Najtańsze czy najlepsze, przetargi publiczne w Polsce pod lupą

Zamówienia publiczne to jeden z fundamentów gospodarki – w Polsce ich wartość wynosi 275 miliardów złotych rocznie. Jednak niemal 23% przetargów publicznych wciąż opiera się wyłącznie na kryterium cenowym. Jakie konsekwencje niesie takie podejście dla jakości realizowanych zamówień oraz rozwoju gospodarki?

Rynek zamówień publicznych w obszarze usług dla sektora publicznego – analiza wybranych przetargów

Komisja Europejska w 2021 roku opublikowała dane, zgodnie z którymi wydatki na zamówienia publiczne stanowią do 14% PKB Unii Europejskiej, co daje kwotę ponad 8,5 bilionów złotych rocznie. W Polsce udział zamówień publicznych w PKB wynosi około 9%, co przekłada się na kwotę około 275 miliardów złotych, która corocznie jest wydawana przez zamawiających na towary i usługi w ramach zamówień publicznych. Choć udział zamówień publicznych w polskim PKB jest niższy niż w całej Unii Europejskiej, to wciąż mówimy o kwotach, które kształtują krajową gospodarkę. Czy jednak te miliardy złotych są wydatkowane w sposób efektywny i przejrzysty, a co najważniejsze z korzyścią dla społeczeństwa?

Do III kwartału 2024 roku w Polsce opublikowano ponad 116 tysięcy ogłoszeń o zamówieniach publicznych. Postępowania dotyczyły „dostaw” (37%), „robót budowlanych” (33%) oraz „usług” (29%). Przetargi nieograniczone stanowiły 98,63% wszystkich postępowań, a przetargi ograniczone tylko 1,04%.

Biuletyn Zamówień Publicznych (BZP), to oficjalny polski publikator zamówień publicznych, w których zamawiający zamieszcza ogłoszenia o postępowaniach o kwocie równej lub przekraczającej 130 000 zł netto. W ramach postępowań ogłoszonych w BZP do III kwartału 2024 roku 23% postępowań opierało się wyłącznie na kryterium cenowym, podczas gdy 77% uwzględniało również inne kryteria.

Według danych Europejskiego Trybunału Obrachunkowego w okresie 2011-2021 podwojeniu uległ odsetek postępowań przetargowych, w których złożono tylko jedną ofertę. W 2011 roku wskaźnik ten wynosił 23,5% i w przeciągu 10 lat wzrósł do poziomu 41,8%. W tym samym czasie niemalże dwukrotnie zmalała średnia liczba oferentów uczestniczących w postępowaniu przetargowym, z 5,7% w 2011 roku do 3,2% w 2021 roku. Według stanu na 2021 rok w Polsce ponad połowa postępowań przetargowych kończyła się udziałem w przetargu tylko jednego oferenta.

Analiza 62 przetargów na usługi badawcze dla sektora publicznego wykazała, że budżety zamawiających wahały się od 61,5 tys. zł do 6,11 mln zł, a średnia wartość zamówień wynosiła około 425 tys. zł. Przetargi pochodziły z różnych instytucji, takich jak urzędy marszałkowskie, ministerstwa i podległe im jednostki budżetowe, agencje wykonawcze, urzędy miast, urzędy pracy oraz związki metropolitalne.

Średnia ocena zwycięskiej oferty w postępowaniu przetargowym wg kryterium metodycznego wyniosła około 90% maksymalnej liczby punktów możliwej do zdobycia. Waga kryterium metodycznego wynosiła średnio 61%, jednak wiele z tych kryteriów miało charakter quasi-metodyczny. Kryteria te, takie jak doświadczenie zawodowe członków zespołu, ich wykształcenie, referencje dotyczące przeprowadzania podobnych badań w ciągu ostatnich pięciu lat przed upływem składania oferty, zatrudnienie osoby z niepełnosprawnością, skrócony czas realizacji zamówienia oraz wykorzystanie papieru wyprodukowanego z włókien recyklingowych, pochodzących ze zrównoważonej gospodarki leśnej, często sprowadzały się do oceny w układzie zero-jedynkowym, a wskazywane są w ocenie jako kryteria pozacenowe.

W praktyce oznaczało to, że pod pozorem rozbudowanych kryteriów pozacenowych faktycznie dominował model oceny, który przypominał kryteria stricte cenowe. Taka konstrukcja kryteriów może sugerować, że ich rola była bardziej formalna niż faktyczna, co budzi wątpliwości co do rzeczywistej funkcji pozacenowych aspektów w procesie oceny ofert. Jeśli firma decyduje się na start w postępowaniu przetargowym, to będzie posiadała niezbędne do tego doświadczenie lub referencje, lub zdecyduje się na korzystanie z papieru pochodzącego ze zrównoważonych źródeł. Te kryteria, choć ważne z punktu widzenia społecznej odpowiedzialności biznesu czy zrównoważonego rozwoju, niekoniecznie przekładają się na lepsza jakość wykonania zamówienia. W rzeczywistości eliminacja quasi-metodycznych kryteriów z procesu oceny ofert pokazuje, że realny udział kryteriów metodycznych, które rzeczywiście wpływają na jakość ofert, spada średnio do 51%. Oznacza to, że w znacznej części postępowań przetargowych pojawiają się kryteria, które nie mają bezpośredniego związku z jakością realizacji zamówienia.

Spośród 62 przeanalizowanych postępowań przetargowych, w 34 (55% wszystkich przetargów) zwycięska oferta była również tą, która posiadała najniższą cenę wykonania zamówienia. 50 (81% wszystkich przetargów) postępowań przetargowych zakończyło się zwycięstwem oferty z najlepszą metodyką. Oferty z najwyżej ocenioną częścią metodyczną i najniższą ceną wygrały 19 z 62 przeanalizowanych przetargów, czyli w prawie co trzecim postępowaniu przetargowym zwycięskie okazały się oferty najbardziej jakościowe, a jednocześnie najtańsze. Należy jednak pamiętać, że kryteria metodyczne w analizowanych przetargach obejmowały również wcześniej przytoczone kryteria quasi-metodyczne, takie jak krótszy czas realizacji projektu czy wykorzystanie w trakcie realizacji projektu papieru wyprodukowanego z włókien recyklingowych.

Efektywny system zamówień publicznych powinien być fundamentem zdrowej gospodarki, wpływając na jakość i efektywność realizowanych projektów oraz na transparentność i konkurencyjność rynku. Jednak analiza przeprowadzonych postępowań przetargowych ujawnia niepokojący trend: w naszym kraju dominują oferty, które łączą konkurencyjną cenę z pozornie wysoką jakością metodyki. Czy rzeczywiście możemy mówić o jakości, gdy kryteria oceny często opierają się na quasi-metodycznych wskaźnikach, które nie zawsze przekładają się na realną wartość jakościową oferty? To skłania do refleksji nad tym czy obecny system zamówień publicznych rzeczywiście sprzyja innowacyjności i długoterminowej efektywności, czy też jedynie maskuje głębsze problemy strukturalne, jednocześnie faworyzując oferty z najniższą ceną.

Przyszłość rynku zamówień publicznych w obszarze usług dla sektora publicznego, choć obiecująca, wymaga pilnych usprawnień. Najważniejszym wyzwaniem dla zamawiających będzie zrównoważenie kryteriów oceny ofert tak, żeby zapewnić optymalne wykorzystanie środków publicznych. Trzeba zadać sobie pytanie czy obecny system naprawdę promuje jakościowe oferty, czy też jedynie maskuje niedoskonałości poprzez quasi-metodyczne kryteria oceny? Żeby sprostać przyszłym wyzwaniom, niezbędne jest odejście od powierzchownych kryteriów oceny i skupienie się na rzeczywistej wartości dodanej przeprowadzanych postępowań przetargowych, która przyniesie długoterminowe korzyści dla gospodarki i społeczeństwa.

Paweł Oleszczuk, dyrektor PwC Polska, zespół doradztwa dla sektora publicznego i analiz gospodarczych

Piotr Brauntsch, ekspert PwC Polska, zespół doradztwa dla sektora publicznego i analiz gospodarczych