Nie ma oficjalnej listy instytucji, które będą rozpatrywać zawiadomienia od sygnalistów. Problem w tym, że już za niespełna tydzień organy publiczne powinny wdrożyć procedury takich zgłoszeń

Już 25 grudnia wchodzi w życie ustawa o ochronie sygnalistów (Dz.U. z 2024 r. poz. 928) w zakresie zgłoszeń zewnętrznych. System jest bowiem zbudowany tak, że demaskator nie tylko ma możliwość zgłaszania naruszeń prawa w ramach wewnętrznych procedur, ustalonych przez pracodawcę, lecz także może zawiadomić o nieprawidłowościach bezpośrednio instytucję publiczną, której działalności one dotyczą.

Ta możliwość powinna być dostępna już za kilka dni. Problem jednak w tym, że nie wiadomo, jakich instytucji publicznych ma ona dotyczyć.

Listy dla sygnalistów nie ma

Nie ma oficjalnej listy organów publicznych, które mają rozpatrywać zgłoszenia zewnętrzne. Jak nieoficjalnie dowiedział się DGP, takiego wykazu nie stworzyli ani Ministerstwo Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej (które przygotowało projekt ustawy), ani rzecznik praw obywatelskich (który ma przyjmować i przekazywać zgłoszenia zewnętrzne sygnalistów, gdy nie wiedzą, do jakiej instytucji je skierować).

– Oczywiście, lista organów, z podziałem na to, który jest właściwy w odniesieniu do różnych kategorii spraw podanych w art. 3 ustawy byłaby pomocna. Jednak bardzo trudno stworzyć taki wykaz. Niektóre podmioty mają bowiem problem z oceną, czy są, czy też nie są organem publicznym – zauważa dr Damian Tokarczyk, adwokat, of counsel w kancelarii Raczkowski. Jak dodaje, zdarza się, że dana instytucja uważa, że nie jest organem publicznym, mimo że w literaturze prawniczej jest za taki uznawana.

Który organ jest właściwy? Zależy od zgłoszenia sygnalisty

Zasadniczo to który organ jest właściwy, zależy od przedmiotu zgłoszenia. Problem w tym, że wcześniej – w zasadzie od 25 grudnia br. – musi on już mieć opracowaną i wdrożoną procedurę zgłoszeń zewnętrznych. Skąd jednak organ ma wiedzieć, że powinien ją wdrożyć?

– Podmioty, których działalność wchodzi w zakres dziedzin prawa określonych w ustawie o sygnalistach, muszą samodzielnie przeprowadzić analizę, by ustalić, czy są organem publicznym i czy powinny wdrożyć u siebie tę procedurę. Przyjąć ją powinny te organy, które są właściwe do postępowania w sprawach, w których można dokonywać zgłoszeń i w których mogą podjąć działania następcze. A to, czy jest się organem właściwym do podjęcia działań, czy nie, czasami również budzi wątpliwości – wskazuje dr Damian Tokarczyk. Jego zdaniem ustalenie właściwego organu będzie problemem również dla sygnalistów. – Jednak oni, gdy nie wiedzą, do którego organu napisać, zawsze mogą skierować zgłoszenie do RPO – podkreśla dr Tokarczyk.

Trudności z określeniem organów właściwych do odpowiadania sygnalistom potwierdza też Marcin Malecko, główny koordynator ds. wdrożenia ustawy o ochronie sygnalistów w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich.

– Ustalenie organów publicznych, którym rzecznik będzie przekazywać zgłoszenia zewnętrzne, to dla nas jedno z podstawowych wyzwań podczas przygotowywania się do zadań, które nakłada na nas ustawa o ochronie sygnalistów – zaznacza. Wynika to m.in. z tego, że definicja organu publicznego w ustawie jest bardzo ogólna.

– Do wybranych organów publicznych o podstawowym znaczeniu w świetle tej ustawy skierujemy wystąpienia generalne. Zostaną one przesłane m.in. do prezesa Urzędu Ochrony Danych Osobowych, prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, ministra zdrowia, głównego inspektora ochrony środowiska i głównego lekarza weterynarii – informuje ekspert z Biura RPO. – Wystąpienia te będą zawierały prośbę o wskazanie kanałów, którymi rzecznik będzie przekazywał zgłoszenia do organów publicznych, ponieważ ze względu m.in. na wymagania poufności nie można ich przekazywać zwykłym kanałem podawczym danej instytucji. Dopytamy też, czy są podejmowane działania koordynacyjne w obrębie organów podległych danemu urzędowi centralnemu – wyjaśnia Marcin Malecko.

Definicja ogólna, problemów dużo

Kłopot wynika, jak wspomniano, z tego, że definicja organu publicznego jest ogólna, a zakres tematyki zgłoszeń, które wynikają z ustawy, szeroki.

– Problemem jest szczególnie drugi człon definicji. Ponieważ według niej organ publiczny musi być dodatkowo właściwy do podjęcia działań następczych w sprawach naruszeń prawa w dziedzinach wymienionych w art. 3 ust. 1 ustawy – stwierdza dr Damian Tokarczyk. W wielu przypadkach ustalenie tej kwestii nie nastręcza trudności – np. organem właściwym do pojęcia działań następczych w sprawie ochrony konsumentów jest prezes UOKiK, który może wszczynać postępowania i kontrole. – Czasami jednak nie jest to takie proste. Przykładowo wtedy, gdy dany organ ma stać na straży jakiegoś prawa, ale nie dostaje w zasadzie żadnych kompetencji władczych ani kontrolnych. Tak jest np. w sprawie ochrony prywatności – nie ma żadnego organu publicznego, który byłby właściwy do podejmowania działań następczych w sprawie ochrony prywatności. Od tego są sądy rozpoznające np. pozwy o naruszenie dóbr osobistych – wskazuje ekspert. Z kolei, jak dodaje, powiatowy lekarz weterynarii ma uprawnienia kontrolne tylko w sprawie dobrostanu kurcząt brojlerów.

Co ma zrobić rada gminy ze zgłoszeniem sygnalisty?

MRPiPS – na wniosek lokalnych włodarzy – rozstrzygnęło, że samorządowe organy stanowiące nie są bezwzględnie zobowiązane do przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych od sygnalistów.

– Na ten moment interpretacja jest taka, że organ publiczny musi dokonać oceny, czy jest w stanie podjąć działania następcze. Jeżeli państwo uważacie, że dany organ stanowiący JST nie może podejmować działań następczych, nie będzie musiał mieć procedury – mówiła Mirosława Brzostek-Kleszcz, zastępca dyrektora departamentu prawa pracy MRPiPS podczas wczorajszego posiedzenia Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego.

Problem pojawił się po tym, jak podczas prac nad ustawą rozszerzono definicję organu publicznego. Wcześniej z samorządami ustalono, że zgłoszenia zewnętrzne będą przyjmować wójtowie, burmistrzowie, prezydenci miast i starostowie. Po zmianach okazało się, że powinny to robić również rady gmin i powiatów. Samorządowcy przekonują, że to niemożliwe, m.in. dlatego, że te organy działają jawnie, a ich obrady są transmitowane. W tym przypadku ochrona sygnalistów byłaby niewykonalna (pisaliśmy o tym w artykule „Ochrona pod znakiem zapytania”, DGP nr 233/2024). Do tego utrudnione byłoby podejmowanie działań następczych, które mają polegać m.in. na przeciwdziałaniu naruszeniu prawa będącego przedmiotem zgłoszenia.

– Natomiast przez cały czas musimy mieć z tyłu głowy, że bez jednoznacznego przesądzenia tego w sposób legislacyjny będziemy musieli zawsze liczyć się z ryzykiem, że przyjdzie organ kontroli i zacznie prowadzić swoje własne rozważania, tłumacząc, że powinno być to ułożone inaczej – podsumował Grzegorz Kubalski, zastępca dyrektora biura Związku Powiatów Polskich