Sprawiedliwa transformacja powinna w centrum postawić potrzeby grup o najniższych dochodach. A one oczekują, by koszty polityk klimatycznych zrekompensować bezpośrednimi transferami – mówi DGP Jakub Sokołowski, ekonomista z Instytutu Badań Strukturalnych.
Za nami seria decyzji instytucji europejskich przypieczętowujących kolejne elementy pakietu Fit for 55, w tym tych szczególnie kontrowersyjnych, takich jak nowy system opłat ETS dla transportu i sektora budynków czy przepisy zakazujące rejestracji nowych aut spalinowych po 2035 r. Przed nami – kampania wyborcza, która może być silnie zogniskowana wokół tych właśnie kwestii. Grozi nam wybuch społeczny podobny do francuskich „żółtych kamizelek”?
Nie przesądzam tego, ale jest kilka czynników, które taki scenariusz uprawdopodobniają. Polska ma wysoki poziom ekspozycji na koszty nowych polityk klimatycznych, bo z jednej strony prawie połowa mieszkań ogrzewana jest indywidualnie z wykorzystaniem źródeł węglowych i gazowych, a z drugiej strony mamy jedną z największych i najstarszych flot samochodowych w UE. To powoduje, że zarówno ETS2, jak i zakaz rejestracji nowych aut spalinowych – które co do zasady uważam za dobre pomysły – mogą uderzyć w Polaków relatywnie mocniej, podsycając różnego rodzaju napięcia społeczne. Plus jest taki, że mamy czas, by temu zapobiec. Nowe opłaty za emisje, które podniosą ceny paliw opałowych i napędowych to perspektywa 2027 roku, do zakazu rejestracji spalinówek mamy lat ponad 12. Ale przygotowania powinniśmy zacząć już dziś, bo zaniechania będą kosztowne nie tylko ekonomicznie, ale także z punktu widzenia spójności społecznej i politycznej stabilności.
Powinniśmy się bać?
Raczej po prostu wyciągnąć wnioski. Z punktu widzenia trendów w polityce klimatycznej tamten ruch przyniósł moim zdaniem sporo pozytywnych zmian. Pamiętam, że kiedy w 2018 r., przed protestami we Francji, temat społecznych kosztów transformacji w głównym nurcie ekonomii niemalże nie istniał. Stratedzy w Brukseli i innych stolicach musieli przejść szybki kurs z wrażliwości społecznej. I bardzo dobrze, że tak się stało.
/>
Skąd pomysł, że Polacy mogą zbuntować się wobec polityk klimatycznych? Do tej pory rosnące rachunki nie wyprowadziły ich na ulice.
Społeczeństwa naszego regionu, podobnie jak to francuskie, charakteryzują się wysokim poziomem niechęci do opłat klimatycznych i środowiskowych, które zakłada np. planowany system ETS2. Łączy je jednocześnie silne przekonanie – deklarowane przez ponad 30 proc. badanych – o braku wpływu na politykę. Po przeciwnej stronie spektrum mamy kraje nordyckie i Niemcy, w których to widoczny jest zarówno wysoki poziom akceptacji dla regulacji klimatycznych ze wszystkimi ich kosztami, jak i poczucia reprezentacji przez władze polityczne. Właśnie te dwa czynniki zidentyfikowaliśmy jako źródła ryzyka społecznego dla transformacji. Na razie w Polsce protestów na dużą skalę podobnych do tych we Francji czy na Węgrzech nie widzieliśmy, ale naszym zdaniem to nie oznacza, że możemy spać spokojnie, gdzieś jest granica, „punkt wrzenia”, który sprawi, że ofiary energetycznej transformacji zaczną się mobilizować. Zagrożenie jest realne, tym bardziej, że nasze elity nie stronią od politycznego instrumentalizowania kwestii klimatycznych czy wręcz manipulowania danymi – widzieliśmy to choćby przy okazji słynnej już „kampanii z żarówką”. Ale wciąż można też pójść w innym kierunku i uspokoić nastroje. Wystarczy postawić na sprawiedliwą transformację.
Tylko co to właściwie znaczy?
Po pierwsze, efektywne wykorzystanie środków, które oferuje nam UE. Będziemy największym beneficjentem Społecznego Funduszu Klimatycznego, mającego na celu zamortyzowanie kosztów nowego systemu ETS, a to tylko drobna część europejskich pieniędzy na łagodzenie przebiegu transformacji. Dobrze projektując krajowe mechanizmy wsparcia możemy zagwarantować z jednej strony transfery dla gospodarstw o niższych dochodach, ubogich energetycznie lub zagrożonych popadnięciem w takie ubóstwo. Kluczowe z tego punktu widzenia programy, takie jak „Czyste powietrze”, pod wieloma względami się sprawdziły, ale dziś wiemy też, że nie są optymalnie skonstruowane. Żeby środki trafiały do najbardziej potrzebujących rodzin, a nie tylko do tych, których stać na długoterminową inwestycję, państwo musi zapewnić możliwość uzyskania prefinansowania i wsparcie w jego uzyskaniu za pośrednictwem (lepiej opłacanych niż dziś) pracowników opieki społecznej.
Z wielu wyliczeń wynika jednak, że środki unijne pokryją tylko część transformacyjnych potrzeb.
Dlatego drugą stroną sprawiedliwej transformacji powinno być – naszym zdaniem -wyegzekwowanie opłat od osób najzamożniejszych, które nie są zmuszone do emitowania czynnikami ekonomicznymi, tylko mają wybór – i mimo to decydują się na auto spalinowe czy piec węglowy. Zamiast zasady „emitujący płaci”, proponujemy, by płacił emitujący o wysokich dochodach.
Jak duża jest grupa, która powinna uzyskać transformacyjne wsparcie?
Osoby ubogie energetycznie stanowiły pod koniec 2021 r. one mniej więcej 10-12 proc. społeczeństwa, ale to grono niestety rośnie. Czekamy na dane GUS z kryzysowego roku 2022. Większa grupa to osoby o niskich dochodach, które jednocześnie korzystają z emisyjnych rozwiązań: auta z silnikiem spalinowym albo indywidualnego źródła ciepła opalanego węglem lub gazem. To już blisko 1/5 gospodarstw.
W swojej analizie rekomendujecie też włączenie obywateli do udziału w kształtowaniu polityki, np. poprzez mechanizm panelu obywatelskiego. Sami w pilotażowym przedsięwzięciu tego rodzaju – realizowanym pod auspicjami Fundacji Stocznia – wzięliście udział w zeszłym roku. Ale przykład francuski, gdzie panel został przeprowadzony z osobistym „błogosławieństwem” Emmanuela Macrona, chyba nie jest pod tym względem zbyt krzepiący. Paryż szybko wycofał się z deklaracji, że potraktuje wypracowane propozycje jako wiążące i podda głosowaniu „bez filtra”, generując więcej społecznych napięć niż rozładował.
To narzędzie jest użyteczne, ale nie powinno być traktowane jako panaceum. Również w naszym polskim panelu mogliśmy zaobserwować minusy tego rozwiązania. Powstało np. bardzo dużo rekomendacji, które są ważne i w jakiś sposób reprezentatywne dla oczekiwań Polaków, ale jednocześnie nie uwzględniały one ograniczonych zasobów, które oznaczają konieczność podejmowania trudnych wyborów.
Trudne wybory to hasło, które wśród osób pamiętających transformację lat 90. może budzić niepokój. Od nich już tylko krok do „koniecznych wyrzeczeń”.
Jestem jak najdalszy od takiego paternalistycznego, technokratycznego podejścia. Nie zgadzam się z opiniami, że nastroje sceptyczne wobec „zielonego ładu” wynikają z braku wiedzy i odpowiedzią powinna być edukacja, która przekona obywateli do poświęceń. Wręcz przeciwnie, trzeba zobaczyć w obawach społecznych racjonalne jądro, które związane jest z bardzo podstawowymi potrzebami. Nasze badania nie pozostawiają wątpliwości, że opór przed zmianą nie wynika z braku świadomości czy jakiejś złej woli, tylko z braku dostępnych środków.
Z jednej strony mówi pan o niechęci do podatków środowiskowych, z drugiej w analizie IBS czytam, że Polacy są skłonni poświęcić kilkanaście procent swoich dochodów na rzecz ochrony klimatu. Jak to jest?
To pierwsze świadczy o tym, że nie lubimy podatków, to drugie – jakie mają preferencje. To wyniki ekonomicznego eksperymentu, w którym stawialiśmy badanych przed konkretnymi dylematami. Przebadaliśmy w ten sposób priorytety Polaków w obliczu współwystępujących wyzwań związanych ze zmianą klimatu, czystością powietrza, odchodzeniem od importu rosyjskiego gazu i ropy oraz dostępnością energii i transportu indywidualnego, w zależności od tego, jak decyzje te wpływają na ich sytuację materialną. Sprawdziliśmy, w jakim stopniu dochody są dla respondentów wartością bezwzględną, a na ile są oni skłonni ponieść pewne koszty w imię określonych wartości.
I?
Trwałe ograniczenie zmiany klimatu jest celem, w imię którego jesteśmy skłonni zrezygnować z ok. 15 proc. dochodu. Najwyższym priorytetami są dla nas poprawa jakości powietrza i ochrona klimatu, w dalszej surowcowa „derusyfikacja” oraz dostęp do energii i transportu indywidualnego. To było dla nas zaskakujące, nie spodziewaliśmy się, że kwestie środowiskowe będą w tej hierarchii tak wysoko. A oparliśmy się na bardzo dużej próbie – ok. 10 tys. badanych – i skonfrontowaliśmy wyniki z szerokim spektrum innych dostępnych badań.
Jesteśmy w tych kwestiach zgodni?
To za dużo powiedziane. Z jednej strony o tym, że zmiana klimatu jest faktem, jest przekonanych ok. 90 proc. Polaków, a niemal 2/3 zgadza się, że jest to zjawisko szkodliwe. Z drugiej strony widzimy też, że istnieją wyraźne linie podziału. Zupełnie inne priorytety mają ludzie młodzi – w wieku 18-34 lat – dla których absolutnie najważniejsze jest zatrzymanie zmiany klimatu. Inne – osoby po 55 roku życia – dla których zdecydowanie na pierwszym miejscu jest kwestia jakości powietrza. Jesteśmy też spolaryzowani politycznie. Wśród osób identyfikujących się jako prawicowcy widzimy dużo mniejszą gotowość do materialnych poświęceń na rzecz ochrony klimatu. Ale czymś, co łączy ponad tym podziałem jest potrzeba ograniczenia dostaw surowców kopalnych z Rosji. Jeśli pokażemy, że realizacja polityki klimatycznej sprzyja temu celowi, możemy więc napięcie wokół transformacji energetycznej nieco obniżyć. Różnią nas też oczekiwania wobec państwa.
W jaki sposób?
Tu osią podziału są dochody. Osoby biedniejsze częściej są zwolennikami bezpośrednich transferów pieniężnych. Zamożniejsi Polacy opowiadają się raczej za subsydiami dla zielonych technologii. Jednocześnie to ta druga grupa ma wyższy poziom akceptacji dla podatków środowiskowych.
Na co pana zdaniem należałoby postawić?
Na transfery, i to z dwóch powodów. Z jednej strony ze względów moralnych powinniśmy szczególnie dbać o osoby w trudniejszej sytuacji. Ale za odpowiedzią na ich potrzeby przemawia też pragmatyka: to te właśnie grupy są potencjalnym zarzewiem buntu i wymagają bardziej aktywnego „przekonywania” przez państwo do podatków środowiskowych. Polaków nie przekonają wizje długoterminowych korzyści z dzisiejszych inwestycji. Trzeba skupić się na minimalizowaniu kosztów już tu i teraz.
/>
