Przeoczony przełom: Czy rzeczywiście rządy PO-PSL przez 8 lat nie pomogły polskim rodzinom?

Ekipa PiS szła do władzy na fali rozpowszechnionego poczucia, że wiele rodzin pozostało bez wsparcia. Choć trudno zaprzeczyć, że rządy PO-PSL popełniły błędy, to czy naprawdę ten jakże czarny obraz nie jest przejaskrawiony?

Zgodnie z rządową narracją program „Rodzina 500 plus” stanowi kamień węgielny polityki rodzinnej w Polsce. Inicjatywę, od której w zasadzie zaczęła się troska państwa o los rodzin z dziećmi. Bo cóż było wcześniej? Państwo odwrócone plecami od młodych (słowa wiceministra rodziny Bartosza Marczuka); państwo niszczące rodzinę (wiceminister sprawiedliwości Patryk Jaki); państwo, w którym kwitnie odbieranie dzieci ubogim rodzinom (premier Beata Szydło). Taki też przekaz wyzierał z wystąpienia minister pracy Elżbiety Rafalskiej podczas sejmowego audytu stanu państwa, jaki zostawili poprzednicy.

Nowa ekipa szła do władzy na fali dość rozpowszechnionego poczucia, że wiele rodzin zostało bez należytego wsparcia. Choć trudno zaprzeczyć temu, że rządy PO-PSL popełniły błędy i systemowe zaniedbania, to czy naprawdę ten jakże czarny obraz nie jest przejaskrawiony? Jeśli dokonamy bilansu ubiegłych lat, to okaże się, że ostatnie rządy zbierające – z racji świeżości – najsurowsze cięgi za społeczne grzechy III RP, nie tylko nie pogłębiły niedoborów polityki rodzinnej, lecz w pewnej mierze je przezwyciężyły lub złagodziły. W niektórych obszarach, jak choćby w zakresie edukacji przedszkolnej, zmiany zachodziły na tyle szybko, że możemy wręcz mówić o społecznej rewolucji.

Dlaczego zatem niemal wszyscy uczestnicy życia publicznego – można odnieść wrażenie, że nawet z autorami tych zmian włącznie – przeoczyli przełom, jaki się dokonał? Dlaczego PO-PSL przypięto łatkę bezdusznych oraz antyspołecznych? Bo popełniono, chyba nadal nie zdając sobie z tego sprawy, szereg poważnych błędów. Jednak zanim do nich przejdziemy, powiedzmy o osiągnięciach.

Nie wszystko na jedną kartę (dużej rodziny)

Sztandarowym – choć w mojej opinii nie najważniejszym – programem minionych rządów była karta dużej rodziny, początkowo realizowana lokalnie, następnie wpisana mocą ustawy do powszechnego prawa. Przyczyniły się do tego lobbing środowisk społecznych, przede wszystkim Związku Dużych Rodzin „3 Plus”, oraz działania Kancelarii Prezydenta i Ministerstwa Pracy.

Nadanie tej inicjatywie rangi ustawowej pokazuje, że poprzednie władze nie były głuche na dążenia rodzin wielodzietnych. Tym bardziej że nie było to jedyne działanie na rzecz rodzin z większą liczbą dzieci. Innym instrumentem były dokonane na przestrzeni ostatnich lat zmiany w systemie ulg podatkowych na dzieci. Taki kierunek zmian zapoczątkował już rząd Jarosława Kaczyńskiego, choć ulga wówczas miała rangę marginalną. Rządy Platformy i PSL przyniosły znaczący, z czasem pogłębiony wzrost wielkości ulgi na dziecko dla rodzin z większą niż jedno liczbą dzieci (choć równolegle wprowadzono próg dochodowy dla korzystania z ulgi przez rodziny z jedynakami). W ostatniej fazie rządów PO-PSL doszło do jeszcze jednej istotnej modyfikacji, dzięki której system wsparcia w końcu objął także rodziny mniej zamożne. Wcześniej było tak, że rodziny uzyskujące niewysoki dochód nie mogły w pełni lub wcale wykorzystać istniejącej ulgi, bo nie miały z czego jej odliczyć. Legislacyjne novum polegało na tym, że niezamożne rodziny mogły skorzystać ze zwrotu kwoty będącej różnicą pomiędzy pełnym odliczeniem a kwotą odliczoną w zeznaniu podatkowym (jednak zwrot nie mógł być większy od wielkości zapłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne).

Uzupełnieniem tych fiskalnych form wsparcia było wprowadzenie zasady „złotówka za złotówkę” w stosunku do zasiłku rodzinnego (przysługującego rodzinom o niskim dochodzie). W myśl tej zasady nieznaczne przekroczenie kryterium dochodowego nie pozbawia automatycznie prawa do zasiłku, ale sprawia, że jest on proporcjonalnie pomniejszony.

Uwzględniając omówione wyżej działania, nie sposób stwierdzić, że władza w ogóle sprawami rodzin wielodzietnych się nie zajmowała ani nie wsłuchiwała w głos środowisk je reprezentujących. Nie jest też prawdą, że dotychczas mieliśmy głównie do czynienia z polityką socjalną wobec rodzin wykluczonych, a nie polityką wobec rodzin ogółem, której emanacją ma być program 500+. Przeciwnie, w minionym okresie właśnie wymiar socjalny polityki rodzinnej najbardziej kulał – zasiłki rodzinne i z pomocy społecznej, a także progi do nich uprawniające pozostały, mimo podwyżek, na dość niskim poziomie, a wspomnianej zasady „złotówka za złotówkę” nie rozciągnięto na świadczenia inne niż zasiłek rodzinny.

Czas przedszkolnego przełomu

Najbardziej wyrazisty, choć słabo wyeksponowany postęp daje się zauważyć w dostępie do edukacji przedszkolnej. Wiele mówią same liczby. Według danych zebranych przez kancelarię Bronisława Komorowskiego w 2005 r. 29,7 proc. dzieci trzyletnich było objętych opieką przedszkolną, w 2010 r. – 47,6 proc., zaś w 2014 r. – 63,9 proc. Podobny skok mieliśmy w przypadku starszych przedszkolaków: w 2005 r. – 41,2 proc., w 2010 r. – 62,2 proc., a w 2014 r. – 79,9 proc. czterolatków chodziło do przedszkoli. W przypadku pięciolatków było to kolejno: 51,3 proc., 78,3 proc. i 94 proc.

Wpływ na te tendencje miało wiele czynników: wejście do Unii Europejskiej, zmiana oczekiwań i aspiracji zawodowych kobiet, strategie samorządów i naciski np. Związku Nauczycielstwa Polskiego, by objąć edukację przedszkolną subwencją oświatową, co miało służyć jej upowszechnieniu. Nie bez znaczenia okazała się też polityka państwa. Odblokowaniu oraz zwiększeniu liczby miejsc w przedszkolach służyła pośrednio choćby – tak przecież krytykowana – reforma sześciolatków, czyli obniżenie wieku pójścia przez dzieci do pierwszej klasy z obowiązkowych 7 do 6 lat. Nie to jednak jest najważniejsze.

Dokonany przełom polegał nie tylko na zwiększeniu liczby dzieci korzystających z przedszkolnych placówek, lecz także na nowych zasadach dostępu do tego rodzaju opieki i jego finansowania. Kluczowy był 2013 r., w którym weszła w życie zasada „godzina za złotówkę”. Państwo w końcu wkroczyło na scenę, samorządy i prywatne placówki (pod warunkiem spełnienia określonych wymogów) otrzymały dotację na każdego przedszkolaka; maluchom (najpierw pięcioletnim, następnie cztero-, a w końcu trzyletnim) zagwarantowano prawo do pięciu godzin darmowej opieki dziennie, zaś za każdą kolejną opłata ze strony rodziców wynosiła nie więcej niż złotówkę. To ważna zmiana. Państwo odtąd ponosi część odpowiedzialności za organizację i finansowanie tej sfery, a o opiece przedszkolnej zaczyna się myśleć w charakterze obywatelskiego, uniwersalnego prawa. Co bliższe jest filozofii i praktyce skandynawskiej niż neoliberalnemu podejściu, z którym nie bez podstaw początkowo kojarzono rządy Platformy.

W podobnej perspektywie można widzieć inną ważną reformę – program darmowych podręczników. Początkowo obejmujący elementarz dla pierwszaków, a stopniowo mający objąć kolejne roczniki, aż do poziomu gimnazjalnego włącznie. Biorąc pod uwagę kilkusetzłotowe wydatki, jakie rodziny dotąd ponosiły w związku z rozpoczęciem roku szkolnego, zmniejszenie tych kosztów stanowi znaczącą ulgę dla wielu budżetów domowych, zwłaszcza tych skromniejszych. Reformę tę rzadko rozpatrujemy w kategoriach polityki rodzinnej, kojarzonej z formami wsparcia w pierwszej fazie życia dziecka. Ale czy słusznie?

Rodzicielstwo pod znacznie szerszą ochroną

Duża część działań poprzedniego rządu koncentrowała się na wsparciu rodzin w pierwszych miesiącach po urodzeniu dziecka. Przede wszystkim radykalnie wydłużono płatne urlopy – do łącznie 52 tygodni (uwzględniając część macierzyńską, dodatkowy urlop macierzyński i możliwą do dowolnego podziału między rodzicami część rodzicielską), co czyni je jednymi z najdłuższych w Europie.

Wprowadzono też świadczenie rodzicielskie, zwane popularnie kosiniakowym, w wysokości 1000 zł miesięcznie przez pierwszy rok życia dziecka dla matek nieobjętych umową o pracę. Od lat eksperci zwracali uwagę, że o ile zabezpieczenie matek na tradycyjnym etacie jest – przynajmniej de iure – dość przyzwoite, o tyle problemem pozostaje bezpieczeństwo socjalne matek niepracujących zawodowo lub pracujących w warunkach niestabilnych, na umowach cywilnoprawnych, które dość mocno upowszechniły się na rodzimym rynku pracy, zwłaszcza wśród ludzi młodych.

Te zmiany, choć korzystne, dotyczą tylko pierwszego roku po urodzeniu dziecka. W kolejnych latach życia dziecka pojawiają się trudności dla młodych matek. Może trudno być im wejść bądź wrócić na rynek pracy po okresie pobierania urlopu lub świadczenia rodzicielskiego na rynek pracy także ze względu na ograniczony dostęp do instytucji opieki nad małym dzieckiem. Na tym polu rząd PO-PSL również próbować coś zrobić, lecz jego osiągnięcia są niesatysfakcjonujące. Choć w ustawie z 2011 r. uproszczono przepisy regulujące zakładanie i prowadzenie żłobków, wprowadzono alternatywne formy opieki (klubiki dziecięce, opiekun dzienny czy zachęty do legalnego zatrudnienia niani), a od kilku lat działa rządowy program „Maluch”, z którego dofinansowane jest tworzenie żłobków, nadal zaledwie kilka procent dzieci do lat trzech objętych jest formami wsparcia uwzględnionymi w ustawie.

Sprawa TK i silne związki z partią to główne problemy prezydenta Dudy

Co ciekawe, choć rządy PO-PSL odsądzane bywają od czci i wiary właśnie przez kręgi prawicowe, to realizowany wówczas model polityki rodzinnej, w którym rozwija się mocno świadczenia finansowe (długie urlopy i świadczenia rodzicielskie) przy stosunkowo słabo rozwiniętej opiece instytucjonalnej w pierwszym okresie życia dziecka, bliski jest podejściu konserwatywnemu, chadeckiemu, gdyż sprzyja oddaniu się bezpośredniej opiece przez długi czas ze strony matek. Można dyskutować, czy dobór instrumentów wsparcia był słuszny, czy nie, ale nie sposób zaprzeczyć, że wszystkimi wspomnianymi działaniami istotnie przeobrażono stan polityki rodzinnej i jest on dziś bardziej przyjazny rodzinie z małym dzieckiem niż kilka lat wcześniej.

Więcej dla rodzin osób niepełnosprawnych

A co z innymi obszarami, jak polityka wsparcia rodzin z niepełnosprawnymi dziećmi? Głośny protest w Sejmie rodzin głęboko niepełnosprawnych dzieci wiosną 2014 r. pokazał, że coś jest nie tak. Owszem, ten obszar trudno uznać za sferę szczególnych sukcesów rządów PO-PSL – i to nie tylko ze względu na wysokość pomocy finansowej, ale także instytucjonalno-usługowe deficyty – jednak warto uświadomić sobie dwie kwestie.

Głośny protest matek niepełnosprawnych dzieci na sejmowym korytarzu doczekał się (niestety w odróżnieniu od protestu opiekunów niepełnosprawnych dorosłych) spełnienia zasadniczego wówczas, choć niejedynego postulatu zdesperowanych rodziców. Decyzją Donalda Tuska doszło do zmiany ustawowej, która dotychczasową wysokość świadczenia pielęgnacyjnego (kierowanego do pozostających poza zatrudnieniem rodziców) podniosła z 620 zł do 1300 zł w ciągu niecałych dwóch lat. Trudno więc uznać ówczesne władze za całkowicie obojętne na dążenia tej grupy.

Widać to wyraźnie, gdy spojrzymy na cały okres rządów PO-PSL. W pierwszym okresie rządów rodziny niepełnosprawnych dzieci mogły liczyć na 520 zł świadczenia – i to tylko wówczas, gdy spełniały niski, bo kilkusetzłotowy próg dochodowy na osobę w rodzinie. Dzięki wprowadzonym zmianom progów dochodowych nie ma, a świadczenie jest 2,5-krotnie większe. Owszem, pewnie te zmiany nie zaszłyby, gdyby nie oddolna społeczna presja i kolejne wyroki Trybunału Konstytucyjnego w tej materii (a sporo ich było), niemniej władza na te bodźce odpowiadała.

Z pewnością obciąża ją fakt, że równolegle nie wspomożono w podobnym stopniu rodzin z wymagającymi długoterminowej opieki osobami dorosłymi, jednak jeśli zatrzymamy się na ocenie sytuacji rodzin z niepełnosprawnym dzieckiem, widać mimo wszystko ewidentny progres na przestrzeni dekady.

Kardynalne błędy

Skoro działo się tyle dobrego, to dlaczego Polacy nie dali poprzedniej władzy mandatu do kontynuacji obranego kursu? Zapewne można szukać źródeł tej przegranej w obszarach dalekich od polityki rodzinnej, lecz niewątpliwie bilans polityki społecznej i wsparcia rodzin również nie został nagrodzony wyborczymi głosami, a w powszechnym odczuciu rządy PO-PSL nie kojarzą się z sukcesami na tym polu. Dlaczego? Nie ma na to jednej odpowiedzi, ale moim zdaniem można wskazać przynajmniej trzy czynniki, które się do tego mogły przyczynić.

Paradoksalnie władza, której na samym początku zarzucano zajmowanie się bardziej PR niż realnym rządzeniem, na odcinku społeczno-rodzinnym poległa na PR. W ubiegłych latach sprawy społeczne nigdy nie trafiły do głównego nurtu debaty publicznej, a przecież rządzący mieli wpływ na jej moderowanie.

Kolejnych reform nie udało się otoczyć aurą dobrej zmiany. Ba, nawet w okresie kampanii wyborczej dokonań na polu polityki rodzinnej nie udało się skutecznie przedstawić jako jednego z głównych atutów. Nie przekonano społeczeństwa do tego, że zainicjowano wiele wartościowych działań ani że stanowią one początek dalszych reform. Nie czuło się – w odróżnieniu od retoryki PiS – że są to sprawy traktowane priorytetowo, mówiono o nich raczej przy okazji. Dobrze to widać poprzez kontrast. O programie 500+ mówiło się dużo, jeszcze zanim wszedł w życie. Przedstawiono go jako ogromną zmianę i przeciwstawiono ją rzekomemu nieróbstwu, nieudolności i aspołeczności poprzedników. Nawet wówczas Platforma nie umiała dać odporu tej narracji i zamiast przedstawić alternatywę opartą na wzmocnieniu, rozszerzeniu i usprawnieniu tego, co zainicjowano w ubiegłych latach, próbowała przelicytować rząd propozycją całkowicie powszechnego programu 500+, w czym ani nie była wiarygodna, ani odpowiedzialna.

Druga słabość leży pewnie w samej treści prowadzonej polityki. Nie chodzi tylko o to, że hasło 500+ na dziecko jest znacznie wdzięczniejszą propozycją, bardziej namacalną i trafiającą do serca niż wielowymiarowe, lecz mniej efektowne zmiany, które dopiero jako całość przełożyły się na nową jakość. Chodzi też o to, że polityce PO-PSL zabrakło rozmachu i konsekwencji, przez co na rozległej mapie potrzeb polskich rodzin duże obszary nie zostały pokryte. Z jednej strony dokonano ogromnego postępu w upowszechnieniu opieki przedszkolnej, ale już rozwiązań, które się do tego przyczyniły, nie rozciągnięto na opiekę nad dziećmi do lat trzech. Poszerzono wsparcie dla rodziców w pierwszym roku życia dziecka, ale de facto pozostawiono bez wsparcia część rodziców dzieci dwu- i trzyletnich. Podniesiono świadczenie pielęgnacyjne dla rodzin dzieci niepełnosprawnych, ale równocześnie za burtą pozostawiono rodziny osób, które samodzielność straciły już w dorosłym życiu. Przykładów niespójności i niekonsekwencji było znacznie więcej. W efekcie powstało wiele narzędzi wsparcia, których zastosowanie jest fragmentaryczne, skierowane do ściśle wyodrębnionych grup, przez co wiele osób w potrzebie nie jest w stanie w pełni z nich skorzystać. W wielu osobach rodzi frustrację, że mimo rozwoju kraju pozostają na uboczu. Można by rzec, iż stworzono fundamenty pod nowoczesną politykę rodzinną, ale zabrakło woli, odwagi, determinacji czy środków, by postawić kolejne kondygnacje. By powstał dom, w którym wiele rodzin mogłoby czuć się bezpiecznie i podmiotowo.

Trzeci kardynalny błąd to spóźnialstwo. Niemała część omówionych tu zmian weszła w życie, gdy nastąpiła zmiana władzy. Kosiniakowe zaczęło obowiązywać od stycznia 2016 r. Podobnie jak zasada „ złotówka za złotówkę” i prorodzinne zmiany w kodeksie pracy wysunięte przez prezydenta Bronisława Komorowskiego. Także dopiero od stycznia bieżącego roku świadczenie pielęgnacyjne dla rodzin z niepełnosprawnymi dziećmi osiągnęło kwotę 1300 zł wedle przyjętej jeszcze przez Tuska nowelizacji ustawy. Program darmowych podręczników obejmie wszystkie przewidziane roczniki dopiero w 2017 r. (choć trwałość programu w świetle planów nowego kierownictwa MEN jest niepewna). Podobnie program objęcia wszystkich trzylatków prawem do miejsca w przedszkolu (co z kolei na skutek decyzji MEN o cofnięciu reformy sześciolatków może się okazać trudne do zrealizowania). W efekcie tego spóźnienia wiele podjętych uprzednio działań nie mogło być politycznie skonsumowanych przez ich autorów. Ludzie odczują ich skutki dopiero w dobie dobrej zmiany Prawa i Sprawiedliwości, co może przez część rodzin być odbierane jako jego zasługa.

Doświadczenia te pokazują, że w polityce społecznej nie jest ważne tylko to, jakie reformy się przeprowadza, ale także sposób i czas, w jakim się to dokonuje. Obecna władza wydaje się to rozumieć bezbłędnie. Dobrze by było, aby także dzisiejszy obóz opozycyjny zrozumiał źródła swojej porażki i wyciągnął rozsądne wnioski.