Teraz poszczególne regionalne izby obrachunkowe mają wspólne stanowisko w sprawie dodatkowego wynagrodzenia rocznego. Będą je teraz uwzględniać w swojej działalności kontrolnej.
Na temat trzynastek i o zmia nie stanowiska ministerstwa w odpowiedzi na pytanie DGP informowaliśmy już w poprzednich numerach. Przypomnijmy tylko, że 15 marca 2021 r. otrzymaliśmy odpowiedź Ministerstwa Rozwoju, Pracy i Technologii, z której wynikało, iż resort pracy po 11 latach zmienił swój pogląd. Wskazał, że dodatek za wieloletnią pracę wypłacony za okres choroby nie powinien być wliczany do podstawy ustalania wysokości dodatkowego wynagrodzenia rocznego. Nadal jednak utrzymywała się niespójność w poglądach regionalnych izb obrachunkowych.
W tej sprawie zwróciliśmy się do przewodniczącego Krajowej Rady RIO i prezesa RIO w Krakowie Mirosława Legutko. W odpowiedzi na nasze pytania 9 marca w piśmie nr BI.0162.15.2021 odpowiedział, że „podjął decyzję o przedstawieniu na posiedzeniu Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych zagadnienia dotyczącego ustalania wysokości dodatkowego rocznego wynagrodzenia rocznego dla pracowników jednostek sfery budżetowej (…) w kontekście modyfikacji przez Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii poglądu w zakresie podstawy ustalania wysokości tego wynagrodzenia i wpływu powyższego na działalność kontrolną Regionalnych Izb Obrachunkowych”.
Obiecaliśmy wtedy na łamach, że jeśli KRRIO wypracuje jednolite stanowisko dla wszystkich izb, to o tym poinformujemy. Tuż po zamknięciu poprzedniego wydania, 21 kwietnia, otrzymaliśmy pismo, z którego wynika, że KRRIO podzieliła pogląd ministerstwa. Co ważne, takie właśnie stanowisko będzie uwzględniane podczas kontroli RIO, a także upowszechniane i zalecane do stosowania. Jest to niezwykle ważna informacja dla kierowników i księgowych ze sfery budżetowej. Przypominamy, że stanowisko ministerstwa nie jest wiążącą wykładnią prawa. Księgowi muszą przede wszystkim liczyć się z opinią miejscowo właściwej regionalnej izby obrachunkowej. Teraz wiadomo, czego można się spodziewać podczas kontroli, ponieważ wszystkie RIO mają jednakowe zdanie.
Kluczowy jest końcowy fragment pisma, w którym wskazano na możliwość dochodzenia zwrotu nadpłaconej części trzynastki przez jednostki, które uwzględniały w podstawie ustalania ich wysokości dodatek za wieloletnią pracę wypłacony za okres choroby. Poprosiliśmy o opinię w tej sprawie naszego eksperta ‒ także w kontekście dyscypliny finansów publicznych.
Pismo przewodniczącego KRRIO nr KRRIO/0011/0700-2/14-1/21 z 21 kwietnia 2021 r.
W związku z przesłaną pocztą elektroniczną korespondencją w sprawie ustalania wysokości dodatkowego rocznego wynagrodzenia rocznego dla pracowników jednostek sfery budżetowej, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1872), w kontekście modyfikacji przez Ministerstwo Rozwoju, Pracy i Technologii poglądu w zakresie podstawy ustalania wysokości tego wynagrodzenia, informuję, że sprawa ta została przedstawiona na posiedzeniu Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych. W wyniku przeprowadzenia analizy przedmiotowego zagadnienia Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych wskazuje, iż podziela pogląd, zgodnie z którym dodatek za wieloletnią pracę wypłacony za okres choroby nie powinien być wliczany do podstawy ustalania wysokości dodatkowego wynagrodzenia rocznego. Stanowisko takie będzie uwzględniane w działalności kontrolnej poszczególnych Regionalnych Izb Obrachunkowych i upowszechniane wśród nadzorowanych i kontrolowanych przez Izby jednostek, jako zalecane do stosowania.
Jednostkom, które stosując odmienną interpretację przepisów przywołanej ustawy, uwzględniały w podstawie ustalania wysokości dodatkowego wynagrodzenia rocznego dodatek za wieloletnią pracę wypłacony za okres choroby, co do zasady przysługuje uprawnienie do dochodzenia zwrotu nadpłaconej części trzynastki. Każdy taki przypadek wymaga jednak indywidualnej oceny, zarówno pod kątem ewentualnego przedawnienia roszczenia, jak i w zakresie sposobu dochodzenia zwrotu nadpłaconej części wynagrodzenia.
opinia eksperta
Zaprezentowane stanowisko będzie miało dwa rodzaje skutków
Marcin Nagórek, radca prawny
Stanowisko KRRIO w sprawie niewliczania dodatku za wieloletnią pracę do podstawy ustalania wysokości dodatkowego wynagrodzenia rocznego będzie miało odrębne skutki w sferze cywilnoprawnej (pracowniczej), a odrębne w sferze finansowej (dyscypliny finansów publicznych).
Jeśli chodzi o ten drugi aspekt, to przy założeniu, że wspomniane dodatki były wliczane do podstawy ustalania wysokości dodatkowego wynagrodzenia rocznego, z wysokim prawdopodobieństwem można uznać, że doszło do naruszenia art. 44 ust. 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 305), z którego wynika, iż: „Jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków”. Wówczas też możliwa jest odpowiedzialność w trybie ustawy z 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 289). W tym zakresie możliwa byłaby odpowiedzialność na podstawie art. 11 ust. 1 z którego wynika, że: „Naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia określonego ustawą budżetową, uchwałą budżetową lub planem finansowym albo z przekroczeniem zakresu tego upoważnienia lub z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania poszczególnych rodzajów wydatków”.
Warto dodać, że nawet „odzyskanie” nadpłat przez jednostkę samorządową nie uchyla odpowiedzialności dyscyplinarnej kierownika jednostki w trybie ww. ustawy. Owo „odzyskanie” może wpłynąć jednakże na wymiar kary – zastosowanie łagodniejszej albo nawet odstąpienie od jej wymierzenia. Nie jest nawet wykluczone zupełnie inne rozwiązanie, wskazana ustawa penalizuje bowiem czyny dopiero od pewnej wartości kwotowej. Stanowi o tym art. 26, gdzie postanowiono, że:
„1. Nie stanowi naruszenia dyscypliny finansów publicznych działanie lub zaniechanie określone w art. 5‒16, którego przedmiotem są środki finansowe w wysokości nieprzekraczającej jednorazowo, a w przypadku więcej niż jednego działania lub zaniechana ‒ łącznie w roku budżetowym, kwoty minimalnej.
2. Przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio w przypadku działania lub zaniechania określonego w art. 18 pkt 2 oraz art. 18b i 18c.
3. Kwotą minimalną w rozumieniu ust. 1 jest kwota przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej «Monitor Polski» zgodnie z art. 5 ust. 7 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1070 i 2400), zwanego dalej «przeciętnym wynagrodzeniem»”.
Obecnie kwota minimalna wynosi 4124,02 zł. Może się w praktyce okazać, że kwota naruszenia, czyli nieprawidłowej wypłaty, nie osiągnie nawet tego poziomu.
Natomiast na gruncie cywilnoprawnym (pracowniczym) sprawa wygląda inaczej. Przede wszystkim pracodawca, czyli dana jednostka samorządowa, nie może samodzielnie potrącić „nadpłaty”, bo przeszkodą są przepisy ustawy z 26 czerwca 1974 r. ‒ Kodeks pracy (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1320; dalej: k.p.). Co do zasady potrącenia są możliwe w przypadkach wymienionych w art. 87 par. 1 k.p.:
„Z wynagrodzenia za pracę ‒ po odliczeniu składek na ubezpieczenia społeczne, zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz wpłat dokonywanych do pracowniczego planu kapitałowego, w rozumieniu ustawy z dnia 4 października 2018 r. o pracowniczych planach kapitałowych (Dz.U. poz. 2215, z 2019 r. poz. 1074 i 1572 oraz z 2020 r. poz. 568), jeżeli pracownik nie zrezygnował z ich dokonywania ‒ podlegają potrąceniu tylko następujące należności:
1) sumy egzekwowane na mocy tytułów wykonawczych na zaspokojenie świadczeń alimentacyjnych;
2) sumy egzekwowane na mocy tytułów wykonawczych na pokrycie należności innych niż świadczenia alimentacyjne;
3) zaliczki pieniężne udzielone pracownikowi;
4) kary pieniężne przewidziane w art. 108”.
Jednocześnie należy dodać, że jest możliwe potrącenie z wynagrodzenia – ale za zgodą pracownika na piśmie. Wynika to z art. 91 par. 1 k.p., gdzie postanowiono, że: „Należności inne niż wymienione w art. 87 § 1 i 7 mogą być potrącane z wynagrodzenia pracownika tylko za jego zgodą wyrażoną na piśmie”. Na podstawie zgody pracownika możliwe więc byłoby potrącenie ww. „nadpłat”.
Podkreślenia wymaga, że niemożność potrącenia nie wyklucza, aby jednostka samorządowa dochodziła zwrotu ww. „nadpłat” na drodze postępowania sądowego. Wówczas zastosowanie będą miały regulacje ustawy z 23 kwietnia 1964 r. ‒ Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1740; dalej: k.c.). Na uwagę zasługują m.in. art. 405 i 410 k.c. Z pierwszej z norm wynika, że kto bez podstawy prawnej uzyskał korzyść majątkową kosztem innej osoby, obowiązany jest do wydania korzyści w naturze, a gdyby to nie było możliwe, do zwrotu jej wartości. Z drugiej zaś wynika, że świadczenie jest nienależne, jeżeli ten, kto je spełnił, nie był w ogóle zobowiązany lub nie był zobowiązany względem osoby, której świadczył, albo jeżeli podstawa świadczenia odpadła lub zamierzony cel świadczenia nie został osiągnięty, albo jeżeli czynność prawna zobowiązująca do świadczenia była nieważna i nie stała się ważna po spełnieniu świadczenia.
Na potwierdzenie możliwości sądowego dochodzenia ww. „nadpłat” można wskazać np. wyrok Sądu Apelacyjnego w Gdańsku z 31 sierpnia 2017 r. (sygn. akt III APa 12/17). Wyrażono w nim stanowisko, że: „Ewentualne potrącenia z wynagrodzenia mogą być realizowane wyłącznie w najbliższym terminie jego wypłaty. Gdy minie najbliższy termin płatności, nienależnie wypłacone wynagrodzenie może być potrącone wyłącznie za zgodą pracownika. Jeżeli pracownik odmawia jej wyrażenia, pracodawca może dochodzić zwrotu tego wynagrodzenia na podstawie przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu. W szczególności mają tu zastosowanie art. 405, 409 i 410 k.c. (w zw. z art. 300 k.p.), z których wynika, że ten, kto uzyskał nienależne świadczenie, jest obowiązany do jego zwrotu. Obowiązek ten wygasa jednak, jeżeli ten, kto korzyść uzyskał (czyli pracownik), zużył ją w taki sposób, że nie jest już wzbogacony, chyba że powinien był liczyć się z obowiązkiem zwrotu”.
Zatem z powyższego należy wnioskować, że postępowanie sądowe przeciwko pracownikowi jest możliwe, tyle że w praktyce uzyskanie korzystnego orzeczenia sądowego wcale nie jest oczywiste. Wiele będzie zależeć od okoliczności konkretnej sprawy, a być może sądy – mimo formalnej podstawy do zwrotu – zastosują jakieś nadzwyczajne możliwości uchylające odpowiedzialność pracownika, argumentując to np. zasadami współżycia społecznego, o których mowa w art. 5 k.c. Dla przypomnienia, z tej regulacji wynika, że nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony.
Podsumowując, należy stwierdzić, że stanowisko KRRIO może mieć skutki zarówno dla pracowników samorządowych, jak i dla pracodawców samorządowych.
Odpowiedzialność pracodawców (zasadniczo kierowników jednostek samorządowych) za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest teoretycznie możliwa. W praktyce jednak wiele zależy od konkretnej sprawy oraz stanowiska organu kontroli, czyli regionalnej izby obrachunkowej, która przecież wspomniane kwestie weryfikowała w trakcie kontroli gospodarki finansowej w gminie. Może się nawet okazać, że kierownik jednostki nie poniesie odpowiedzialności, jeżeli przedstawi stanowisko własnej regionalnej izby obrachunkowej (co wcale nie jest rzadkością) o konieczności włączania ww. dodatku do podstawy dodatkowego wynagrodzenia rocznego. Odpowiedzialność może być też wyłączona z uwagi na niewielkie kwoty wypłat.
Odpowiedzialność pracowników samorządowych jest również teoretycznie możliwa. Pracodawca samorządowy może dążyć do uregulowania tej kwestii polubownie – uzyskując pisemną zgodę od pracownika na potrącenie z wynagrodzenia. W razie braku zgody pracownika może rozważyć wystąpienie przeciwko niemu na drogę postępowania sądowego o zasądzenie stosownych kwot. Wydaje się więc, że metodyka działań będzie zależeć od postawy obu stron stosunku pracy.
Magdalena Sobczak, ekspert z zakresu prawa i sfery finansów publicznych