W poniedziałek prezydent podpisał ustawę o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Nowe przepisy mają m.in. ustabilizować finanse gmin poprzez zwiększenie ich dochodów własnych oraz zapewnienie „obiektywnego i algorytmicznego” naliczania pieniędzy.
W serwisie X odtrąbiono sukces. „Otwieramy nowy rozdział w historii polskiego samorządu: 345 mld zł więcej w ciągu 10 lat, wsparcie słabszych finansowo samorządów oraz tych, na których terenie znajdują się parki narodowe i inne »tereny zielone«” – napisał minister finansów Andrzej Domański. Tę ostatnią formę wsparcia chwalili też przedstawiciele Ministerstwa Klimatu i Środowiska (MKiŚ). „1,47 mld zł wesprze w 2025 roku gminy, które mają na swoim terenie parki narodowe, krajobrazowe i rezerwaty” – napisała szefowa resortu Paulina Hennig-Kloska. Z kolei wiceminister Mikołaj Dorożała podkreśla, że tworzenie nowych oraz poszerzanie istniejących form ochrony przyrody „opłacać się będzie i to dosłownie!”.
Subwencja ekologiczna
Chodzi o tzw. subwencję ekologiczną. Zamiast obecnych części subwencji ogólnej nowe przepisy wprowadzają pojęcie potrzeb finansowych jednostek samorządu terytorialnego, które będą finansowane zwiększonymi dochodami z PIT i CIT, a w drugiej kolejności – subwencją ogólną z budżetu państwa. Wyróżnione zostały potrzeby wyrównawcze, oświatowe, rozwojowe, uzupełniające oraz właśnie ekologiczne. Samorządy mają otrzymywać dodatkowe środki za formy ochrony przyrody, które znajdują się na ich terenie. Przykładowo: potrzeby ekologiczne gmin oraz miast na prawach powiatu to 620 zł za każdy hektar parku narodowego, 310 zł za rezerwaty przyrody, a 46,5 zł za hektar obszaru Natura 2000. W przypadku powiatów jest to ponad czterokrotnie mniej, a województw – niemal dziewięciokrotnie mniej. Zasady te są jednak obostrzone dodatkowymi warunkami.
– Subwencja ekologiczna to rewolucja w myśleniu o ochronie przyrody i wspieraniu samorządów w tym zakresie. System wymaga poprawek w zakresie konkretnych zasad lub przeznaczanych środków, ale ważne, że został zrobiony ten pierwszy krok – mówi DGP dr Antoni Kostka z Centrum Strategii Środowiskowych.
Jakie są więc zastrzeżenia?
Dr Kostka podkreśla, że wartość potrzeb ekologicznych nie jest równoznaczna z wypłaconą subwencją z tego tytułu. – Jest ona pomniejszona o korzyści uzyskane z innych powodów. Przykładowo, jeśli wartość potrzeb ekologicznych to 3 mln zł, a dochody zwiększają się o 2 mln zł dzięki zmianie systemu podatkowego, to do wypłaty pozostanie tylko 1 mln zł – tłumaczy. W niektórych gminach dodatkowa subwencja ekologiczna może więc nie zostać wypłacona w ogóle. – „Nagroda” za ochronę przyrody może być więc zawarta w reformie ogólnej, która nie ma nic wspólnego z ekologią – mówi.
To jednak niejedyny mechanizm ograniczający korzyści samorządów z tytułu ochrony przyrody. Kolejnym jest tzw. korekta z tytułu zamożności. – Jeżeli gmina jest ponadprzeciętnie bogata, czyli suma jej dochodów przekracza 120 proc. średniej – liczonej jako iloraz sumy dochodów oraz liczby mieszkańców, to kwota powyżej 120 proc. jest zmniejszona o połowę – mówi dr Kostka. Według niego subwencja ekologiczna powinna być wyłączona z mechanizmu ograniczającego dochody bogatych gmin, podobnie jak ma to miejsce w przypadku subwencji oświatowej. – Założono, że każde dziecko powinno dostawać tyle samo na edukację, niezależnie od tego, czy gmina jest bogata. Podobnie powinno być w przypadku ochrony przyrody – każde drzewo jest tyle samo warte, niezależnie od tego, czy rośnie w gminie bogatej, czy biednej. A często to te bogate samorządy trzeba bardziej zachęcać do ochrony przyrody – uważa ekspert.
W dodatku w 2025 r. obowiązuje „korekta ponadprzeciętnych zysków jednostek samorządu terytorialnego do poziomu 12 proc.”. Oznacza to, że samorząd nie może otrzymać więcej niż 112 proc. dochodów obliczonych według niezmienionych przepisów.
Poprawki do projektu
W uwagach organizacji samorządowych do projektu ustawy zgłoszonych podczas prac nad dokumentem można przeczytać o przykładach: „gmina Lutowiska ma potrzeby ekologiczne 16,6 mln, po korektach wzrostu dochodów 795,7 tys. zł [ostatecznie według pliku dołączonego do OSR ma to być 947 tys. w porównaniu do wcześniejszych regulacji – red.]”.
Na etapie prac sejmowych do projektu została dodana poprawka zaproponowana przez posła Bartosza Romowicza (Polska 2050). Zgodnie z nią w przyszłym roku gminy, w których parki narodowe zajmują więcej niż 20 proc. powierzchni lub co najmniej 2 tys. ha, otrzymają dodatkowe środki z łącznej puli 40 mln zł. Podziału tej kwoty ma dokonać minister finansów w porozumieniu z ministrem środowiska.
– Według mnie cała subwencja ekologiczna powinna być rozdysponowana zgodnie z mechanizmem zawartym w tej poprawce. Żeby zachęta była motywująca, musi być czytelna. A w obecnym systemie gminy mogą się dziwić, dlaczego dostały mniej środków, niż oczekiwały – mówi dr Kostka.
W dodanej poprawce czytamy też, że „kwota dla gminy, na obszarze której w roku 2025 utworzono nowy park narodowy lub powiększona została powierzchnia dotychczas istniejącego parku narodowego, może być odpowiednio zwiększona”. Na wspomnianej podkomisji Romowicz mówił: „jeżeli chcemy zachęcać samorządy do tego, żeby tworzyły parki narodowe, to nie możemy ich zachęcać od razu karząc, że stworzymy hektar parku narodowego, czy powiększymy o hektar parku narodowego, a z drugiej strony korekta zamożności z tego hektara im zabierze 95 proc. tej części subwencji” oraz dodał, że ma to zachęcić gminy do tego, żeby tworzyły nowe parki narodowe, „tak, jak jest to przewidziane w planie naszego rządu”.
Czy rzeczywiście tak się stanie? Pytamy o to Tomasza Milera, zastępcę burmistrza Gryfina – jednej z trzech gmin, na terenie których miałby powstać zapowiadany Park Narodowy Doliny Dolnej Odry. – Nawet gdyby powstał, Gryfino nie uzyskałoby żadnej subwencji z tego tytułu. Jest to jednak wątek poboczny, bo taka decyzja jest ważniejsza niż dodatkowy 1 mln czy 3 mln zł. Na bilans trzeba patrzeć dużo szerzej, uwzględniając także potencjalne ryzyka. Konsekwencje takiego projektu będą odczuwalne przez dziesiątki lat. Analiza skutków powołania parku powinna być kompleksowa i trwać kilka lat – uważa wiceburmistrz. – Znamy już projekt granic oraz otuliny parku narodowego. Brakuje jednak inwentaryzacji przyrodniczej, która pokazywałaby, co mamy chronić, planowanego modelu hydrologicznego czy zasad, zgodnie z którymi będą funkcjonować pobliskie zakłady przemysłowe, właściciele nieruchomości oraz mieszkańcy. Rada miejska musi mieć te wszystkie informacje przed podjęciem decyzji – mówi Tomasz Miller.
– Subwencja musi być częścią systemowego zachęcania gmin do ochrony przyrody. Zwiększenie budżetu o 5 czy 10 proc. nie zmieni strategii gmin. Nie chodzi tylko o pieniądze, ale także o pracę i perspektywy. Część z uzyskanych pieniędzy można by wykorzystać na strategiczny konsulting – kwituje dr Kostka.
Zgodnie z wyliczeniami do OSR, dochody gminy Gryfino będą w 2025 r. o niemal 25 mln zł wyższe niż w 2024 r. – Dzięki nowym przepisom wychodzimy na zero w porównaniu z czasami sprzed reformy PIT. Gdyby nie ta zmiana, samorządy miałyby znaczące deficyty. Teraz będziemy w stanie zrównoważyć bieżące dochody i wydatki, jednak nie oznacza to dodatkowych środków na inwestycje – uważa wiceburmistrz. ©℗