
Warto dodać, że nawet „odzyskanie” nadpłat przez jednostkę samorządową nie uchyla odpowiedzialności dyscyplinarnej kierownika jednostki wtrybie ww. ustawy. Owo „odzyskanie” może wpłynąć jednakże na wymiar kary –zastosowanie łagodniejszej albo nawet odstąpienie od jej wymierzenia. Nie jest nawet wykluczone zupełnie inne rozwiązanie, wskazana ustawa penalizuje bowiem czyny dopiero od pewnej wartości kwotowej. Stanowi otym art. 26, gdzie postanowiono, że:
„1. Nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych działanie lub zaniechanie określone w art. 5‒16, którego przedmiotem są środki finansowe wwysokości nieprzekraczającej jednorazowo, aw przypadku więcej niż jednego działania lub zaniechana ‒ łącznie wroku budżetowym, kwoty minimalnej.
2. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio wprzypadku działania lub zaniechania określonego wart. 18 pkt 2 oraz art. 18b i18c.
3. Kwotą minimalną wrozumieniu ust. 1 jest kwota przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej wroku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wDzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej «Monitor Polski» zgodnie zart. 5 ust. 7 ustawy zdnia 4 marca 1994 r. ozakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz.U. z2020 r. poz. 1070 i2400), zwanego dalej «przeciętnym wynagrodzeniem»”.
Obecnie kwota minimalna wynosi 4124,02 zł. Może się wpraktyce okazać, że kwota naruszenia, czyli nieprawidłowej wypłaty, nie osiągnie nawet tego poziomu.
Natomiast na gruncie cywilnoprawnym (pracowniczym) sprawa wygląda inaczej. Przede wszystkim pracodawca, czyli dana jednostka samorządowa, nie może samodzielnie potrącić „nadpłaty”, bo przeszkodą są przepisy ustawy z 26 czerwca 1974 r. ‒ Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z2020 r. poz. 1320; dalej: k.p.). Co do zasady potrącenia są możliwe wprzypadkach wymienionych wart. 87 par. 1 k.p.:
„Zwynagrodzenia za pracę ‒ po odliczeniu składek na ubezpieczenia społeczne, zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz wpłat dokonywanych do pracowniczego planu kapitałowego, w rozumieniu ustawy zdnia 4 października 2018 r. opracowniczych planach kapitałowych (Dz.U. poz. 2215, z2019 r. poz. 1074 i1572 oraz z2020 r. poz. 568), jeżeli pracownik nie zrezygnował zich dokonywania ‒ podlegają potrąceniu tylko następujące należności:
1) sumy egzekwowane na mocy tytułów wykonawczych na zaspokojenie świadczeń alimentacyjnych;
2) sumy egzekwowane na mocy tytułów wykonawczych na pokrycie należności innych niż świadczenia alimentacyjne;
3) zaliczki pieniężne udzielone pracownikowi;
4) kary pieniężne przewidziane wart. 108”.
Jednocześnie należy dodać, że jest możliwe potrącenie zwynagrodzenia –ale za zgodą pracownika na piśmie. Wynika to zart. 91 par. 1 k.p., gdzie postanowiono, że: „Należności inne niż wymienione wart. 87 § 1 i7 mogą być potrącane zwynagrodzenia pracownika tylko za jego zgodą wyrażoną na piśmie”. Na podstawie zgody pracownika możliwe więc byłoby potrącenie ww. „nadpłat”.
Podkreślenia wymaga, że niemożność potrącenia nie wyklucza, aby jednostka samorządowa dochodziła zwrotu ww. „nadpłat” na drodze postępowania sądowego. Wówczas zastosowanie będą miały regulacje ustawy z23 kwietnia 1964 r. ‒ Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z2020 r. poz. 1740; dalej: k.c.). Na uwagę zasługują m.in. art. 405 i410 k.c. Z pierwszej znorm wynika, że kto bez podstawy prawnej uzyskał korzyść majątkową kosztem innej osoby, obowiązany jest do wydania korzyści w naturze, agdyby to nie było możliwe, do zwrotu jej wartości. Zdrugiej zaś wynika, że świadczenie jest nienależne, jeżeli ten, kto je spełnił, nie był wogóle zobowiązany lub nie był zobowiązany względem osoby, której świadczył, albo jeżeli podstawa świadczenia odpadła lub zamierzony cel świadczenia nie został osiągnięty, albo jeżeli czynność prawna zobowiązująca do świadczenia była nieważna inie stała się ważna po spełnieniu świadczenia.
Na potwierdzenie możliwości sądowego dochodzenia ww. „nadpłat” można wskazać np. wyrok Sądu Apelacyjnego wGdańsku z31 sierpnia 2017 r. (sygn. akt III APa 12/17). Wyrażono wnim stanowisko, że: „Ewentualne potrącenia z wynagrodzenia mogą być realizowane wyłącznie w najbliższym terminie jego wypłaty. Gdy minie najbliższy termin płatności, nienależnie wypłacone wynagrodzenie może być potrącone wyłącznie za zgodą pracownika. Jeżeli pracownik odmawia jej wyrażenia, pracodawca może dochodzić zwrotu tego wynagrodzenia na podstawie przepisów obezpodstawnym wzbogaceniu. W szczególności mają tu zastosowanie art. 405, 409 i 410 k.c. (w zw. zart. 300 k.p.), zktórych wynika, że ten, kto uzyskał nienależne świadczenie, jest obowiązany do jego zwrotu. Obowiązek ten wygasa jednak, jeżeli ten, kto korzyść uzyskał (czyli pracownik), zużył ją wtaki sposób, że nie jest już wzbogacony, chyba że powinien był liczyć się zobowiązkiem zwrotu”.
Zatem zpowyższego należy wnioskować, że postępowanie sądowe przeciwko pracownikowi jest możliwe, tyle że w praktyce uzyskanie korzystnego orzeczenia sądowego wcale nie jest oczywiste. Wiele będzie zależeć od okoliczności konkretnej sprawy, abyć może sądy –mimo formalnej podstawy do zwrotu –zastosują jakieś nadzwyczajne możliwości uchylające odpowiedzialność pracownika, argumentując to np. zasadami współżycia społecznego, o których mowa wart. 5 k.c. Dla przypomnienia, ztej regulacji wynika, że nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub zzasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa inie korzysta zochrony.
Podsumowując, należy stwierdzić, że stanowisko KRRIO może mieć skutki zarówno dla pracowników samorządowych, jak idla pracodawców samorządowych.
Odpowiedzialność pracodawców (zasadniczo kierowników jednostek samorządowych) za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest teoretycznie możliwa. W praktyce jednak wiele zależy od konkretnej sprawy oraz stanowiska organu kontroli, czyli regionalnej izby obrachunkowej, która przecież wspomniane kwestie weryfikowała wtrakcie kontroli gospodarki finansowej wgminie. Może się nawet okazać, że kierownik jednostki nie poniesie odpowiedzialności, jeżeli przedstawi stanowisko własnej regionalnej izby obrachunkowej (co wcale nie jest rzadkością) okonieczności włączania ww. dodatku do podstawy dodatkowego wynagrodzenia rocznego. Odpowiedzialność może być też wyłączona zuwagi na niewielkie kwoty wypłat.
Odpowiedzialność pracowników samorządowych jest również teoretycznie możliwa. Pracodawca samorządowy może dążyć do uregulowania tej kwestii polubownie – uzyskując pisemną zgodę od pracownika na potrącenie zwynagrodzenia. Wrazie braku zgody pracownika może rozważyć wystąpienie przeciwko niemu na drogę postępowania sądowego ozasądzenie stosownych kwot. Wydaje się więc, że metodyka działań będzie zależeć od postawy obu stron stosunku pracy.
Magdalena Sobczak, ekspert z zakresu prawa i sfery finansów publicznych