Groźba masowego stwierdzania nieważności planów miejscowych pod wiatraki

Uzasadniano to tym, że pod nim nadal można prowadzić produkcję rolną. Jednak takie rozumowanie może prowadzić do nieważności miejscowych planów, ponieważ jest ono sprzeczne z naczelną zasadą planistyczną rozgraniczania terenów o różnym przeznaczeniu. Jeśli zaś rotor turbiny wiatrowej znajduje się nad terenem nieprzeznaczonym pod turbinę, to zamiast rozgraniczenia przeznaczeń gruntów dochodzi do ich niedopuszczalnego przenikania się.

W polskim systemie prawnym obowiązuje zasada ochrony gruntów rolnych i leśnych. Przejawia się ona w mechanizmach ograniczania przeznaczenia gruntów rolnych, zwłaszcza tych najwyższych klas, oraz gruntów leśnych na cele nierolne i nie leśne. W Polsce dotychczas nie uregulowano prawnie kwestii instalacji odnawialnych źródeł energii przeznaczonych na cele rolne, np. agrofotowoltaiki. Zatem z zasady pod farmy wiatrowe i fotowoltaiczne trzeba w miejscowym planie przeznaczyć tereny na cele nierolne i nieleśne. Te kwestie określa ustawa z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 82; dalej: u.o.g.r.l.). Zmiana przeznaczenia w miejscowym planie gruntów ornych klas I‒III na cele nierolne i nieleśne ‒ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. ‒ wymaga z reguły dodatkowo zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi (obecnie ministra rolnictwa i rozwoju wsi). Minister wydaje ją po uzyskaniu opinii izby rolniczej. A zasada ochrony gruntów rolnych i leśnych wymusza, by minister wyraził zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów tylko w zakresie niezbędnym do realiza cji na tym terenie określonej inwestycji, w tym przypadku farmy wiatrowej.

Ryzykowne utrwalenie starych, potencjalnie niezgodnych z prawem praktyk

Przed wejściem w życie ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 317; dalej; u.i.z.e.w.) powszechna była praktyka ograniczania prze znaczenia na cele nierolne i nieleśne gruntów pod wiatraki w miejscowych planach. Zazwyczaj tereny przeznaczone pod elektrownię wiatrową (tereny EW) ograniczały się do fundamentu wieży i drogi dojazdowej, a strefa omiatania rotora znajdowała się na terenach R, czyli rolnych z zakazem zabudowy. Wywodzono, że jest to konieczne w odniesieniu do zasady ochrony gruntów rolnych i leś nych, wymagającej ograniczenia przeznaczania tych gruntów na cele nierolne i nieleśne. Motywowano to tym, że przecież pod obracającym się rotorem, często o dużej rozpiętości, można z powodzeniem prowadzić produkcję rolną.

Obecnie, wobec dużej niepewności prawnej po złagodzeniu zasady 10 h, gminy, urbaniści i prawnicy poszukują punktu zaczepienia, by niesłusznie traktować dotychczasowe miejscowe plany jak swoiste wzorce z Sevres. Należy pamiętać, że to, iż miejscowy plan nie został skutecznie zaskarżony, nie oznacza, iż na pewno jego zapisy są zgodne z prawem. Należy się bowiem wystrzegać tzw. fossilized mistakes, czyli skamieniałych, utrwalonych błędów.

Za błędy gmin i ministerstwa zapłacą inwestorzy

W Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak też w gminach, może istnieć ogromna pokusa, by iść dalej ścieżką wytyczoną przed 2016 r., czyli przed zmianą przepisów. Można, niestety, bardzo łatwo ulec „społecznemu dowodowi słuszności”, argumentowi, że „wszyscy tak robią” ‒ w szczególności dlatego, że obecnie urbaniści w swoich gremiach wypracowują pewne standardy działania, które bez dogłębnej analizy orzecznictwa niekoniecznie mogą się sprawdzić. Jednak już dziś pojawiają się sygnały z rynku, że na podstawie starych planów nie da się uzyskać decyzji środowiskowych dla turbin, których rotor wykracza poza teren EW.

Sądy, oceniając za kilka lat zgodność miejscowych planów z prawem, nie będą zważać, jak bardzo utrwalona była dana praktyka. A cenę za błędy może zapłacić inwestor – i to najwyższą, a jest nią nieważność miejscowego planu ze skutkiem wstecznym (ex tunc) i w konsekwencji nieważność decyzji wydanych na jego podstawie. Zatem nieważność miejscowego planu skutkuje wprost koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz pozwolenia na budowę. Legalizacja takiej budowy nie będzie możliwa bez kosztownego procedowania na nowo miejscowego planu. Inaczej inwestor będzie miał roszczenia do gminy za uchwalenie niezgodnego z prawem planu na podstawie art. 4171 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. ‒ Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1061; ost.zm. Dz.U. z 2024 r. poz. 1237), a odszkodowanie może iść w dziesiątki, jeśli nie setki milionów złotych ‒ w zależności od wielkości farmy.

Przeznaczenie na cele nierolne i nieleśne a wyłączenie z produkcji rolniczej

Rozumowanie, że pod rotorem można dalej prowadzić produkcję rolniczą, jest nieprawidłowe już choćby z tego względu, iż miejscowe plany przewidują jedynie maksymalne parametry turbiny wiatrowej. Istnieje, niestety, tendencja do postrzegania zapisów miejscowych planów, jakby inwestor na pewno chciał realizować parametry maksymalne. Chcąc jednak oceniać zgodność z prawem zapisów miejscowego planu, trzeba brać pod uwagę możliwość realizacji inwestycji we wszelkich kształtach dopuszczonych jego zapisami. Jeśli inwestor, co jest obecnie nagminne, nie uzyska warunków przyłączenia na odpowiednią ilość mocy, to może zdecydować się na zmniejszenie turbin względem parametrów maksymalnych. Może się wtedy okazać, że maszyny rolnicze wcale nie będą w stanie z łatwością przejechać pod takim rotorem, co dowodzi wadliwości założenia, że ów rotor z zasady może się znajdować nad terenami R z zakazem zabudowy. Wydaje się raczej odwrotnie, że przy maksymalnym określeniu parametrów, bez dolnego limitu, z zasady sfera omiatania rotora powinna się znaleźć na terenie przeznaczonym pod elektrownię wiatrową EW.

Należy pamiętać, że przeznaczenie gruntów ornych w miejscowym planie na cele nierolne i nieleśne to dopiero pierwszy krok do utraty przez te grunty takiego przeznaczenia. Ostateczna zmiana ich charakteru następuje bowiem dopiero w ramach zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej w trybie art. 11 u.o.g.r.l. Dotyczy to już nie ogólnej lokalizacji terenów pod elektrownie wiatrowe w miejscowym planie, ale konkretnej turbiny jako zamierzenia budowlanego przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Znane są już wtedy jej dokładne położenie i parametry, w szczególności wysokość i rozpiętość rotora. Dopiero na tej podstawie można realnie ocenić, czy rzeczywiście możliwe jest dalej prowadzenie produkcji rolniczej pod obszarem omiatania rotora, czy też nie.

Z jakichś nie do końca wyjaśnionych przyczyn wśród osób odpowiedzialnych za sporządzanie miejscowych planów istnieje niepisane przekonanie, że przeznaczenie na cele nierolne i nie leśne w miejscowym planie powinno być tożsame w zakresie terenu z wyłączeniem z produkcji rolniczej. Tak nie jest i jeśli na terenie EW oprócz przeznaczenia podstawowego pod elektrownię wiatrową przewidzi się przeznaczenie uzupełniające rolne, to będzie można z powodzeniem wyłączyć z produkcji rolniczej tylko teren fundamentu pod wieżę i drogę dojazdową, a na pozostałym terenie EW prowadzić dopuszczoną działalność rolniczą.

Niedopuszczalne przenikanie się terenów o różnym przeznaczeniu

Niezależnie od problemu parametrów maksymalnych turbiny pozostawienie obszaru omiatania rotora poza terenem EW jest niedopuszczalne z uwagi na przenikanie się terenów o różnym przeznaczeniu. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rotor jest elementem turbiny wiatrowej. Skoro tak, to nie może się obracać nad terenem R z zakazem zabudowy, w ogóle nieprzewidującym lokalizacji turbiny wiatrowej. Naczelną zasadą uchwalania miejscowych planów jest wyznaczenie linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu. W przypadku dopuszczenia omiatania rotora nad terenem R z zakazem zabudowy ta zasada jest złamana. Dochodzi bowiem do przenikania się terenów o różnym przeznaczeniu, a więc linia nie ma charakteru rozgraniczającego te odmienne przeznaczenia. W szczególności nieprawidłowe jest, gdy na tej linii rozgraniczającej gmina wyznaczy nieprzekraczalną linię zabudowy dla wieży z fundamentem, dopuszczając, by rotor wystawał poza tę linię.

Nie jest to problem specyficzny dla wiatraków. Analogiczne naruszenie miałoby miejsce, gdyby dopuszczono, że balkony budynków z terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkalną wielorodzinną mogą wystawać poza linię rozgraniczającą z terenem przeznaczonym pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Należy stwierdzić, że w takich przypadkach dochodzi do błędnego rozumowania, polegającego na utożsamieniu dopuszczalności wystawania takich „wiszących” elementów poza linię zabudowy określoną wewnątrz terenu o danym przeznaczeniu z dopuszczalnością ich wystawania poza linię rozgraniczającą tereny o różnym przeznaczeniu. To drugie wystawanie nie jest dopuszczalne prawnie, gdyż dochodzi do przenikania przez linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu.

Orzecznictwo potwierdza

Wobec istniejącej dotychczas praktyki dopuszczania omiatania rotora na terenach rolnych R podnosi się często, że jest ona prawidłowa, bo przecież te plany nadal obowiązują. Rzecz w tym, że mogły one nigdy nie zostać skutecznie podważone, gdyż sąsiedzi mogli nie mieć interesu prawnego w ich zaskarżeniu, w szczególności gdy np. nie było przekroczenia norm hałasu na terenach mieszkaniowych.

Są jednak orzeczenia, które dobitnie i z argumentacją trudną do odparcia podważają zasadność dotychczasowej praktyki. Nie można ich ignorować, procedując nowe miejscowe plany. W szczególności swoją praktykę musi zmienić MRiRW, gdyż jest ono zobowiązane wydawać zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolne i nieleśne adekwatne do kształtu danej inwestycji, w zakresie wymaganym prawem. O ile minister dysponuje uznaniem ‒ może zdecydować, czy w ogóle zgody udzieli, o tyle nie powinien kwestionować zakresu koniecznego przeznaczenia terenu, by dało się posadowić turbinę zgodnie z prawem.

Jak podkreślił np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 28 czerwca 2017 r. (sygn. akt II SA/Gd 217/16): „określone w ustaleniach planu (w tym na rysunku planu) linie rozgraniczające powinny bowiem wyznaczać granice terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Tymczasem z par. 3 ust. 2 pkt 5 uchwały wynika, że linie zabudowy określone w ustaleniach zaskarżonego planu (w tym na rysunku planu) są to nieprzekraczalne granice usytuowania lica budowli lub ścian zewnętrznych budynków; równocześnie dla elektrowni wiatrowych linia ta dotyczy wieży elektrowni wiatrowej, nie dotyczy natomiast fundamentu oraz urządzeń i instalacji technologicznych (w tym m.in. wirnika z łopatami). W uchwale dopuszczono zatem możliwość przekroczenia linii zabudowy, zwłaszcza przez elektrownie wiatrowe. Co za tym idzie Rada ‒ ustalając linie zabudowy pokrywające się z liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, nie wyznaczyła wyraźnych granic między tymi terenami. Faktycznie bowiem dopuszczono przenikanie zagospodarowania z obszaru o symbolu EW/R na różniący się od niego teren oznaczony symbolem R. (…) Biorąc pod uwagę opisane wyżej uchybienie związane z brakiem prawidłowego wyznaczenia linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, stanowiące o naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy oraz par. 4 pkt 1 i par. 7 pkt 7 rozporządzenia ministra infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podniesiony zarzut w tym zakresie uznać należy za zasadny”. Powyższy wyrok nie pozostawia wątpliwości co do nieprawidłowości opisywanej praktyki.

Inwestor ponosi największe ryzyko, a ma najmniejszy wpływ na procedurę

Niestety w kontekście powyższej praktyki zbyt wąskiego przeznaczania gruntów na cele nierolne i nieleśne pod wiatraki należy stwierdzić, że wyjąwszy ryzyko odpowiedzialności odszkodowawczej gminy, inwestor ma niewielki wpływ na całą procedurę.

Urbaniści, którzy odpowiadają za przygotowanie projektów miejscowych planów i pozyskanie adekwatnych do projektowanych zapisów zgód rolnych, mają do nich zachowawcze podejście. Nie chcą ryzykować wydłużenia i tak już bardzo czasochłonnej (trwającej ok. roku) procedury pozyskania zgody poprzez odmowę dla poszerzonego zakresu.

Co więcej, należy pamiętać, że wnioskodawcą i stroną wniosku o zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nierolne i nieleśne jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Jeśli więc inwestor nie zdoła przekonać gminy i urbanisty do korekty zakresu wniosku, to nie będzie miał żadnego wpływu na jego treść ani też możliwości jego zaskarżenia.

Uregulowanie statusu starych planów w kontekście zasady 500 m

Warto dodać, że wielkimi krokami idzie nowelizacja ustawy wiatrakowej i usunięcie zasady 10 h. Ma ją zastąpić wymóg zachowania odległości turbiny co najmniej 500 m od zabudowy mieszkalnej lub mieszanej z funkcją mieszkalną. Dotychczasowe złagodzenie do 700 m spowodowało, że w przytłaczającej większości miejscowych planów uchwalonych przed 2016 r., tj. zanim wprowadzono zasadę 10 h, nie dało się skonsumować, gdyż była w nich zapisana odległość 500 m lub mniejsza od wspomnianej wyżej zabudowy. Obecnie otwiera się pole do wykorzystania tych starych planów na szeroką skalę, ale opisywana kwestia przenikania się terenów o różnym przeznaczeniu może zamknąć drogę do realizacji inwestycji już na etapie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Problem jest poważny, a jego rozwiązanie prawne – trudne. W szczególności że musiałoby uwzględniać jakąś formę złagodzenia zasady niedopuszczalności przenikania się terenów o różnym przeznaczeniu wyłącznie względem wiatraków.

Podsumowanie

Analizowany problem wymaga pilnej zmiany praktyk ze strony MRiRW w zakresie zgód na przeznaczenie gruntów pod farmy wiatrowe na cele nierolne i nieleśne. Zachowanie dotychczasowej, niezgodnej z prawem praktyki dopuszczania omiatania rotora poza terenem przeznaczonym pod elektrownię wiatrową może w przyszłości doprowadzić do masowego stwierdzania nieważności uchwalonych dużym nakładem finansowym planów dla wiatraków. Wielkoskalowa fotowoltaika i elektrownie wiatrowe uzupełniają się nawzajem. Fotowoltaika zapewnia prąd latem, a wiatraki zimą. Jeśli jeden element tego systemu wypadnie z powodu upowszechnionego błędu prawnego, to nie będzie mowy o skutecznej transformacji energetycznej. Dlatego w toku prowadzonych prac nad usunięciem zasady 10 h ustawodawca musi wziąć pod uwagę problem starych miejscowych planów. ©℗