Hitchcock w Luksemburgu. Rzecznik generalna TSUE o sprawie Kopalni Turów

Gdy w 2020 r. kończył się termin poprzedniej koncesji wydobywczej w Kopalni Turów, właściwe władze naszego kraju wydały wymaganą decyzję o oddziaływaniu na środowisko naturalne, a następnie zgodę na eksploatację na kolejny okres. Zrobiono to jednak bez należytych – nakazanych przez prawo UE – konsultacji i przydatnych politycznie uzgodnień z naszym południowym sąsiadem. Poirytowani Czesi zdecydowali się na najmocniejszą prawną odpowiedź – wnieśli na mocy art. 259 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: TFUE) skargę międzypaństwową przeciwko Warszawie do TSUE.

Na skardze jednak nie poprzestano. Do TSUE skierowano wniosek o zarządzenie środka tymczasowego w postaci zakazu eksploatacji Kopalni Turów do czasu rozstrzygnięcia sporu. Luksemburski trybunał zgodził się na to, mimo że polskie władze wskazywały na poważne konsekwencje gospodarcze i ludzkie – braki w produkcji energii elektrycznej w kraju i pozbawienie pracy tysięcy ludzi. Zarządzenie wydała jednoosobowo wiceprezes TSUE Rosario Silva de Lapuerta. Polsce nie przysługiwały środki odwoławcze.

Nie widząc zmiany po polskiej stronie – a być może wystarczałoby podjąć poważne negocjacje – Czesi postanowili pójść jeszcze dalej. Zwrócili się o wydanie swoistego środka tymczasowego 2.0., czyli nałożenia na Polskę kary okresowej w wysokości 5 mln euro dziennie. TSUE zgodził się na karę 0,5 mln dziennie. Ponownie zrobiła to sama wiceprezes i nie było od tej decyzji możliwości odwołania.

Sposób wyliczania kar

Można powiedzieć, że kara okresowa zarządzona jako środek tymczasowy przez wiceprezes to tylko dziesiąta część sumy wnioskowanej przez Czechy, a więc TSUE był dla nas miłosierny. Są jednak traktaty unijne, które określają sekwencję konsekwencji prawnych w sprawach związanych z naruszeniem prawa UE.

Skarga międzypaństwowa (art. 259 TFUE) i skarga Komisji przeciwko państwu (art. 258) nie mogą się zakończyć nałożeniem sankcji finansowych na naruszyciela. Wyrok może jedynie potwierdzać, że doszło do złamania prawa UE. Jeśli po takim orzeczeniu naruszenie jest kontynuowane, Komisja może wnieść kolejną skargę, tym razem już związaną z sankcjami pieniężnymi (art. 260). Mogą one mieć dwojaki charakter. Ryczałt to kara za kontynuowanie naruszenia za okres między pierwszym (deklaratoryjnym) i drugim (sankcyjnym) wyrokiem. Kara okresowa działa natomiast na przyszłość – ma przymusić państwo po drugim wyroku do zaniechania naruszenia. Zazwyczaj jest ona kalkulowana według stawki dziennej.

Gdyby Polska przegrała sprawę Turowa i nadal trwałoby stwierdzone w wyroku naruszenie, Komisja mogłaby rozpocząć skargę sankcyjną z art. 260 TFUE. Sposób obliczenia wysokości kar określa aktualizowany komunikat Komisji. Zawiera on algorytm stosowany do wyliczenia. Składa się on z kilku elementów: jednolitej stawki (2683 euro), wagi naruszenia (w skali 1–20), czasu naruszenia (za każdy miesiąc 0,1, a maksymalnie 3) oraz tzw. współczynnika „n” – różnego dla poszczególnych państw UE (dla Polski wynosił on 1,43).

Zgodnie ze wskazanym algorytmem, zastosowanym w drodze analogii do pieniężnej kary okresowej zarządzonej jako środek tymczasowy, kara mogłaby w przypadku Polski wynieść najwyżej 30 693,52 euro dziennie. W sprawach związanych z brakiem decyzji środowiskowej TSUE przyjmował jednak współczynnik wagi naruszenia równy 3 (np. wyrok TS z 12 listopada 2019 r., C-261/18, Komisja przeciwko Irlandii). W realistycznej kalkulacji dzienna kara okresowa wyniosłaby więc dla Polski 4604 euro dziennie.

Zastrzeżenia dotyczące kary tymczasowej „za Turów” wyraziłem przed laty w rozmowie z DGP („TSUE nie może «poprawiać» traktatu”, DGP z 21 stycznia 2022 r.). Powtarzałem je w innych miejscach. Czasami w reakcji słyszałem, że TSUE „może wszystko”. Gdy pytałem, czy mógłby zarządzić 5 mln euro dziennie, jak chciały Czechy, albo choćby 20 mln euro dziennie, słyszałem, że tak. Pozostaję jednak przy swoim poglądzie. Reguły kalkulowania kar finansowych mają zapewnić „przejrzystość, przewidywalność i bezpieczeństwo prawne”. Odnosi się to do działania Komisji, a dla trybunału – jak powtarza – stanowi „użyteczny punkt odniesienia”. Moim zdaniem oznacza to, że TSUE może przyjąć np. inną wartość współczynnika wagi naruszenia niż Komisja, kierując się własną oceną. Nie akceptuję jednak dowolności w postępowaniu TSUE. W takim przypadku znika „przejrzystość, przewidywalność i bezpieczeństwo prawne”.

Polska nie płaci

Po zawarciu ugody między Czechami i Polską skarga dotycząca Kopalni Turów została skreślona z rejestru spraw w TSUE. Warszawa zgodziła się zapłacić Pradze 46 mln euro oraz zobowiązała się do zbudowania ekranu wodnego. Obie strony zrzekły się roszczeń. Na marginesie przypomnę, że pojawiły się też głosy, że Komisja powinna przejąć skargę i kontynuować ją w TSUE.

W postanowieniu TSUE o skreśleniu sprawy wskazano, że z dniem zawarcia ugody przestają być naliczane kary tymczasowe. Ugoda nie wpływa jednak na kary za wcześniejszy okres. Są one nadal wymagane.

Polska nie zapłaciła kar wymaganych przez KE. Po kilku wezwaniach do płatności Komisja dokonała potrącenia sum ze środków przysługujących Polsce z budżetu UE. Tu ponownie pojawiły się głosy krytyki, w tym mój. Wskazywano m.in., że mechanizm potrącenia może być wątpliwy w kontekście zasady równego traktowania państw. Ten mechanizm można zastosować do krajów członkowskich, które są beneficjentami jakichś płatności ze strony UE, nie można go natomiast użyć wobec płatników netto. W konsekwencji – aby równo traktować państwa członkowskie – do egzekucji należnych płatności musiałoby dojść, z braku jednolitych unijnych mechanizmów, w drodze procedur krajowych. Komplikuje to dochodzenie roszczeń, ale jest konieczne.

Rzecznik generalny TSUE wydaje opinię

Polskie władze wniosły skargę na decyzje Komisji, wnioskując o stwierdzenie ich nieważności. Sąd UE oddalił te skargi (wyrok z 29 maja 2024 r., Polska p. Komisji, skargi T-200/22 i T-314/22). Uznał, że zawarcie ugody miało wprawdzie wpływ na czas naliczania okresowej kary pieniężnej, ale nie skutkowało wygaśnięciem ciążącego na Polsce obowiązku zapłaty kary już naliczonej, bo ta miała służyć zabezpieczeniu skutecznego stosowania prawa Unii. Od tego wyroku Polska odwołała się do TSUE. I w tym właśnie postępowaniu rzecznik generalna Kokott przedłożyła swoją opinię prawną.

Polska podniosła, że kwestia kar finansowych orzeczonych tytułem środka tymczasowego miała charakter akcesoryjny wobec kwestii głównej, czyli zapewnienia pełnej skuteczności przyszłego wyroku. Skoro jednak do wydania wyroku nie dochodzi, uzasadnienie tracą też zabezpieczające go środki. Albo innymi słowy i po prostu – nie ma wyroku, nie ma też zaczepienia dla środków tymczasowych.

Rzecznik generalna tu się jednak nie zatrzymuje. Wskazuje, że oba państwa zrzekły się wzajemnie roszczeń. Gdy chodzi o Czechy, zakres owego zrzeczenia jest jasny – „Turów został zamknięty” i nie będzie nowych żądań. Czego jednak zrzekła się Polska? Tu zaczyna być bardzo ciekawie.

Polska zrzeka się roszczeń związanych ze… środkami tymczasowymi. Roszczeń wobec Czech. Można jednak podnieść, że kary okresowe nie trafiały do Pragi, lecz do Brukseli. Wnioskowały o nie jednak Czechy, być może pochopnie i nie uwzględniając poważnych skutków gospodarczych i ludzkich dla Polski. Gdyby Rzeczpospolita zastosowała się do środka tymczasowego i zaprzestała wydobycia węgla brunatnego, poniosłaby znaczne szkody, których nie naprawiłoby zawarcie ugody. Ustałyby dochody, podczas gdy nadal ponoszono by koszty utrzymania kopalni, zwłaszcza koszty wypompowywania napływających wód gruntowych. Ponadto stawiałoby to pod znakiem zapytania dalsze działanie zasilanej węglem brunatnym elektrowni Turów, a tym samym – dostawy energii cieplnej w okolicy oraz produkcję energii elektrycznej. Polska wyraziła ponadto obawę, że pracownicy kopalni w okresie zaprzestania działalności wydobywczej poszukiwaliby innego zatrudnienia i w chwili ponownego rozpoczęcia wydobycia nie byliby już dostępni. Możliwe, że prowadziłoby to nawet do przesądzenia o orzeczeniu co do istoty sprawy (pkt 51 opinii). Wszystko to rodziłoby odpowiedzialność prawną. Polska z tego rezygnuje. Wygasza to roszczenia, wygasza też kary.

Odpowiedzialność odszkodowawcza

W tym miejscu rzecznik generalna mogłaby zakończyć swoją opinię dla TSUE. Tym bardziej, że zarzut Warszawy kierowany wobec UE/TSUE i dotyczący niedopuszczalności środków tymczasowych, gdy powodują one nieodwracalne szkody, uważa za niedopuszczalny, bo rozszerza zakres sporu wniesionego do Sądu UE – sporu, przypomnę, o potrącenie kar z naszych wierzytelności wobec UE. Kokott postanawia jednak podjąć ten wątek prawny.

Rzecznik generalna pisze, że wskutek zarządzenia (obu) środków tymczasowych mogłaby powstać odpowiedzialność odszkodowawcza UE wobec Polski. Po pierwsze, zarządzenie tymczasowe nie może przesądzać o przyszłym orzeczeniu co do istoty sprawy. Po drugie, nie można abstrahować od rzeczywistych i nieodwracalnych szkód majątkowych spowodowanych środkami tymczasowymi, a więc od zmniejszenia w Polsce produkcji energii elektrycznej wskutek zamknięcia Turowa i od pozbawienia pracy tysięcy pracowników.

Jeśli Polska wygrałaby spór prawny z Czechami – a tego nie można wykluczyć – rodziłoby to odpowiedzialność odszkodowawczą tak Czech, jak i UE. Odpowiedzialność UE, stanowiąca konsekwencję zarządzenia środków tymczasowych (a więc precyzyjnie – odpowiedzialność z tytułu działań TSUE), jest uzależniona od spełnienia pewnych przesłanek, ale to – by użyć słów z opinii – „nie wydaje się jednak z góry skazane na niepowodzenie”.

Błędy w ocenie po stronie wiceprezes TSUE

Rzecznik generalna wskazuje wady oceny dokonanej przez wiceprezes TSUE zarządzającą oba środki tymczasowe. Po pierwsze, pominięto wydanie decyzji środowiskowej przez polskie władze. Po drugie, nie zidentyfikowano poważnej i nieodwracalnej szkody, która uzasadniałaby niezwłoczną potrzebę działania, czyli wydania środków tymczasowych. Po trzecie – i najmocniejsze – powstaje wątpliwość, czy w ramach wyważania interesów i przy orzekaniu okresowej kary pieniężnej wiceprezes „uznała polski argument w przedmiocie szkód spowodowanych zaprzestaniem działalności wydobywczej za zasadny bądź czy przekroczyła próg, za którym nastąpiło przeinaczenie dowodów, i tym samym być może nawet przesądziła o orzeczeniu co do istoty sprawy” (pkt 79 opinii).

To bardzo mocne zarzuty pod adresem TSUE (wiceprezes). Lecz ponownie – skarga Polski nie wiąże się z odpowiedzialnością UE (TSUE) wobec Polski wskutek naruszenia prawa unijnego. Dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Komisji o potrąceniu Polsce środków z tytułu niezapłaconych kar okresowych. Gdyby ten zarzut został potwierdzony (wygaszenie roszczeń w następstwie ugody Czech i Polski), kwota 68,5 mln euro trafiłaby bezpośrednio do polskiego budżetu. Jeśli jednak TSUE nie podzieliłby tu argumentacji rzecznik, a odpryskowo powstawałaby odpowiedzialność odszkodowawcza UE (niezasadność/nielegalność środków tymczasowych), to Kokott też ma propozycję dla UE – zakończcie miękko spór z Warszawą, zawrzyjcie ugodę, przekażcie Polsce 68,5 mln euro na specjalnie stworzony celowy fundusz transformacji klimatycznej.

Ważne pytania

Nie przypominam sobie innej równie krytycznej opinii rzecznika generalnego pod adresem UE/TSUE. Sam kiedyś byłem euroentuzjastą, a po sprawach związanych ze środkami tymczasowymi i wysokością zarządzanych jako takie środki kar okresowych zacząłem się stawać eurosceptykiem.

Na koniec zadam dwa pytania. Czy identyczna opinia prawna powstałaby, jeśli wynik polskich wyborów z 15 października 2023 r. byłby inny? I czy po opinii rzecznik Kokott TSUE pozwoli sobie na oddalenie racji Polski i potwierdzenie poprawności działań Komisji oraz TSUE? Pierwsze pytanie pozostanie retoryczne, na drugie pewnego dnia poznamy odpowiedź. Ze wszystkimi konsekwencjami. Już w 2021 r. Polacy byli przeciwni środkom zarządzonym przez TSUE.