Naczelny Sąd Administracyjny 5 października 2021 r. wydał długo oczekiwane orzeczenie (sygn. akt I GSK 1154/21). Potwierdza ono ugruntowane stanowisko wojewódzkich sądów administracyjnych co do prywatnoprawnego charakteru czynności, oświadczeń i decyzji podejmowanych i składanych przez Polski Fundusz Rozwoju w ramach realizacji kolejnych edycji programu rządowego Tarcza Finansowa PFR.
Autorem artykułu jest Marek Tołcz, radca prawny, kancelaria Linklaters.
NSA w uzasadnieniu postanowienia wydanego po rozpoznaniu skargi kasacyjnej rzecznika małych i średnich przedsiębiorców zwrócił uwagę na fundamentalne przyczyny, które uniemożliwiają traktowanie decyzji podejmowanych przez PFR w sprawach związanych z realizacją programu jako aktów podlegających kontroli sądów administracyjnych.
Decyzje funduszu nie mieszczą się w katalogu aktów podlegających kontroli sądów administracyjnych
Co do zasady kontrola administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty mieszczące się w kategoriach enumeratywnie wymienionych w art. 3 par. 2 prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.). Zdaniem NSA nie ma wątpliwości, że decyzje podejmowane przez PFR nie stanowią ani decyzji, ani postanowień. Dlatego też NSA zasadnie poświęcił szerszą część rozważań wyjaśnieniu, dlaczego decyzja PFR nie mieści się w kategorii innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 par. 2 pkt 4 p.p.s.a.
Szerokie ujęcie aktów i czynności podlegających kontroli przez sądy administracyjne pozwala na objęcie tą kategorią form działania administracji, które mają charakter niejednoznaczny i nie spełniają kryteriów pozwalających na zakwalifikowanie ich do którejkolwiek z pozostałych kategorii enumeratywnie wymienionych w art. 3 par. 2 p.p.s.a.
W związku z brakiem precyzyjnych kryteriów kwalifikacji określonego aktu lub czynności do formy działania administracji, o której mowa w art. 3 par. 2 pkt 4 p.p.s.a., przedstawiciele doktryny wypracowali katalog przesłanek, których łączne spełnienie uzasadnia uznanie danego aktu lub czynności do tej kategorii. Dany akt lub czynność będzie zatem podlegać zaskarżeniu do sądu administracyjnego, jeżeli:
■ nie posiada charakteru decyzji lub postanowienia,
■ dotyczy sprawy indywidualnej,
■ ma publicznoprawny charakter
■ oraz dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Analiza czynności podejmowanych przez PFR doprowadziła NSA do konstatacji, że decyzja odmawiająca wypłaty subwencji na tle stanu faktycznego przedmiotowej sprawy nie pozwala na kwalifikację czynności funduszu jako aktu lub czynności z art. 3 par. 2 pkt 4 p.p.s.a., jako że wskazane przesłanki konstytuujące pojęcie „innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej” nie zostają spełnione w odniesieniu do czynności i oświadczeń PFR związanych z realizacją programu.
W związku z faktem, że wykluczone jest przypisanie PFR którejkolwiek z form władczego działania administracji, NSA stwierdził w postanowieniu, że PFR nie ma statusu organu administracji publicznej – żaden bowiem przepis obowiązującego prawa takiego statusu mu nie nadaje. Powierzenie funduszowi przez Radę Ministrów realizacji programu stanowi – zdaniem NSA – przejaw zjawiska prywatyzacji zadań publicznych realizowanych przez podmiot znajdujący się poza strukturą administracji publicznej.
Stwierdzenie braku publicznoprawnego charakteru czynności PFR oraz wykluczenie statusu organu administracji skłoniło NSA do uwypuklenia argumentów przemawiających za zakwalifikowaniem czynności PFR do sfery stosunków cywilnoprawnych.
Cywilnoprawny charakter stosunku istniejącego pomiędzy PFR a beneficjentami programu
Dotychczas składy orzekające sądów administracyjnych jednym głosem potwierdzały, że stosunek prawny łączący PFR i beneficjentów programu ma charakter stosunku cywilnoprawnego powstałego na podstawie zawartej umowy subwencji. Stanowisko to zostało potwierdzone w uzasadnieniu postanowienia NSA, który uznał, że „realizacja zadań publicznych następuje w tym przypadku w sferze stosunków cywilnoprawnych, bez wyposażenia PFR w jakiekolwiek kompetencje do działania władczego”.
Z uzasadnienia postanowienia wynika, że procedura oraz warunki udzielenia subwencji są przedmiotem uregulowania w umowie oraz regulaminie programu. Dodatkowo wypłata subwencji jest uzależniona od spełnienia przez danego przedsiębiorcę określonych warunków oraz pozyskania przez PFR kwoty niezbędnej na realizację programu. NSA zasadnie stwierdził, że decyzja stanowi konstytutywny element oświadczenia woli, zaś z pewnością nie jest działaniem o charakterze władczym.
Brak kognicji sądów administracyjnych
Brak materialnoprawnej podstawy dla przypisania stosunkowi prawnemu istniejącemu pomiędzy PFR a beneficjentami programu charakteru administracyjnoprawnego stanowi koronny argument dla uznania, że droga sądowo-administracyjna nie jest dopuszczalna zarówno w sprawach związanych z udzieleniem subwencji, jak również w tych dotyczących innych oświadczeń woli składanych w związku z realizacją programu. Przytoczony argument uzupełnia motywy dotychczas podnoszone przez sądy administracyjne, w tym w szczególności ten o braku szczególnej podstawy ustawowej zastrzegającej właściwość sądów administracyjnych dla spraw związanych z realizacją programu. Rozpatrzenie skarg beneficjentów stanowiłoby bowiem niedopuszczalne rozszerzenie właściwości sądu administracyjnego kosztem domniemanej właściwości sądu powszechnego wyrażonej w art. 177 Konstytucji RP.
Postanowienie NSA z 5 października 2021 r. z pewnością jest orzeczeniem przełomowym w świetle pojawiających się dotychczas interpretacji o rzekomej właściwości sądów administracyjnych do rozpatrywania sporów związanych z realizacją programu. Wydaje się też, że stanowisko sądu powinno zakończyć dyskusję na temat właściwej kognicji w sporach pomiędzy PFR a beneficjentami programu Tarcza Finansowa PFR. ©℗
