Ministerstwo Rolnictwa chce odebrać organizacjom pozarządowym uprawnienia do odbiorów interwencyjnych zwierząt, a wyposażyć w nie organy Inspekcji Weterynaryjnej – podlegające nadzorowi resortu odpowiadającego również za ich gospodarcze wykorzystywanie

Małgorzata Sobaczyńska-Raczak, radca prawny, stowarzyszenie Otwarte Klatki
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem podstawowy cel ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2022 r. poz. 572) został wskazany już w art. 1 ust. 1 ustawy, który stanowi, że zwierzę, jako istota żyjąca, zdolna do odczuwania cierpienia, nie jest rzeczą, a człowiek jest mu winien poszanowanie, ochronę i opiekę. Tym samym wszelkie środki prawne podejmowane w stosunku do zwierząt powinny mieć na względzie ich dobro, a przede wszystkim prawo do istnienia (m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 332/18, Lex). W orzeczeniach sądów administracyjnych wprost wskazuje się, że konieczność dereifikacji zwierząt powinna przyświecać wszystkim decyzjom administracyjnym podejmowanym na podstawie ustawy (np. wyrok NSA z 3 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1628/11; wyrok NSA z 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 659/18, czy wyrok NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 118/20, Lex).
Odpowiednik klauzuli dereifikacyjnej w prawie Unii Europejskiej to art. 13 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, zgodnie z którym przy formułowaniu polityk unijnych, zarówno sama Unia, jak i państwa członkowskie w pełni uwzględniają wymagania w zakresie dobrostanu zwierząt jako istot zdolnych do odczuwania, oczywiście przy równoczesnym przestrzeganiu przepisów prawnych i administracyjnych czy zwyczajów państw członkowskich.

Jak spełnić cel ustawy

Narzędziem do realizacji celu ustawy jest m.in. funkcjonująca od ponad 25 lat określona w art. 7 instytucja czasowego odebrania zwierzęcia dla bezpośredniej ochrony, ratowania życia i zdrowia konkretnego zwierzęcia przez jego szybką izolację. W komentarzach do ustawy znajdziemy stanowiska wprost wskazujące, że skoro ustawodawca umieścił instytucję czasowego odbioru zwierząt w części ogólnej, to jego wolą była ochrona praw zwierząt nie tylko podczas trwającego procesu karnego, lecz ochrona w ogóle. Zatem podstawowym mechanizmem ochrony zwierząt przed cierpieniem są przewidziane w ustawie decyzje administracyjne o odebraniu zwierzęcia, wobec którego dochodzi do znęcania się.
Narzędzie to pozwala na skuteczną ochronę konkretnego zwierzęcia, co do którego zaszło podejrzenie popełnienia przestępstwa (nie wykroczenia) znęcania się, tj. zadawania albo świadomego dopuszczania do zadawania bólu lub cierpień (dotyczy zarówno zwierzęcia, na którego ciele widoczne są ślady związane z fizycznym dręczeniem, jak i zwierzęcia, które pozostaje zaniedbane, np. utrzymywane w stanie nieleczonej choroby, wystawione na warunki atmosferyczne zagrażające jego życiu lub zdrowiu, pozbawione odpowiedniego pokarmu lub wody przez okres wykraczający poza minimalne potrzeby właściwe dla gatunku). Odbiorowi podlegają zwierzęta domowe, laboratoryjne, gospodarskie, wykorzystywane do celów rozrywkowych, widowiskowych, filmowych, sportowych lub utrzymywane w ogrodach zoologicznych. W wyniku odbioru co do zasady przekazywane są one do schroniska dla zwierząt (dotyczy zwierząt domowych lub laboratoryjnych) lub gospodarstwa rolnego wskazanego przez wójta (dotyczy zwierząt gospodarskich) lub ogrodu zoologicznego (pozostałe). Warunkiem przekazania jest zgoda tych podmiotów. Jeśli wystąpią okoliczności uniemożliwiające przekazanie zwierzęcia do wskazanych miejsc, to zwierzę może być nieodpłatnie przekazane osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej albo osobie fizycznej, jeśli ta zapewni mu właściwą opiekę.
Ustawa przewiduje dwa tryby odebrania zwierzęcia w zależności od konkretnego stanu faktycznego: zwykły (art. 7 ust. 1) i interwencyjny (art. 7 ust. 3). W trybie zwykłym najpierw wydana zostaje z urzędu decyzja administracyjna (wójta, burmistrza, prezydenta miasta) o odbiorze (na podstawie informacji uzyskanych od policji, straży gminnej, lekarza weterynarii lub upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt) i dopiero na podstawie takiej decyzji zwierzę zostaje odebrane właścicielowi. W trybie interwencyjnym kolejność jest odwrotna. NSA w swych orzeczeniach podkreślał, że decyzja wydawana w trybie interwencyjnym ma charakter następczy w stosunku do faktycznej czynności odebrania zwierzęcia, jednak nie może ograniczać się wyłącznie do akceptacji już dokonanej czynności i wymaga wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego (wyrok NSA z 9 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 263/10, wyrok NSA z 11 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 2417/12, Lex).
Dodatkowym warunkiem zastosowania trybu interwencyjnego jest stan niecierpiący zwłoki, co oznacza, że w wyniku znęcania się nad zwierzęciem nastąpiło zagrożenie jego życia lub zdrowia – a odbioru zwierzęcia może dokonać policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Po stwierdzeniu przypadku niecierpiącego zwłoki odebranie zwierzęcia ma charakter obligatoryjny (obowiązek wprowadzony nowelizacją z 16 września 2011 r.). NSA w wyroku z 30 października 2018 r. (sygn. akt II OSK 2684/16 Lex) wskazał, że ustawodawca nałożył na organizację społeczną, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, obowiązek dokonania odebrania zwierzęcia w sytuacji, gdy wypełnione zostaną przesłanki z trybu odbioru interwencyjnego, a następnie oczywiście obowiązek zawiadomienia o tym niezwłocznie właściwego organu administracji publicznej celem wydania decyzji administracyjnej. Warto też zwrócić uwagę, że przy odbiorze interwencyjnym ustawa mówi o „stanie zagrożenia”, a zatem nie jest konieczne wykazanie, że już w chwili odebrania zdrowie zwierzęcia znacznie ucierpiało, lecz to, że z dużym prawdopodobieństwem ucierpi ono, jeżeli zwierzę pozostanie w dotychczasowych warunkach.
Warto też nadmienić, jak ważne jest również, by podmiot inicjujący tryb interwencyjnego odbioru złożył do prokuratury zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa znęcania się nad zwierzętami. Bowiem zgodnie z ustawą odebrane zwierzę podlega zwrotowi, jeżeli sąd nie orzeknie przepadku zwierzęcia, a także gdy postępowanie karne zostanie umorzone. „Aby dokonać czasowego odebrania zwierzęcia trzeba mieć uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa znęcania się nad zwierzęciem. Podejrzenie to może być zweryfikowane jedynie w postępowaniu karnym i jedynie w nim można je potwierdzić i wyciągnąć łączące się z nim konsekwencje w postaci kar i środków karnych. Organ administracji publicznej nie jest uprawniony do badania, czy w sprawie doszło do przestępstwa czy nie, jest to rola organów ścigania. Postępowanie administracyjne pełni swoistą funkcję zabezpieczającą zwierzę w sytuacji podejrzenia znęcania się nad nim” – stwierdził WSA w Gorzowie Wielko polskim w wyroku z 16 maja 2018 r. (sygn. akt II SA Go 202/18).

W praktyce

Według raportu Fundacji Czarna Owca Pana Kota i Stowarzyszenia Ekostraż „Filantropi czy złodzieje? O czasowym odbieraniu zwierząt raport z monitoringu” urzędy same z siebie nie korzystają z ustawowej możliwości reakcji na podejrzenie popełnienia przestępstwa wobec zwierząt.
Podstawowe wnioski wskazane w raporcie to m.in.:
  • orzekanie o czasowym odbieraniu zwierząt opiekunom przez organy gmin stanowi znikomą część ich aktywności w zakresie wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach. W 2018 r. zaledwie 15 proc. monitorowanych gmin prowadziło postępowania administracyjne w tym zakresie;
  • postępowania administracyjne w przedmiocie czasowego odbioru zwierząt dotyczą głównie zwierząt domowych (90,3 proc. w 2016 r.), w tym przede wszystkim psów oraz kotów (Fundacja Międzynarodowy Ruch na rzecz Zwierząt Viva! potwierdza, że interwencje dotyczące zwierząt gospodarskich nie stanowią nawet jednej piątej wszystkich prowadzonych interwencji, a przypadki odbioru zwierząt gospodarskich są jednostkowe. Prawnicy tłumaczą niską skalę interwencji na wsiach względami kulturowymi);
  • głównymi inicjatorami postępowań były organizacje pozarządowe (58,3 proc. w 2018 r.), rzadziej policja, Inspekcja Weterynaryjna i straż gminna;
  • od 40,6 proc. (2016 r.) do 52,2 proc. (2018 r.) decyzji gmin miało charakter następczy w stosunku do faktycznego odbioru zwierząt przez przedstawicieli organizacji ochrony zwierząt. Gminy co do zasady potwierdzały decyzją administracyjną zasadność dokonanego przez organizację pozarządową odbioru zwierząt (86,6 proc. w 2018 r.).
Wyniki raportu pokrywają się z wnioskami płynącymi z publikacji dr. hab. prof. UŚ Tomasza Pietrzykowskiego „Prawo ochrony zwierząt. Pojęcia, zasady, dylematy”, w której autor wskazuje, że „praktyczna realizacja przepisów o ochronie zwierząt uznawana jest powszechnie za piętę achillesową obecnego modelu prawnej ochrony zwierząt. I nie dotyczy to tylko Polski. Jak celnie ujął to Cass Sunstein, współczesne ustawy mające zapewniać zwierzętom humanitarne traktowanie «obiecują bardzo wiele, ale spełniają z tego zdecydowanie za mało» (…). Działalność właściwych do tego organów cechuje się raczej biernością, a przestrzeganie przepisów o ochronie zwierząt traktowane jest przez nie na ogół jako zadania o najniższym możliwym miejscu w hierarchii ważności”.
Nasz krajowy ustawodawca powierzył nadzór nad przestrzeganiem przepisów ustawy o ochronie zwierząt Inspekcji Weterynaryjnej, która jest służbą podlegającą nadzorowi ministra właściwego do spraw rolnictwa, a więc podmiotem ustawowo związanym z gospodarczym wykorzystywaniem zwierząt.

Czy potrzebna jest nowelizacja?

Organizacje społeczne od lat wskazują na konieczność kolejnej nowelizacji przepisu o odbiorze zwierząt. Chcą m.in. nałożenia na podmiot odbierający zwierzę obowiązku zawiadomienia wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o odbiorze zwierząt w terminie siedmiu dni od takiego zdarzenia. Zawiadomienie powinno zawierać dowody wskazujące na sytuację niecierpiącą zwłoki. Wskazują, że organ wykonawczy gminy powinien mieć obowiązek niezwłocznego zawiadomienia właściwego miejscowo prokuratora rejonowego celem podjęcia przez niego czynności wyjaśniających, czy właściciel (opiekun) zwierzęcia popełnił przestępstwo z ustawy o ochronie zwierząt. Wskazują, że stwierdzenie oczywistego braku przesłanek sytuacji niecierpiącej zwłoki powinno skutkować wydaniem przez organ wykonawczy gminy decyzji administracyjnej nakazującej natychmiastowy zwrot odebranych zwierząt, której adresatem byłby podmiot odbierający zwierzęta.
Konieczność nowelizacji potwierdzono również na konferencji, która odbyła się 21 października 2021 r. w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich „Kolizje między prawem właściciela a prawami zwierząt i uprawnieniami tych, którzy je ratują”. Prelegenci jako nierealistyczne ocenili pomysły odebrania uprawnień organizacjom społecznym i pozostawienie ochrony zwierząt jedynie organom państwa. Wskazywano, że policja i służby gminne nadają sprawom zwierząt niski priorytet, nie reagują w ponad 90 proc. zgłoszeń, nie przechodzą odpowiednich szkoleń. Inspekcja Weterynaryjna pracuje tylko przez osiem godzin w dni powszednie. Zatem to na organizacjach społecznych spoczywa główny ciężar działania, choć często skala zgłoszeń przerasta ich możliwości. Podobne wnioski płyną z zeszłorocznej ogólnopolskiej konferencji pod patronatem Krajowej Izby Radców Prawnych zorganizowanej przez stowarzyszenie Otwarte Klatki („Instytucje, organizacje, obywatele – trzy drogi ochrony zwierząt”), gdzie na panelu poświęconym interwencyjnemu odbiorowi zwierząt swoimi doświadczeniami dzielili się radcowie prawni i adwokaci na co dzień wspierający organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt.
Nowelizacji chce też Ministerstwo Rolnictwa. Chce odebrać prozwierzęcym organizacjom pozarządowym uprawnienia do odbiorów interwencyjnych zwierząt, a wyposażyć w te kompetencje organy Inspekcji Weterynaryjnej szczebla powiatowego – podlegające nadzorowi ministerstwa odpowiadającego również za ich gospodarcze wykorzystywanie.
Jak wynika z badań szczególną rolę w zapewnieniu skuteczności przepisów o ochronie zwierząt odgrywają organizacje społeczne. Ich działania w tym względzie mają również poparcie społeczne. W 2019 r. 95,2 proc. ankietowanych zdecydowanie opowiedziała się za utrzymaniem uprawnienia przedstawicieli organizacji ochrony zwierząt do natychmiastowego odbioru zwierzęcia opiekunowi w sytuacji zagrożenia jego życia lub zdrowia. Indra Kley z Biura Rzecznika Praw Obywatelskich ds. Ochrony Zwierząt w Wiedniu, wskazuje, że „austriacki organ nie ma takich kompetencji do dokonywania odbiorów, co wiąże się z frustracją obywateli kontaktujących się z rzecznikiem i oczekujących, że będzie on mógł zabrać zwierzę, któremu dzieje się krzywda”.
Narzędzie interwencyjnego odbioru zwierząt ma niewątpliwie charakter przymusowy, ingeruje bowiem w sferę własności czy posiadania, jak również w sferę więzi pomiędzy człowiekiem a zwierzęciem. Nie wolno zapominać jednak o ustawowym celu tej ingerencji, jakim jest ochrona zwierzęcia przed cierpieniem czy śmiercią. Tym bardziej nie wolno zapominać o podstawowym celu ustawy, o dyrektywie interpretacyjnej wskazanej już w art. 1 ust. 1.
Dlatego kolejne nowelizacje ustawy o ochronie zwierząt powinny zawsze przebiegać zgodnie z jej główną dyrektywą interpretacyjną, czyli w kierunku skutecznej ochrony zwierząt. Jak bowiem stwierdził już w 2019 r. NSA, decyzje o czasowym odebraniu zwierząt nie są wydawane w interesie organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, lecz wydawane są w interesie zwierząt (wyrok NSA z 28 listopada 2019 r. II OSK 2852 /18, Legalis).©℗

Ważne

Decyzje o czasowym odebraniu nie są wydawane w interesie organizacji społecznych, tylko zwierząt