Chce odzyskać środki publiczne od 37 beneficjentów konkursu z 2022 r. „Szybka Ścieżka – Innowacje cyfrowe (1/1.1.1/2022)”, którzy zdaniem instytucji złożyli nieprawdziwe oświadczenia. Problem w tym, że wezwanie do zwrotu środków mogli otrzymać nawet ci przedsiębiorcy, którzy prawidłowo zrealizowali projekt. Oni jednak mają szansę wyjść obronną ręką, o ile w porę zareagują na otrzymane pisma.
NCBiR, formułując zarzuty, opierało się na wynikach przeprowadzonych kontroli projektów dofinansowanych z funduszy europejskich w ramach wspomnianego konkursu. Wynikało z nich, że beneficjenci złożyli nieprawdziwe oświadczenia o niezaleganiu z wpłatami z tytułu należności budżetowych oraz o opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne. Efektami tego były: złożenie przez centrum zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa na jego szkodę i uchylenie się przezeń od skutków prawnych zawartych umów, a z ostrożności dodatkowo oświadczenie o ich rozwiązaniu.
Beztroskie odzyskiwanie środków
Na pierwszy rzut oka działania NCBiR mogą się wydawać uzasadnione z perspektywy finansów publicznych. Jednak diabeł tkwi w szczegółach, dlatego pojawia się pytanie, czy w każdym przypadku odzyskiwanie środków publicznych powinno być oderwane od kontekstu i okoliczności, tak jak w omawianej sprawie. Projekty, na które przyznano pomoc publiczną w konkursie, są istotne z punktu widzenia polityki rozwojowej państwa. Spełniły wiele wyśrubowanych kryteriów sformułowanych w prawie unijnym i krajowym. Tymczasem ich aktualny stan realizacji pozostaje bez znaczenia dla działań NCBiR. Oznacza to, że nawet ci beneficjenci, którzy zrealizowali działania w sposób prawidłowy oraz wdrożyli innowacje, będą podlegać procedurze zwrotu, a niewykluczone, że także postępowaniu karnemu. Z formalnego punktu widzenia wartość zaległości czy umyślność jej powstania w urzędzie skarbowym czy Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych również nie mają znaczenia dla NCBiR. Zatem nawet jeśli zaległość dotyczyłaby niewielkiej kwoty i byłaby zupełnie niezwiązana z projektem, to pomoc – zdaniem centrum – powinna zostać zwrócona w całości.
To bezprecedensowe działania, których do tej pory NCBiR nie podejmowało, a tym bardziej na tak dużą skalę. Mogą one być brzemienne w skutki zarówno pod kątem prawnym, jak i finansowym. Przedsiębiorcy, wobec których NCBiR podjęło opisane działania, stanęli przed realnym ryzykiem zwrotu całej otrzymanej pomocy publicznej (w przypadku niektórych podmiotów nawet kilku milionów złotych) wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych, czyli od dnia przekazania środków. Dodatkowo osoby reprezentujące wspomniane przedsiębiorstwa mogą odpowiadać karnie za złożenie fałszywych oświadczeń – w przypadku wykazania umyślności działania.
Działania pod ochroną prawną
Nawet niewielkie kwoty zaległości z tytułu należności budżetowych lub składek na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne przy wielomilionowych projektach (w dużej części finansowanych ze środków własnych beneficjentów) zostały uznane przez NCBiR za stanowiące podstawę do uchylenia się od umowy. Tylko czy rzeczywiście niewielkie zaległości mogą być podstawą do uchylenia się od skutków prawnych oświadczenia woli o zawarciu umowy lub podstawą do rozwiązania umowy, w szczególności jeśli się weźmie pod uwagę etap realizacji projektu (np. prawidłowe wykonanie projektu, zrealizowanie jego kluczowych celów i wskaźników oraz złożenie wniosku o płatność końcową)? Warto zadać sobie pytanie, czy w takich okolicznościach działanie NCBiR może wypełniać przesłanki nadużycia prawa i czy może zostać uznane za sprzeczne z zasadami współżycia społecznego. Już kilka lat temu Sąd Najwyższy, w wyroku z 7 października 2015 r. (sygn. akt I CSK 878/14), zwracał uwagę, że „realizacja programów pomocowych nie powinna prowadzić do nieracjonalnej gospodarki przedsiębiorcy, wymuszanej obawą o utratę całego dofinansowania, nawet w tej części, w której dofinansowanie to zostało prawidłowo wykorzystane i zarówno dany przedsiębiorca, jak i gospodarka krajowa w ogólności osiągnęły cel, któremu służyła unijna pomoc”.
W podobnym tonie wypowiedział się Sąd Apelacyjny w Lublinie w wyroku z 26 czerwca 2013 r. (sygn. akt I ACa 161/13), w którym orzekł, że: „zgodnie co do zasady z przepisami wspólnotowymi i umową stron domaganie się zwrotu całej kwoty pomocy z odsetkami, w konkretnej sytuacji prawidłowego wykorzystania przez pozwanego przyznanych środków pomocowych i realizacji celu, w jakim były one przyznane, (…) stanowi nadużycie prawa”.
Oczywiście nie sposób w tym momencie przesądzać jednoznacznie, że działania NCBiR mogą zostać uznane przez sąd za nadużycie prawa w rozumieniu art. 5 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1610; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1285; dalej: k.c.). Zgodnie z tą regulacją „nie można czynić ze swego prawa użytku, który by był sprzeczny ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa lub z zasadami współżycia społecznego. Takie działanie lub zaniechanie uprawnionego nie jest uważane za wykonywanie prawa i nie korzysta z ochrony”. Niemniej z pewnością jest to jedna z możliwych do przyjęcia interpretacji, przynajmniej jeśli wziąć pod uwagę okoliczności sprawy.
Do wniosku, że działań NCBiR nie można traktować a priori jak zgodnych z prawem, można również dojść, biorąc pod uwagę inne okoliczności, np. brzmienie ustawy wdrożeniowej czy zestawienie treści regulaminu konkursu z prawem unijnym.
Wydaje się, że na podstawie art. 50a ustawy wdrożeniowej, czyli ustawy z 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 818), NCBiR miało możliwość weryfikacji oświadczeń o niezaleganiu ze składkami na ubezpieczenie społeczne na dzień podpisywania umów o dofinansowanie. Celem tego przepisu miało być ograniczenie barier administracyjnych dla wnioskodawców i przerzucenie ciężaru uzyskania zaświadczeń i dokumentów na właściwe instytucje. Taka weryfikacja umożliwiłaby beneficjentom podjęcie odpowiednich działań zaradczych jeszcze przed zawarciem umowy i uniknięcie zwrotu pomocy z odsetkami.
Co więcej, treść regulaminu konkursu opracowanego przez NCBiR nie jest w pełni spójna z przepisami unijnymi w zakresie ograniczeń w zawieraniu umów z beneficjentami mającymi zaległości publicznoprawne, np. w ZUS. Otóż art. 136 ust. 1 lit. b rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii zmieniającego rozporządzenia: (UE) nr 1296/2013, (UE) nr 1301/2013, (UE) nr 1303/2013, (UE) nr 1304/2013, nr 1309/2013, (UE) nr 1316/2013, (UE) nr 223/2014 i (UE) nr 283/2014 oraz decyzję nr 541/2014/UE, a także uchylającego rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012 (Dz.U. UE z 2022 r. L. 319 s. 1), wyraźnie wskazuje, że środki unijne nie mogą zostać udzielone w przypadku, gdy zaległości publicznoprawne zostały stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub ostateczną decyzją administracyjną. Tymczasem NCBiR przyjęło we wspomnianym regulaminie, że nawet te zaległości, które nie zostały potwierdzone przez sąd lub organ administracji publicznej, stanowią przeszkodę do zawarcia umowy.
Cenne wskazówki
Warto zwrócić uwagę, że działania związane z odzyskiwaniem środków publicznych (europejskich) rozpoczynają się od etapu cywilnego – zarówno pismo NCBiR o uchyleniu się od oświadczenia woli, jak i wezwanie do zwrotu środków poprzedzają etap administracyjny.
Od dnia otrzymania wezwania do zwrotu środków beneficjent ma 14 dni na ich zwrot. W innym przypadku centrum zyskuje podstawę do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu. Pierwszym krokiem, jaki powinien wykonać beneficjent po otrzymaniu pisma z NCBiR, jest weryfikacja, czy rzeczywiście doszło do przedstawienia fałszywych lub niepełnych dokumentów. Istotną kwestia jest także to, czy osoba składająca oświadczenie miała świadomość, że jest ono nieprawdziwe.
Po ustaleniu stanu faktycznego (wysokości zaległości, świadomości osoby składającej oświadczenie i stanu realizacji projektu) beneficjent powinien sporządzić odpowiedź na pismo NCBiR, w tym na wezwanie do zwrotu przekazanych środków, oraz wezwać centrum m.in. do złożenia oświadczenia o wycofaniu wezwania do zwrotu środków. Jest to niezwykle istotny etap, ponieważ – w przypadku uznania przez NCBiR argumentacji beneficjenta – pozwoli uniknąć kolejnego kroku, czyli wszczęcia postępowania administracyjnego, w którym centrum będzie jednocześnie organem wydającym decyzję w I instancji.
Równolegle do odpowiedzi na pismo NCBiR warto złożyć wniosek o udzielenie zabezpieczenia, np. w postaci zakazu skorzystania przez NCBiR z weksla.
Z uwagi na rozpoczęcie biegu 14-dniowego terminu płatności od otrzymania pisma od NCBiR beneficjenci powinni być czujni i podjąć natychmiastowe działania, bowiem wejście w etap administracyjny odzyskiwania środków znacząco osłabia ich pozycję względem organu. ©℗