Tylko od dobrej woli urzędników zależy, czy przedsiębiorca może ustanowić pełnomocnika i przedstawić własne dowody. Nowelizacja ustawy o nadzorze nie poprawiła sytuacji firm.
Postępowanie wyjaśniające przed KNF jest uregulowane w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 753). Jego głównym celem jest zebranie przez urzędników dowodów na nieprawidłowości w funkcjonowaniu podmiotów działających na rynku finansowym.
– Postępowanie jest kluczowe dla zebrania informacji przez KNF w celu podjęcia dalszych decyzji w sprawie – czy to w kierunku złożenia zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa lub wszczęcia postępowania administracyjnego – wyjaśnia Jacek Barszczewski, rzecznik KNF, i dodaje, że w przypadku braku nieprawidłowości postępowanie jest zamykane bez podejmowania dalszych kroków nadzorczych.
Bez prawa do pełnomocnika
Tym, co wzbudza zaniepokojenie prawników uczestniczących w tych postępowaniach, są jednak niejasne reguły rządzące procedurą wyjaśniającą. O ile w przypadku postępowania przygotowawczego poprzedzającego postawienie zarzutów np. w sprawach karnych, osobie, wobec której toczą się czynności, przysługuje prawo do bronienia się i przedstawienia własnych dowodów, o tyle w przypadku postępowania wyjaśniającego tak nie jest. To zasługa szczególnych regulacji, które nie opierają się na kodeksie postępowania karnego czy kodeksie postępowania administracyjnego.
– W związku z faktem, że w postępowaniu wyjaśniającym nie ma stron, w ramach przepisów regulujących to postępowanie nie przewidziano żadnych gwarancji procesowych zastrzeżonych dla stron postępowania, w tym inicjatywy dowodowej – mówi Rafał Wojciechowski, adwokat i szef działu prawa rynku kapitałowego w kancelarii Filipiak Babicz Legal.
Wynika z tego wiele niedogodności dla przedsiębiorców. Wśród tych najbardziej dotkliwych jest formalny brak prawa do posiadania pełnomocnika. ,,Przepisy ustawy milczą w tym zakresie. Nie przewiduje ona uczestnictwa pełnomocnika w formalnym rozumieniu k.p.a. i k.p.k. Przepisy w tym zakresie są jasne i precyzyjne” – czytamy w stanowisku przesłanym DGP przez KNF.
– Wyjaśnienia i oświadczenia, jak i dokumenty odbiera się od osoby, która dysponuje określoną wiedzą czy dokumentem nośnikiem. A więc samo brzmienie, sens i cel przepisu wymagającego złożenia oświadczenia wiedzy wyklucza działanie przez pełnomocnika – zaznacza Jacek Barszczewski.
Prawnicy, z którymi rozmawialiśmy, przyznają, że w praktyce nie spotkali się jeszcze nigdy z odmową KNF wobec uczestnictwa pełnomocnika w czynnościach, jednak dodają, że ich obecność na sali jest wynikiem wyłącznie dobrej woli urzędników KNF.
Wpis na listę ostrzeżeń
– W uzasadnieniu do projektu ustawy wprowadzającej te przepisy wskazano, że postępowanie wyjaśniające prowadzone jest w sprawie, a nie w stosunku do konkretnego podmiotu. W postępowaniu wyjaśniającym nie ma stron, co powoduje, że komisja nie ma obowiązku informować o jego wszczęciu – tłumaczy Rafał Wojciechowski.
Teoretycznie może więc dojść do sytuacji, w której to np. zarząd spółki akcyjnej znajdującej się na celowniku KNF nie będzie świadomy tego, że prowadzone są wobec niego jakiekolwiek czynności. Nie bez znaczenia przy tym są także konsekwencje, które może spowodować postępowanie wyjaśniające. Złożenie zawiadomienia do prokuratury jest skorelowane z wpisem na listę ostrzeżeń publicznych. Nie przysługuje od niego procedura odwoławcza. Z doświadczeń Rafała Wojciechowskiego wynika, że już sam wpis powoduje negatywne skutki np. w przypadku oceny AML (związanej z przeciwdziałaniem praniu pieniędzy) oraz, co oczywiste, pogorszenie reputacji.
Dodatkowo już w toku samego postępowania wyjaśniającego objęte nim osoby mogą doświadczyć przykrych sytuacji. Eksperci podkreślają, że uprawnienia urzędników KNF są bardzo szerokie i w dużej mierze opierają się na uznaniowości. Dobrym przykładem jest choćby prawo do żądania od członków zarządu oraz pracowników badanego podmiotu wydania telefonów komórkowych. Zawartość urządzeń jest następnie kopiowana i stanowi dowód w sprawie.
– Osobę, w której dyspozycji pozostaje nośnik informacji, wzywa się do jego dobrowolnego wydania, a w razie niewydania upoważniony pracownik może zwrócić się do funkcjonariuszy policji o pomoc. Zajęte nośniki informacji, po sporządzeniu ich spisu, opisu i protokołu zajęcia, zabezpiecza się przed zniszczeniem lub zniekształceniem – wyjaśnia Jacek Barszczewski.
Rzecznik KNF podkreśla, że tego rodzaju zabezpieczenia zawartości telefonów nie należą do sporadycznych. Na decyzję o zajęciu telefonu przysługuje zażalenie, które rozpoznaje sama KNF. Jednak jego wniesienie nie jest równoznaczne z przerwaniem konfiskaty.
Nowelizacja na rękę urzędnikom
Nieprecyzyjne i wzbudzające wątpliwości interpretacyjne przepisy mogła zmienić podpisana przez prezydenta w zeszłym tygodniu ustawa o zmianie niektórych ustaw w związku z zapewnieniem rozwoju rynku finansowego oraz ochronie inwestorów (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1723). Tak się jednak nie stało.
– Na pierwszy rzut oka zmiany dotyczące postępowań wyjaśniających są podyktowane niewątpliwie słusznym dążeniem do usprawnienia ich przebiegu. Jednak samo dążenie do „sprawnego procedowania” nie powinno przeważać nad przestrzeganiem standardów państwa prawa, w tym nad powinnością działania w sposób budujący zaufanie do organów państwa – wyjaśnia Mariusz Biały, counsel w Krzysztof Rożko i Wspólnicy Kancelaria Prawna.
Według niego szczególne obawy może budzić sygnalizowane w uzasadnieniu zmian dążenie do przekazywania uczestnikom postępowań mniejszego zakresu informacji wskazujących na kierunek działań podejmowanych przez KNF.
– Wątpliwości budzi również przyznanie szczególnych uprawnień pracownikom KNF, w tym bardzo lakoniczna redakcja przepisu przewidującego chociażby możliwość logowania się na stronach internetowych dostępnych wyłącznie po zalogowaniu i utrwalania udostępnianych w ramach tych stron dokumentów i informacji – dodaje Mariusz Biały.©℗
Kontrola legalności działań jest zapewniona
/>
Symptomatyczne jest to, że do postępowania wyjaśniającego nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy odpowiedniego rozdziału ustawy stanowią inaczej, co przemawia za ustanowieniem postępowania sui generis, czyli formy szczególnego rodzaju postępowania prowadzonego na mocy ustawy przez KNF. Analiza wskazanych przepisów pozwala jednak stwierdzić, że ustawodawca w kilku miejscach odsyła do stosowania przepisów k.p.a., w tym w przypadku oświadczeń i wyjaśnień oraz zażalenia na postanowienie o zajęciu dokumentów lub innych nośników informacji. Pewne wątpliwości konstytucyjne może jedynie budzić rozpatrzenie zażalenia na postanowienie o zajęciu dokumentów lub innych nośników informacji składane do samej KNF (brak dewolutywności), ale trzeba pamiętać, że właśnie w tym zakresie do zażalenia stosuje się przepisy k.p.a., a to już otwiera drogę do kontroli legalności działań, w tym kontroli sądowej. Co do samych uprawnień KNF – zostały one w tym zakresie określone w ustawie i trudno stwierdzić, że naruszają istotę konstytucyjnie gwarantowanych praw i wolności.©℗
