Nie każde fiasko projektu unijnego oznacza konieczność zwrotu dofinansowania

Organom rozliczającym projekty towarzyszy nierzadko przekonanie, że beneficjent powinien przewidzieć każde ryzyko, ubezpieczyć się na każdą ewentualność i zapewnić efekty projektu niezależnie od tego, jakie przeszkody napotkał.

Efekty projektów traktowane jak gwarantowane

A czasem badania prowadzone w ramach projektu nie kończą się oczekiwanymi wynikami i wdrożenie nowoczesnych technologii nie przynosi zakładanej poprawy efektywności. W projektach miękkich często z kolei występują problemy z rekrutacją uczestników, co było szczególnie dotkliwe w czasie pandemii COVID-19.

Skutki tych niepowodzeń są dla beneficjentów podwójnie bolesne. Po pierwsze, nie osiągają oni zakładanych efektów biznesowych, po drugie – instytucje finansujące mogą zażądać zwrotu całości lub znacznej części środków. W wielu przypadkach takie efekty, jak komercjalizacja wyników badań, uzyskanie określonych przychodów czy wzrost zatrudnienia wśród uczestników projektów, są definiowane jako wskaźniki rezultatu. Organy uznają je za gwarantowane, a ich nieosiągnięcie traktują jako poważne naruszenie.

Sądy również przyjmują, że nieosiągnięcie założeń projektu oznacza nieprawidłowość i automatycznie uzasadnia zwrot dofinansowania w pełnej wysokości.

Czy to rzeczywiście umowa rezultatu?

W polskim orzecznictwie administracyjnym ugruntował się pogląd, zgodnie z którym umowa o dofinansowanie jest umową rezultatu (czyli takiej, w której zobowiązanie jednej ze stron polega nie tylko na starannym działaniu, lecz przede wszystkim na osiągnięciu konkretnego, uzgodnionego celu). A zatem, beneficjent odpowiada za efekty końcowe projektu, niezależnie od przyczyn, które uniemożliwiły ich osiągnięcie. Takie podejście rodzi jednak istotne wątpliwości – zarówno w kontekście zasad sprawiedliwości, jak i zgodności z unijnymi regulacjami.

PRZYKŁAD 1

Rozporządzenie ogólne nr 1303/2013 definiuje „nieprawidłowość” jako każde naruszenie mającego zastosowanie prawa, które wynika z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego i może spowodować szkodliwy wpływ na budżet UE poprzez nieuzasadnione wydatki. Kluczowe jest zatem ustalenie związku przyczynowego między naruszeniem a zachowaniem beneficjenta. Tymczasem w praktyce często stosowany jest uproszczony schemat: brak realizacji wskaźników = odpowiedzialność beneficjenta.

PRZYKŁAD 2

Stanowisko rzecznik generalnej TSUE

Eleanor Sharpstone, rzecznik generalna TSUE, w opinii do jednej ze spraw podkreśliła, że do stwierdzenia nieprawidłowości nie wystarczy sam fakt nieosiągnięcia efektów – konieczne jest ustalenie, czy wynika to z działania lub zaniechania beneficjenta. Jej zdaniem nie można przypisać odpowiedzialności beneficjentowi, jeśli brak rezultatów jest skutkiem zdarzeń zewnętrznych, na które nie miał wpływu – na przykład upadłości jedynego partnera handlowego. [ramka 1]

Rzecznik generalna wskazała także trzy warunki, które w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 pozwalają wyłączyć odpowiedzialność beneficjenta:

1) nie mógł racjonalnie przewidzieć sytuacji w chwili zawierania umowy przyznającej finansowanie,

2) nie dopuścił się niedbalstwa,

3) nie mógł uniknąć skutków zdarzenia nawet przy zachowaniu należytej staranności.

Gdy zawodzi instytucja przyznająca środki

Warto zwrócić uwagę, że art. 26 ust. 10 polskiej ustawy wdrożeniowej (tj. ustawy o zasadach realizacji zadań finansowanych ze środków europejskich w perspektywie finansowej 2021–2027) przewiduje szczególne rozwiązanie na wypadek, gdy nieprawidłowość wynika z działań lub zaniechań po stronie instytucji udzielającej dofinansowania. W takim przypadku korekta finansowa powinna obciążać państwo, a nie beneficjenta.

Jeżeli organ przyznał dofinansowanie na określonych warunkach, nie może później – w sposób dowolny – odstąpić od tej oceny i przypisać beneficjentowi odpowiedzialności za brak efektów, które od początku były ryzykowne lub uzależnione od zewnętrznych czynników.

NSA w orzeczeniu z 9 czerwca 2016 r. (sygn. akt II GSK 3449/15) wskazał wyraźnie, że w sytuacji, gdy ryzyko niedochowania warunków dofinansowania wynika z wadliwego działania organów państwa członkowskiego, nie można obciążać beneficjenta drastycznymi skutkami finansowymi. Sąd podkreślił również, że działania organów, które prowadzą do „podwójnej szkody” po stronie beneficjenta, są nie do pogodzenia z zasadami pewności prawa wynikającymi z art. 2 Konstytucji RP.

Odpowiedzialność państw członkowskich

Jeszcze ciekawsze jest to, że przepisy unijne przewidują dla państw członkowskich rozwiązania, które nie są dostępne dla beneficjentów. Artykuł 22 ust. 7 rozporządzenia 1303/2013 stanowi, że wskaźników rezultatu nie należy uwzględniać przy zawieszaniu płatności lub nakładaniu korekt finansowych, jeśli brak realizacji celów wynika z:

• wpływu czynników społeczno-gospodarczych lub środowiskowych,
• istotnych zmian warunków w gospodarce lub środowisku,
• działania siły wyższej.

Takie podejście potwierdza także orzecznictwo TSUE. W wyroku z 16 lutego 2022 r. (C-157/21, Polska przeciwko Parlamentowi i Radzie) podkreślił on, że zastosowanie środków określonych w rozporządzeniu ws. warunkowości jest możliwe tylko wtedy, gdy naruszenia zasad państwa prawnego mają rzeczywisty i bezpośredni wpływ na budżet Unii lub stwarzają poważne ryzyko takiego wpływu. Trybunał uznał, że związek między naruszeniem a wpływem na budżet musi być „faktyczny” lub „rzeczywisty”, a nie hipotetyczny czy zbyt niepewny.

Czas na zmianę podejścia

Obecne oczekiwanie, że projekty współfinansowane z UE przyniosą gwarantowane rezultaty, stoi w sprzeczności z ich istotą. Badania i wdrożenia innowacji zawsze obarczone są ryzykiem. Jeśli państwa członkowskie mogą się powoływać na okoliczności zewnętrzne, to tym bardziej podobna ochrona powinna obejmować beneficjentów, którzy działali w dobrej wierze i z należytą starannością.

Trzeba też pamiętać, że beneficjent, który nie osiągnął zakładanych efektów, i tak ponosi stratę – włożył bowiem również własne środki, które nie przyniosły mu zakładanych zysków. Dofinansowanie nie jest dla niego przywilejem, lecz mechanizmem, który angażuje środki publiczne i prywatne w przedsięwzięcia służące rozwojowi gospodarczemu i społecznemu.

Przyjęcie koncepcji, że umowa o dofinansowanie jest raczej umową starannego działania niż umową rezultatu, wydaje się uzasadnione zarówno z punktu widzenia praktyki, jak i zgodności z prawem unijnym. Tylko takie podejście może zapobiec efektowi odstraszającemu, który sprawia, że przedsiębiorcy niechętnie sięgają po fundusze unijne z obawy przed drastycznymi sankcjami w przypadku niepowodzenia. ©℗