Zmiany zaproponowane przez Ministerstwo Cyfryzacji w projekcie ustawy o zmianie ustawy o doręczeniach elektronicznych oraz ustawy o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorców są szczególnie istotne z perspektywy podmiotów samorządowych. Nie tylko mają charakter porządkujący, np. w zakresie adresów do doręczeń elektronicznych (ADE) czy terminów stosowania publicznej usługi rejestrowanego doręczenia elektronicznego (PURDE) i publicznej usługi hybrydowej (PUH) zgodnie z harmonogramem, lecz także pomogą sprawnie przygotować się do wdrożenia e-doręczeń.
Wzmocnienie przez prawodawcę pozycji jednostek samorządu terytorialnego (JST) jest tym istotniejsze, że to właśnie one realizują najwięcej spraw administracyjnych dotyczących obywateli. W związku z tym przyjęcie projektowanych zmian nie tylko zwiększy efektywność podmiotów samorządowych, lecz także przełoży się na wzrost zaufania obywateli do nich. Jednocześnie trzeba mieć na uwadze, że choć projektowane zmiany są niezbędne, to mają pewne wady, które powinny być usunięte na dalszym etapie legislacyjnym. Na przykład należy jednoznacznie uregulować termin fikcji doręczenia w przypadku doręczenia przez organ korespondencji za pomocą Elektronicznej Platformy Usług Administracji Publicznej (ePUAP). Niezbędne jest też uregulowanie kwestii archiwizacji dokumentów znajdujących się na elektronicznych skrzynkach podawczych organów.
Zmiany projektowane przez Ministerstwo Cyfryzacji mają zacząć obowiązywać podmioty publiczne od 1 stycznia 2025 r. Można je pogrupować następująco:
1. uregulowanie obowiązku posiadania jednego ADE przez podmioty samorządowe;
2. skrócenie funkcjonalności ePUAP dla organów administracji publicznej do 31 grudnia 2025 r.;
3. dodanie przesłanki wyłączającej stosowanie PURDE do 31 grudnia 2025 r. dla wysyłek do dużej liczby adresatów;
4. przekazanie informacji o ADE podmiotów objętych Centralną Ewidencją i Informacją o Działalności Gospodarczej (CEIDG) do tego systemu;
5. doprecyzowanie zakresu podmiotowego wskazanego w art. 155 ust. 5 i 6 ustawy o doręczeniach elektronicznych w kontekście podmiotów samorządowych.
Jeden adres
Projektodawcy zakładają dodanie ust. 1a i 1b po ust. 1 w art. 12 ustawy z 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1045; dalej: u.e.d.). Ten pierwszy stanowi, że tworzy się wyłącznie jeden ADE powiązany z publiczną usługą rejestrowanego doręczenia elektronicznego dla urzędów gmin, starostw powiatowych albo urzędów marszałkowskich. Z kolei ust. 1b wskazuje, że również dla każdej jednostki organizacyjnej JST tworzy się odrębny ADE.
To rozwiązanie jest szczególnie istotne w związku z licznymi głosami przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego oraz wątpliwościami prawników. Na skutek nieprecyzyjności u.d.e. w tej materii (czy o ADE wnioskować powinien organ, czy urząd go obsługujący) doszło do rozwarstwienia praktyki JST, czego efektem jest zakładanie ADE w Bazie Adresów Elektronicznych (BAE) na dwa sposoby. Podobna sytuacja miała miejsce w przypadku systemu ePUAP, co doprowadziło do wielu trudności w wyszukiwaniu adresów. Dlatego też zaproponowane rozwiązanie trzeba ocenić pozytywnie – doprowadzi ono do uprządkowania i ujednolicenia aktualnych oraz przyszłych ADE.
Pożegnanie z ePUAP
Projektodawcy planują wprowadzenie okresu przejściowego (od 1 stycznia 2025 r. do 31 grudnia 2025 r.), podczas którego stosowanie e-doręczeń będzie fakultatywne, a wykorzystywanie ePUAP ma się odbywać równolegle. Jednocześnie autorzy projektu zakładają wprowadzenie zmian w art. 147 u.d.e., co umożliwi wysyłanie korespondencji przez ePUAP i zrównoważenie jej skutków prawnych z listami wysyłanymi przez e-doręczenia (w takim zakresie, w jakim będą stosowane e-doręczenia).
W projektowanym okresie przejściowym podmiot publiczny będzie kierował korespondencję do podmiotu niebędącego podmiotem publicznym na adres do doręczeń elektronicznych – jeśli odbiorca taki adres ma – zgodnie z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej: k.p.a.) i ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2383 ze zm., dalej: o.p.). Jeśli odbiorca nie będzie posiadał adresu do doręczeń elektronicznych, to korespondencję można będzie wysłać w dotychczasowy sposób, tj. zgodnie z przepisami k.p.a. i o.p. w brzmieniu sprzed nowelizacji. Korespondencja będzie więc doręczana przez operatora pocztowego, chyba że będzie to odpowiedź na wniosek złożony przez ePUAP – w takim przypadku korespondencja będzie kierowana przez tę platformę.
Niewątpliwie ogromnym wyzwaniem dla JST będzie przygotowanie się w okresie przejściowym do zakończenia użytkowania ePUAP na rzecz e-doręczeń. W szczególności dotyczyć to będzie kwestii archiwizacji elektronicznych dokumentów powiązanych z ePUAP, która jednak na razie pozostaje nieuregulowana. Ponadto JST będą musiały m.in. zapewnić elektroniczny obieg dokumentów oraz zmienić sposób nadawania korespondencji.
To rozwiązanie należy ocenić częściowo pozytywnie. Wziąwszy pod uwagę funkcjonowanie mechanizmu fikcji doręczenia, trzeba doprecyzować, kiedy upływa termin na dokonanie czynności procesowej – odbioru przesyłki. W przypadku e-doręczeń, jeśli termin na odbiór przesyłki przypadnie na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin ten będzie upływać następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą. Odmienną sytuację będziemy mieli w stosunku do ePUAP. Jeśli termin do odbioru przesyłki w ramach ePUAP będzie przypadać na dzień uznany ustawowo za wolny od pracy lub na sobotę, termin ten będzie upływać wraz z tym dniem.
Przesyłki masowe
W projekcie ustawy zaproponowano również dodanie ust. 5 do art. 147 u.d.e., który wprowadza wyłączenie w zakresie stosowania e-doręczeń w okresie przejściowym – z uwagi na dużą liczbę korespondencji, którą należałoby wysłać w krótkim czasie. Jak wskazali autorzy projektu w uzasadnieniu ustawy, zaproponowane rozwiązanie jest odpowiedzią na apel przedstawicieli JST, którzy sygnalizowali, że ze względu na niewystarczające przygotowanie do stosowania e-doręczeń mogą mieć problem z odpytywaniem BAE przy wysyłkach korespondencji na szeroką skalę (np. wymiarowanie podatku).
Ponadto wdrożenie e-doręczeń jest dużym przedsięwzięciem organizacyjnym w JST i wymaga ono dopracowania procedur wewnętrznych oraz odpowiedniego przeszkolenia pracowników.
Autorzy projektu ustawy przedstawili także nowy ust. 5, który ma być dodany do art. 152 u.d.e. Zgodnie z nim informacje o ADE (wprowadzone do BAE po 5 lipca 2022 r.) podmiotów wpisanych do CEIDG zostaną przekazane tam automatycznie za pośrednictwem systemu teleinformatycznego lub w innej ustrukturyzowanej formie elektronicznej nie później niż w dniu wejścia w życie obowiązku, o którym mowa w art. 155 ust. 10 u.d.e., a więc obowiązku przesyłania korespondencji elektronicznie.
Jednocześnie w art. 2 projektu jego autorzy zaproponowali zmianę ustawy z 6 marca 2018 r. o Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej i Punkcie Informacji dla Przedsiębiorcy (Dz.U. z 2022 r. poz. 541) przez skreślenie zdania drugiego w art. 6a ust. 2. Dzięki temu z przedsiębiorcy objętego wpisem w CEIDG zostanie zdjęty obowiązek składania przy wniosku o wpis oświadczenia o posiadaniu adresu do doręczeń elektronicznych odnotowanego w BAE i aktualności danych zamieszczonych w BAE.
Dodatkowo dane w BAE będą aktualizowane na podstawie informacji przekazanych przez CEIDG, które mają pochodzić z wniosku złożonego przez przedsiębiorcę w ramach zmiany danych we wpisie CEIDG. Tym samym dane w BAE będą zgodne ze stanem podanym przez przedsiębiorcę w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, a co za tym idzie, przedsiębiorca nie będzie musiał dodatkowo składać oświadczeń o aktualności danych.
Terminy wdrożenia
Warto zwrócić uwagę, że od 31 grudnia 2025 r. nastąpi dualizm używania ePUAP przez podmioty publiczne. Schemat stosowania poszczególnych rozwiązań w zakresie doręczeń przedstawia się tak:
1. od 1 stycznia 2025 r. do 31 grudnia 2025 r. – okres przejściowy: organ stosuje e-doręczenia równolegle z ePUAP;
2. od 1 stycznia 2025 r. do 30 września 2029 r. – okres wyłączania funkcjonalności ePUAP po stronie organu (dążenie do archiwizacji danych): organ stosuje e-doręczenia w zakresie spraw prowadzonych na gruncie k.p.a. i o.p., natomiast w przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego za pomocą ePUAP przekazuje ją wraz z aktami postępowania (jeśli sprawa byłaby prowadzona w formie elektronicznej, jeśli nie – za pomocą operatora pocztowego) z wykorzystaniem ePUAP;
3. od 1 stycznia 2025 r. do 30 września 2029 r. – okres stosowania ePUAP przez sądy administracyjne.
Do końca września 2029 r. sądy administracyjne będą wykorzystywać ePUAP – do czasu wdrożenia e-doręczeń. W tej sytuacji organ, choć sam nie będzie mógł w sposób aktywny po 31 grudnia 2025 r. wykorzystywać ePUAP, będzie zobowiązany, aby przekazać skargę na elektroniczną skrzynkę podawczą (dalej: ESP) sądu administracyjnego. To rozwiązanie będzie odczuwalne w szczególności dla organów odwoławczych, np. samorządowych kolegiów odwoławczych. Możliwe jest także, że obowiązek ten będzie spoczywać na organach, dla których nie ma organów wyższego stopnia. Są to np. gminne spółki komunalne, które przeważnie nie mają rozbudowanego aparatu urzędniczego, co w przypadku dużej liczby realizowanych spraw, np. z zakresu dostępu do informacji publicznej, może prowadzić do paraliżu ich funkcjonowania, a w dalszej kolejności do stanu bezczynności, względnie przewlekłości.
W związku z tym nie można uznać, że ESP ePUAP organów utracą pełną funkcjonalność 31 grudnia 2025 r. Jednak będzie się to wiązało z utrzymaniem dodatkowego obowiązku organu przekazującego skargę.
Tak wielka liczba zmian w krótkim czasie może być trudna do wdrożenia przez pracowników samorządowych. Trzeba mieć na uwadze, że w wielu urzędach osoby zajmujące się korespondencją przychodzącą w ramach kancelarii lub sekretariatów jednocześnie realizują obowiązki z zakresu archiwizacji dokumentów. Dlatego zasadne wydaje się, aby okres przejściowy dla organów administracji publicznej został wydłużony np. do III kw. 2026 r. (tak jak pierwotnie zakładał minister cyfryzacji w raporcie z 2023 r.). Pozwoliłoby to organom na sprawniejsze przygotowanie się do nadchodzących zmian.
Osoby prawne i instytucje kultury
Rozszerzony zostanie zakres podmiotowy art. 155 ust. 6 u.d.e. – dodane będą samorządowe instytucje kultury oraz samorządowe osoby prawne. Ten zabieg legislacyjny jest pozytywny z punktu widzenia JST. Nie tylko doprowadzi do uporządkowania podmiotów samorządowych w obrębie jednej jednostki redakcyjnej u.d.e., ale także zapewni to, że jednostki samorządu terytorialnego oraz podległe im podmioty będą miały obowiązek korzystania z PURDE i PUH w tych samych terminach.
Natomiast negatywnie trzeba ocenić brak ostatecznego uregulowania sytuacji prawnej samorządowych jednostek budżetowych. Pomimo licznych postulatów przedstawicieli nauki i praktyków prawodawca zrezygnował z podjęcia działań legislacyjnych w tym zakresie, ograniczając się do podtrzymania wytycznych w tym zakresie, zamieszczonych na stronie rządowej. Warto w tym miejscu zaznaczyć, że w projekcie ministra cyfryzacji z 2023 r., nr UD514, kwestia ta była uregulowana w następujący sposób: „Jednostki samorządu terytorialnego i ich związki, związki metropolitalne oraz tworzone przez nie jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej są obowiązane stosować przepisy ustawy”. Brak jednoznacznego uregulowania przez prawodawcę tej kwestii będzie prowadzić do niepewności podmiotów, które mają status samorządowych jednostek budżetowych, jakie mają obowiązki w zakresie e-doręczeń. ©℗
