Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 5 kwietnia 2022 r. przedstawił składowi siedmiu sędziów zagadnienie prawne, czy na podstawie par. 3 ust. 1 pkt 8 i par. 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko („rozporządzenie”), oceniając oddziaływanie na środowisko instalacji radiokomunikacyjnych, należy brać pod uwagę moc pojedynczej anteny czy też sumę mocy wszystkich anten na terenie obiektu.
NSA przywołał dwa odmienne poglądy obecne w orzecznictwie: pierwszy, odwołujący się do wykładni systemowej i wskazujący na konieczność sumowania mocy wszystkich anten – na co wskazywać ma treść par. 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, oraz drugi, wskazujący, że par. 3 ust. 1 pkt 8 jest przepisem szczególnym, a zatem do pomiaru równoważnej mocy promieniowanej izotropowo przyjmuje się moc pojedynczej anteny.
/>
Mając na uwadze reguły wykładni, treść i konstrukcję przepisów rozporządzenia, ale także uwarunkowania techniczne, za słuszny należy uznać drugi z prezentowanych poglądów: do pomiaru równoważnej mocy promieniowanej izotropowo przyjmuje się moc pojedynczej anteny!
Najistotniejszy i w mojej ocenie rozstrzygający argument NSA przywołał już w treści przedmiotowego postanowienia. W par. 3 ust. 1 rozporządzenia wymieniono enumeratywnie 107 przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko, ale tylko co do kilku z nich prawodawca zawarł dodatkową regułę, jak należy dokonywać weryfikacji oddziaływania na środowisko. W przypadku instalacji radiokomunikacyjnych wydający rozporządzenie wyraźnie wskazał, że nawet wtedy, gdy na terenie danego obiektu znajdują się już inne instalacje tego typu, to i tak badana jest równoważna moc promieniowana izotropowo pojedynczej anteny.
Skoro rozporządzenie w par. 3 ust. 2 pkt 3 zakłada sumowanie parametrów przedsięwzięć opisanych w ust. 1, ale w par. 3 ust. 1 pkt 8 wprowadza regułę odmienną od normy z ust. 2 pkt 3, to tym samym prawodawca uzewnętrznia swój zamiar wyłączenia instalacji radiokomunikacyjnych spod ogólnej normy. Poza ogólną regułą interpretacyjną, nakazującą założyć, że twórca aktu prawnego działa świadomie i racjonalnie i jeśli czegoś nie nakazał wyraźnie, to widocznie nie chciał nakazać, przemawiają jeszcze argumenty natury technicznej. „Moc równoważna promieniowana izotropowo” dotyczyć może ze swej istoty tylko pojedynczej anteny – nie jest zatem możliwe wyliczenie tego parametru dla sumy anten. Mówiąc obrazowo, można przywołać znane powiedzenie, że „wprawdzie jeden murarz potrafi postawić dom w ciągu roku, to z tego nie wynika, że 365 murarzy potrafi postawić dom w jeden dzień”.
Nie podzielam argumentu NSA, jakoby sumowanie mocy wszystkich anten wynikało z wykładni systemowej. NSA zakłada, że celem twórcy rozporządzenia było ustalenie, w jaki sposób cała inwestycja, a nie tylko pojedyncze anteny, wpłynie na środowisko. Stanowisko to jest sprzeczne z literalną treścią par. 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, gdzie prawodawca wyraźnie określił swój zamiar, jakim jest weryfikacja mocy pojedynczej anteny. Ponadto rozporządzenie nie ma charakteru ani środowiskowego, ani technicznego. Rozporządzenie określa jedynie teoretyczne przesłanki, kiedy konieczne będzie uzyskanie decyzji środowiskowej. Rzeczywiste oddziaływanie instalacji radiokomunikacyjnych ustala się na etapie kontroli środowiskowej lub starania o pozwolenie na budowę. To inne przepisy (tj. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych) mają za zadanie weryfikować, jaki jest realny wpływ inwestycji na środowisko.
Konieczność wydania w tej sprawie przez NSA uchwały w składzie siedmiu sędziów może wzbudzać obawę, że wobec jednoznacznej treści przepisu przy pomocy uchwały NSA próbuje się interpretować przepis zupełnie jednoznaczny, niewymagający innej wykładni niż literalna. Orzecznictwo nie może bowiem zastępować obowiązku dobrej legislacji, jak i nie może wychodzić poza granice wykładni. Odwołanie do wykładni systemowej może mieć miejsce wtedy i tylko wtedy, gdy dokonanie wykładni literalnej albo jest niemożliwe, albo prowadzi do absurdu. Tu takiej sytuacji nie ma. Wykładnia literalna rozporządzenia w połączeniu z normami technicznymi oraz wyraźnym zastosowaniem przez prawodawcę zasady lex specialis derogat legi generali wskazują, że jedynym słusznym rozumowaniem – w świetle treści badanego przepisu – jest wzięcie pod uwagę mocy pojedynczej anteny. Pomijając już fakt, że odwołujący się do „wykładni systemowej” najwyraźniej mylą tę wykładnię z wykładnią celowościową (teleologiczną).
Najwyraźniej twórca rozporządzenia zdał sobie sprawę z jednoznaczności wykładni, skoro w czerwcu 2022 r. zdecydował się zmienić rozporządzenie w wersji od 2019 r. poprzez usunięcie par. 3 ust. 1 pkt 8 (i tym samym całkowite usunięcie instalacji radiokomunikacyjnych z zakresu regulacji rozporządzenia) – a wszystkie postępowania wszczęte na tej podstawie umorzył.