Najwyższa Izba Kontroli zorganizowała niedawno konferencję dotyczącą wyników audytu wyborów samorządowych 2014, realizowanych przez Krajowe Biuro Wyborcze. Trochę dziwi nieopublikowanie jednocześnie z konferencją pełnej informacji o audycie, co uniemożliwia szczegółowe odniesienie się do jego jakości. Jednak nawet tylko na podstawie informacji opublikowanych przez NIK na jej stronach internetowych z satysfakcją można stwierdzić, że – inaczej niż w przypadku niedawno opublikowanego raportu z audytu projektu budowy gazoportu – tym razem NIK starała się odnieść do zagadnień związanych z zarządzaniem projektem. Wybory samorządowe, tak jak każde inne wybory, należą do kategorii prac nazywanych projektami. A więc żeby zagwarantować sukces wyborów, należy stosować metody zarządzania projektami.
Na sukces projektu publicznego, czyli na przykład wyborów, wpływają trzy podstawowe czynniki: regulacje prawne, sposób przeprowadzenia przetargu oraz sposób realizacji projektu przez firmę zewnętrzną, pod nadzorem instytucji publicznej.
W ustawie – Prawo zamówień publicznych (p.z.p.) projekt nie występuje jako forma zarządzania. P.z.p. uznaje trzy formy zakupów: dostawy, usługi i roboty budowlane. Projekt, w szczególności informatyczny, na pewno nie jest robotami budowlanymi. Projekt także nie jest dostawą, bo dostawa jest to zakup czegoś na wagę albo na sztuki. Pozostają więc usługi. Usługa jest to „użyteczny proces niematerialny, który wytwarza praca ludzka w procesie produkcji poprzez oddziaływanie na strukturę określonego obiektu”. Produkt projektu informatycznego jest materialny – to system wraz z całą dokumentacją i innymi potrzebnymi składowymi. Definicja usług jest więc właściwa np. dla wywozu nieczystości czy zapewnienia ochrony budynków, ale na pewno nie dla projektów. Jednakże zamawiający projekty publiczne muszą się zdecydować na którąś z tych opcji i najczęściej uznają, że realizacja projektu publicznego należy do tej samej kategorii działań co wywożenie nieczystości – usług. Takie zakwalifikowanie projektów ma zasadnicze znaczenie dla możliwości wymagania zarządzania nimi – p.z.p. nie wymaga sprawnego zarządzania projektami, bo nie może, skoro nie wie, że one istnieją. Wiele regulacji krajowych, na czele z federalnymi regulacjami w kwestii zakupów w USA, nie tylko traktują projekty jako jeden z podstawowych sposobów realizacji zamówień publicznych, ale wymagają od firm startujących w przetargach certyfikatów potwierdzających umiejętności w zakresie realizowania projektów.
Pierwsza, zapewne najważniejsza przyczyna porażki projektu „Wybory samorządowe 2014” (a także wielu innych projektów publicznych) leży po stronie polskich regulacji prawnych, które są kompletnie nieprzystosowane do realizacji projektów.
Czy Krajowe Biuro Wyborcze mogło w tej sytuacji lepiej zorganizować przetarg? P.z.p. nie zabrania odnoszenia się do przedmiotu zamówienia jako projektu. Niektóre przetargi publiczne są więc organizowane z odniesieniem się do technik zarządczych koniecznych do zapewnienia sukcesu zamawianych projektów. Pojawiają się wymagania dotyczące posiadania personelu wykwalifikowanego w realizacji projektów, stosowania technik gwarantujących właściwe określenie lub doprecyzowanie produktów (w języku zarządzania projektami mówi się o „zarządzaniu zakresem projektu”), właściwego raportowania postępu prac projektu (to nazywamy „analizą wartości wypracowanej projektu”), zarządzania ryzykiem projektu oraz innych metod zarządzania specyficznych dla projektów. W niektórych przetargach publicznych ocena podejścia do zarządzania projektem stanowi wyodrębnioną część systemu oceny oferty. Niemożliwa jest w tej chwili analiza przetargu na system informatyczny wyborów samorządowych 2014, ponieważ KBW usunęło jego specyfikację ze swoich stron (notabene przyznając się w ten sposób do swojej oczywistej niekompetencji). Ale na stronach KBW można znaleźć dokumentację przetargu na budowę i utrzymanie oprogramowania dla wyborów uzupełniających w roku 2015. Zakładam, że w sposób analogiczny opracowano przetarg dla wyborów samorządowych 2014. Specyfikacja ta nie nakazuje wykazania się – np. przez dysponowanie certyfikowanymi kierownikami projektów – personelem umiejącym zarządzać projektami. W żadnym innym miejscu także nie ma wymagania odniesienia się w projekcie do zarządzania nim. W szczególności umiejętność zarządzania projektem nie stanowi kryterium oceny oferty. Druga przyczyna porażki projektu „Wybory samorządowe 2014” to więc brak wymagania właściwych metod zarządzania ze strony Krajowego Biura Wyborczego.
Jednak gdyby wybrana firma – przez przypadek (z punktu widzenia reguł przetargu) – umiała zarządzać projektami, sytuacja nie musiałaby być katastrofalna. Trzeciej grupy przyczyn obecnej sytuacji projektu wyborów samorządowych 2014 należy szukać w firmie, która realizowała ten projekt. Firma ta nie usunęła swojej strony internetowej i można tam szukać informacji o podejściu do zarządzania projektami. Jedyne odniesienie się do elementu zarządzania to bardzo ogólna informacja, że „przekładamy jakość nad ilość”. Nie ma ani słowa o podejściu do zarządzania projektami – widocznie firma nie jest w stanie pochwalić się niczym w tym zakresie. Nie ma nic o kwalifikacjach personelu w zakresie zarządzania projektami, nie ma nic o stosowanych metodach zarządczych. Brak takich informacji powinien nakazać KBW szczególną czujność. Każdy specjalista od zarządzania projektami stwierdziłby, że powierzenie takiej firmie realizacji tak niesłychanie ważnego projektu jak budowa sytemu dla wspomagania wyborów jest obarczone potężnym ryzykiem – w zasadzie projekt nie ma prawa się udać. Mamy więc trzecią przyczynę porażki projektu „Wybory samorządowe 2014”: brak kwalifikacji w zakresie realizacji projektów w firmie, która opracowywała system informatyczny.
Podsumujmy. Źle zorganizowany przetarg ogłosiła na podstawie złego prawa instytucja niekompetentna w zakresie zarządzania projektami. W efekcie tak zorganizowanego przetargu projekt został powierzony firmie, która nie wykazuje się umiejętnościami w zakresie realizacji projektów.
Na podstawie powyższej analizy można sformułować główne zalecenia zarówno dla Krajowego Biura Wyborczego, jak i dla całości polskiego sytemu projektów publicznych.
Należy uznać KBW za firmę projektową, czyli firmę, której głównym celem jest realizacja projektów. W związku z tym w organizacji tej należy wprowadzić metody zarządzania skuteczne w instytucjach projektowych. W szczególności należy utworzyć biuro zarządzania projektami, zatrudnić personel mający potwierdzone odpowiednimi certyfikatami kwalifikacje oraz należy zdefiniować i opracować procesy projektowego zarządzania, zaczynając od zdefiniowania celów i planu strategicznego.
Na tym jednak nie koniec. Należy pójść śladem najbardziej rozwiniętych państw i uznać, że zarządzanie projektami jest strategiczną umiejętnością konieczną do rozwoju i funkcjonowania kraju.
Należy zmodyfikować p.z.p. tak, żeby projekty istniały tam jako specyficzna forma realizacji prac. Umożliwi to wymaganie od firm realizujących projekty stosowania właściwych metod zarządzania. Ponieważ specyfika projektów jest bardzo różna od innych prac opisanych w p.z.p., należy rozważyć uchwalenie osobnego prawa projektów publicznych.
Wraz z zespołem opracowaliśmy „Raport. Projekty publiczne w Polsce. Stan aktualny, analiza, propozycje”. Raport ten opisuje stan aktualny oraz sugeruje wykonanie 23 głównych działań, które korzystając z doświadczeń innych krajów, należałoby wprowadzić w Polsce w obszarze projektów publicznych. Zarządzanie projektami należy uznać za strategiczną umiejętność konieczną do właściwego rozwoju kraju. Na poziomie centralnym należy utworzyć biuro odpowiedzialne za realizację najważniejszych projektów. Do realizacji powinny być kwalifikowane wyłącznie projekty, które są zgodne ze strategiami proponujących je instytucji (notabene wymaga to tworzenia takich strategii). Dla najważniejszych projektów należy wprowadzić rygorystyczne procesy zarządzania.
Trzeba sobie uświadomić, że realizatorem projektu publicznego jest zawsze instytucja publiczna (np. GDDKiA czy KBW), a prywatne firmy to tylko podwykonawcy. Należy wprowadzić niezależne od tak rozumianego wykonawcy systematyczne procesy weryfikacji sposobów i efektów zarządzania projektami. Projekty publiczne muszą być wykonywane w atmosferze partnerstwa między instytucjami państwowymi a prywatnymi podwykonawcami. Musi istnieć system konsultacji między instytucjami realizującymi projekty publiczne a społecznościami, dla których projekty te są realizowane. Musi istnieć system kształcenia kadr instytucji publicznych w zakresie zarządzania projektami. W instytucjach administracji publicznej, których funkcjonowanie jest oparte na realizacji projektów, należy wprowadzić systemy zarządzania skuteczne w obszarze zarządzania projektami.
To tylko niektóre z rozwiązań organizacyjnych opisanych w raporcie, a stosowanych w Stanach Zjednoczonych, Australii, Kanadzie czy Wielkiej Brytanii. Bez wprowadzenia zasadniczych zmian Polska będzie narażona na kolejne spektakularne porażki projektów publicznych.
Projekty publiczne muszą być wykonywane w atmosferze partnerstwa między instytucjami państwowymi a prywatnymi podwykonawcami
