Wojny, epidemie, ubóstwo, zmiany klimatu. Na dorocznej sesji ogólnej Narodów Zjednoczonych przywódcy zażarcie spierali się o to, co robić. I tylko gdzieś w kuluarach cicho padało pytanie najważniejsze: kto za to zapłaci?
Nadciąga cyklon, a my nie mamy planu, jak walczyć z tą epidemią – mówiła w szczycie zakażeń wirusem ebola ekspertka amerykańskiego instytutu Council on Foreign Relations Laurie Garrett. – Ludzie myślą, że gdzieś tam w Genewie istnieje gigantyczne biuro Światowej Organizacji Zdrowia (WHO) zapakowane po sufit specjalistycznym sprzętem i pełne wykwalifikowanych pracowników. Nic takiego nie istnieje, a WHO to bankrut – zakończyła wywód.
W chwilach takich, jak fala zachorowań na gorączkę krwotoczną, która zalała zachodnią Afrykę wiosną i latem, mogłoby się wydawać, że koordynacja akcji ratowniczej powinna spocząć w rękach WHO. Ale Organizacja nie kwapi się do tego, bo – jak twierdzi Garrett – WHO ma aż 1,2 mld dol. deficytu. Biuro w Genewie potwierdza jedynie, że agencja jest na minusie, ale unika odpowiedzi na pytanie, jak wielkie są długi. W przypadku epidemii ebola WHO stać było na utrzymanie w Gwinei, Liberii i Sierra Leone nieco ponad setki stałego personelu oraz czterystu ekspertów, którzy latali do Afryki z doskoku. To mniej niż np. Lekarze Bez Granic, którzy bezterminowo wysłali do walki z wirusem ponad pół tysiąca specjalistów.
I nie miejmy złudzeń, lepiej nie będzie. – Światowe Zgromadzenie Zdrowia (przedstawiciele krajów członkowskich WHO) przegłosowało obcięcie funduszy na reagowanie w sytuacjach kryzysowych – wytykała pod koniec sierpnia Garrett w rozmowie z Voice of America. – Gdyby nie 200 mln dol., jakie zdecydował się wyłożyć w ostatniej chwili Bank Światowy, walkę z epidemią w Zachodniej Afryce opieralibyśmy na grupce donatorów prywatnych i kilku setkach osób, którym nie płaci się wystarczająco dużo za to, że ryzykują życie – dodała.
Świat uratują Gates z Buffettem
Zachód, który łożył na funkcjonowanie międzynarodowych organizacji i agend Narodów Zjednoczonych, wraz z wybuchem recesji w 2008 r. gwałtownie uciął wpłaty. Kapitalny przykład to Włochy: w latach 2002–2008 Rzym przeznaczył na rozmaite programy ochrony zdrowia równowartość prawie miliarda dolarów. W 2009 r. z Rzymu nie przyszło ani jedno euro. Grecy jeszcze w 2007 r. wyłożyli na te same cele 50 mln dol., rok później – ani grosza. I tak jest do dziś. Podobnie Islandczycy w 2008 r., Portugalczycy w 2009 r., Hiszpanie w 2010 r. Jeśli w 2009 r. obietnice finansowe krajów członkowskich WHO zostały spełnione w 94 proc., to już w 2010 r. – zaledwie w 78 proc. Sytuację ratowały prywatne osoby, potentaci, którzy przejęli na siebie w części misję ratowania świata – z Fundacją Billa Gatesa i Warrenem Buffetem na czele (współpracujący miliarderzy odpowiadają w sumie za 68 proc. wszystkich prywatnych donacji na cele związane z ochroną zdrowia). Ale jeśli przed kryzysem wpłaty na międzynarodowe programy ochrony zdrowia rosły w tempie 10 proc. rocznie, to w kryzysie wzrost najpierw zwolnił, a dwa lata temu prawdopodobnie w ogóle ustał. A realia ekonomiczne w sporej mierze się pogorszyły.
WHO jest najlepszym tego przykładem. Organizacja – pracująca na podstawie dwuletnich cyklów budżetowych – jeszcze w latach 2006–2007 dysponowała środkami w wysokości 5,4 mld dol. W cyklu 2012–2013 było to już zaledwie 3,9 mld dol. – nie dość, że budżet skurczył się o półtora miliarda, to jeszcze na dodatek dolar nie oznacza dziś tego samego, co kilka lat temu. Przyjęcie ostatniego ze wspomnianych budżetów zbiegło się z optymalizacją struktur organizacji: 300 pracowników WHO musiało poszukać sobie nowych posad. – Będziemy wydawać mniej na administrację i zarządzanie – tłumaczył kwaśno dyrektor departamentu planowania WHO Elil Ranganathan.
– Zewnętrzni eksperci poradzili, żebyśmy pogodzili się z kryzysem – przyznawała wówczas szefowa WHO Margaret Chan. Pod koniec 2011 r. na organizacji bolesną czkawką odbiły się te same zawirowania, które odczuli polscy kredytobiorcy – gdy w III kw. frank szwajcarski wzmocnił się wobec dolara o 32 proc., WHO mogła tylko liczyć straty: wpłaty na jej konta dokonywane są w dolarach, ale cały personel opłacany we frankach. Za spekulacjami na rynkach walutowych poszła więc fala nowych zwolnień.
Przegłosowany w ubiegłym roku budżet wielkości 3,98 mld dol. na lata 2014–2015 niewiele odbiega od poprzedniego. W niektórych segmentach jest nawet skromniejszy: na choroby zakaźne przeznaczono w nim 72 mln dol. mniej niż w poprzednim, a akcenty – i budżety – przesunięto na choroby układu krążenia i nowotwory. Również środki na kryzysowe reagowanie w przypadku epidemii obcięto z 469 mln do 228 mln dol. – Gdyby wirus ptasiej grypy czy jakiś inny okazał się być zabójczy, państwa donatorzy są gotowe wyłożyć więcej – uspokajał po głosowaniu Gaudenz Silberschmidt, doradca Margaret Chan. W praktyce wyglądało to nieco gorzej. – Potrzebujemy teraz 78 mln na walkę z ebolą – alarmowała w sierpniu rzeczniczka organizacji Christy Feig.
Nasze rezerwy są równe zeru
Wystarczą nawet relatywnie krótkotrwałe zachwiania rynkowej równowagi, żeby wprowadzić agendy ONZ w stan drgawek. Zwłaszcza te, które utrzymują się w pełni ze składek dobrowolnych, a nie obligatoryjnych – a to już casus niemal wszystkich programów pomocowych Narodów Zjednoczonych. Nic więc dziwnego, że w apogeum kryzysu budżety wszystkich agend o takim charakterze liczone razem miały rekordową dziurę: wielkości 4,8 mld dol.
Składały się na to zresztą nie tylko kłopoty strefy euro czy desperackie próby ratowania rynku finansowego w USA. Gdy na przełomie 2008 i 2009 roku wskutek spekulacji ceny wielu artykułów żywnościowych nagle podskoczyły, załamał się budżet Światowego Programu Żywnościowego (WFP). Agencja musiała gwałtownie obcinać wydatki (w tym przypadku w sporej mierze na paliwo) i okrawać programy realizowane w najbiedniejszych państwach świata, w tym znajdującym się kilka lat temu na krawędzi klęski humanitarnej Zimbabwe i Etiopii. Moment był zresztą fatalny – na Zachodzie szalał kryzys, WFP szacowało swoje potrzeby na 2009 r. na 5 mld dol., a zebrało ledwie dziesiątą część tej sumy, z czego 450 mln dol. z zażądaniem donatorów, by wydać te pieniądze na Darfur. – Głód jest już w drodze – straszyła ówczesna szefowa programu Josette Sheeran. – Skoro tak dbamy o Wall Street, pamiętajmy też o tych miejscach, które ulic nie mają w ogóle – podkreślała, przypominając, że 1 proc. funduszy przeznaczanych na świecie na bailouty byłby w stanie zaspokoić potrzeby żywnościowe najbiedniejszych państw świata. W tym samym czasie o potencjalnym kryzysie humanitarnym pisali też w swoich raportach pracownicy UNICEF – agencji zajmującej się opieką, w tym dokarmianiem, nad dziećmi z najbiedniejszych państw świata.
Jednocześnie problemy miało Biuro Wysokiego Komisarza ONZ ds. Uchodźców (UNHCR). – Wpłaty od rządów spadły o 6 proc. – skarżył się Peter Kessler z UNHCR. – Na samych wahaniach kursów walut możemy też stracić 100 mln dol. A jednocześnie zdajemy sobie sprawę, że zarówno rządy, jak i donatorzy prywatni właśnie obcinają kwoty, które mieli nam przekazać – kwitował. Trzy lata później – i jedną Arabską Wiosnę dalej, po której przybyło w ciągu roku 800 tys. uchodźców – sytuacja biura była nie do pozazdroszczenia. – Bardzo mocno apelujemy o pomoc – mówił pełniący urząd wysokiego komisarza Antonio Guterres. – W tej chwili nasze rezerwy są równe zeru. Do tej pory byliśmy w stanie zaledwie reagować na sytuacje nagłe, ale dramatyczna kombinacja nowych kryzysów i tych, które nękają świat chronicznie, tworzy niezwykłą presję. Bardzo mocno potrzebujemy międzynarodowej solidarności – podkreślał.
Polityczne zawirowania na świecie odbiły się z kolei mocno na budżecie UNESCO. Agencja mająca troszczyć się o ocalenie światowego dziedzictwa kultury – ale też promować edukację i demokrację – w ciągu roku straciła więcej niż piątą część przyobiecanych środków. Tu przyczyną kłopotów była decyzja UNESCO o uznaniu Palestyny jako państwa członkowskiego – co nie spodobało się z oczywistych powodów Izraelowi. A w ślad za Izraelem Stanom Zjednoczonym i Niemcom. 72 mln dol. przyobiecane UNESCO przez Waszyngton nie wpłynęły, drugie tyle nie wpłacili inni członkowie oburzeni propalestyńskim stanowiskiem ONZ-owskiej agendy. Sytuację ratowały awaryjne wpłaty od Norwegii i Arabii Saudyjskiej, nie na tyle jednak, żeby pracownicy i szefowie UNESCO czuli się pewnie. – Nie przychodzi mi na myśl ani jeden program, który nie zostałby dotknięty cięciami – podsumowała kierującą agendą Irina Bokowa.
Budżet nowojorskiej straży pożarnej
Ale na tle innych instytucji Narodów Zjednoczonych WHO jest potentatem. Z danych finansowych udostępnianych przez nowojorską centralę wynika, że ONZ rocznie wydaje 30 mld dol., 4 dol. w przeliczeniu na przeciętnego mieszkańca globu. To połowa rocznych przychodów firmy Google i znacznie mniej, niż mają do dyspozycji rządy. Trudno się dziwić, że od ponad dwóch dekad Narody Zjednoczone balansują na krawędzi bankructwa. Wystarczy wspomnieć, że dwadzieścia lat temu budżet na misje pokojowe i pomoc humanitarną zamykał się w kwocie 4 mld dol. – i był porównywalny z budżetem nowojorskiej straży pożarnej.
Pierwszy zimny prysznic był zasługą podsekretarza generalnego ONZ ds. administracji i zarządzania Josepha E. Connora. Już w 1996 r. Amerykanin oznajmił biurokratom z nowojorskiej centrali oraz międzynarodowym dyplomatom, że Narody Zjednoczone zmierzają pełną parą ku bankructwu – i w związku z tym czas zwolnić co dziesiątego z zatrudnionych w organizacji pracowników, a reszcie poobcinać pensje. Tak też się stało: w 1996 r. w ONZ pracowało 53,589 tys. osób, dziś jest ich około 44 tys.
Na ówczesną sytuację składało się wiele czynników, z których część ma znaczenie do dziś. Upadek Związku Radzieckiego i kryzys, w jakim pogrążyło się wówczas wiele państw dawnego bloku wschodniego, automatycznie doprowadziły do zmniejszenia się wpłat z ich strony. Jednocześnie Stany Zjednoczone doszły do wniosku, że już nie potrzebują ONZ – zarówno ze względu na koniec zimnej wojny, jak i niewielką skuteczność Narodów Zjednoczonych w rozwiązywaniu nowych problemów globu – choćby konfliktów wewnętrznych, jakie wówczas rozdarły część dawnych satelitów ZSRR, Jugosławię, kraje afrykańskie i azjatyckie. W połowie lat 90. wpłaty Waszyngtonu skurczyły się niemal z roku na rok o 1,5 mld dol.
Co prawda saldo sum obiecywanych ONZ przez państwa członkowskie rosło, ale w praktyce bywało różnie: kryzys w Rosji, a następnie w Azji pod koniec lat 90., potem obojętność – bywało że wręcz wrogość – administracji George’a W. Busha wobec ONZ, wreszcie załamanie się gospodarek strefy euro w ostatnich latach składało się na finansową mizerię „światowego rządu”. Ciągnąca się za Narodami Zjednoczonymi opinia siedliska korupcji i synekur, podsycana skandalami (jak choćby wokół programu „Ropa za żywność”, mającego złagodzić brzemię sankcji nałożonych na Irak Saddama Husajna) czy podejrzeniami o skandale (jak w przypadku przedwczesnego ogłoszenia pandemii świńskiej grypy pięć lat temu, jak twierdzą niektórzy – w interesie międzynarodowych koncernów farmaceutycznych), nie pomagała. Państwa członkowskie wolały wydawać pieniądze na dobroczynność na własną rękę, coraz częściej promując przy okazji własne interesy, tak jak robią to obecnie Chiny na Czarnym Lądzie.
Ostatni bastion: Błękitne Hełmy
Część obietnic pozostawała więc na papierze, ale nawet wpłacone pieniądze częstokroć były de facto powierzane, a nie przekazywane ONZ. Innymi słowy, np. Światowa Organizacja Zdrowia mogła dysponować 5 mld dol. w najlepszych latach, jednak musiała wydawać je zgodnie z tym, czego chcieli donatorzy – stąd choćby niewielkie środki przeznaczane na reagowanie kryzysowe, a znacznie większe na walkę z chorobami cywilizacyjnymi. Dopiero podczas ostatnich obrad budżetowych państwa członkowskie pozwoliły (w przypadku WHO) na przesuwanie środków między programami – choć i to brzmi lepiej niż wygląda w rzeczywistości, bowiem elastyczność administracji ogranicza się do kwot wysokości 5 proc. sumy zgromadzonej na dany cel.
Dzisiejszy budżet ONZ jest więc ledwie cieniem dawnej potęgi. „ONZ stoi w obliczu poważnych trudności finansowych i zostało zmuszone do obcięcia funduszy na ważne programy na wszystkich polach naszego działania, nawet jeśli pojawiły się tam nowe obowiązki” – kwitują posępnie w oficjalnej prezentacji umieszczonej na stronach internetowych organizacji jej pracownicy. – „Wielu członków nie spłaca swoich stałych zobowiązań i obcięło donacje dla ONZ-owskich funduszy ochotniczych”.
Jedynym programem, który nie doznał poważnego uszczerbku finansowego, są misje pokojowe. Budżet na bieżący rok – liczony od 1 lipca 2014 r. – wynosi nieco ponad 7 mld dol. i nie uległ poważniejszym zmianom w ostatnich latach. Trudno się dziwić: w pierwszej dziesiątce donatorów są stali członkowie Rady Bezpieczeństwa i dodatkowa piątka najbogatszych i najbardziej wpływowych państw zachodnich. Problem jednak w tym, że i ci dobroczyńcy powoli tracą zainteresowanie tradycyjnymi misjami pokojowymi. Dwadzieścia lat temu co piąty Błękitny Hełm pochodził z krajów stanowiących twardy rdzeń Rady Bezpieczeństwa ONZ – już po dekadzie odpowiadały one jedynie za 5 proc. stanu osobowego. Dziś ten odsetek jest jeszcze niższy. W efekcie obowiązki są przerzucane na barki gorzej wyekwipowanych i wyszkolonych oraz mniej zdyscyplinowanych żołnierzy z Trzeciego Świata (przodują Pakistan, Indie, Bangladesz, Fidżi, Etiopia, Rwanda i Filipiny – razem odpowiadają za 39 proc. sił pokojowych). Mimo retorycznych bojów w Radzie Bezpieczeństwa prestiż, realne możliwości reagowania i polityczna siła Błękitnych Hełmów uległy kompletnej marginalizacji. A dla wielu krajów jedynie ten siłowy aspekt funkcjonowania Narodów Zjednoczonych miał realne znaczenie, w odróżnieniu od wizerunkowego znaczenia UNICEF czy WFP.
Nietrudno więc o posępne prognozy. – Nie ma czegoś takiego, jak Narody Zjednoczone. Gdyby budynek sekretariatu w Nowym Jorku stracił dziesięć pięter, nie robiłoby to wielkiej różnicy – stwierdził kilka lat temu jastrząb z administracji prezydenta Busha-juniora (i ambasador USA w ONZ) John Bolton. Ale na globalnego molocha narzekają dziś nawet kraje, które przez dekady były beneficjentami programów rozwojowych czy humanitarnych. „ONZ powinna zostać rozwiązana” – pisał w komentarzu publicysta saudyjskiego serwisu Arab News, pomstują c na bezradność Arabów wobec Izraela. Ba, po drugiej stronie globu Haitańczycy pozwali ONZ do sądu, oskarżając nepalskich żołnierzy, którzy wylądowali na wyspie po tragicznym trzęsieniu ziemi w 2010 r., o rozprzestrzenienie cholery. W takiej atmosferze dalszy spadek donacji na rzecz Narodów Zjednoczonych nie jest niczym nieprawdopodobnym. A wtedy ONZ nie trzeba będzie nawet z hukiem rozwiązywać. Organizacja po prostu po cichu zbankrutuje.
