W miarę jak NATO zbliża się do przyjęcia ambitniejszych ram wydatków na obronność – potencjalnie zobowiązujących członków do przeznaczania nawet 5 proc. PKB na działania związane z bezpieczeństwem – Sojusz ponownie napotyka znajomą przeszkodę: brak woli politycznej ukrywany pod płaszczykiem kreatywnej księgowości. W tym tygodniu odbył się szczyt w Hadze, który pokazywał te problemy jak na dłoni.

NATO musi się zbroić

Ten cel, w dużej mierze inspirowany oczekiwaniami USA i Donalda Trumpa, ma na celu przekształcenie NATO z organizacji składającej symboliczne deklaracje w struktury rzeczywistej gotowości wojskowej. Choć intencja jest jasna – dozbroić się, zmodernizować i zamanifestować determinację na europejskim terytorium – realizacja okazuje się politycznie problematyczna dla wielu państw europejskich. Brakuje im przestrzeni fiskalnej, więc sięgają po coraz bardziej pomysłowe sposoby wykazywania wydatków.

Od szczytu w Walii w 2014 r. NATO wzywało członków do przeznaczania 2 proc. PKB na obronność. Cel ten stał się dyplomatycznym totemem – ale i statystycznym placem zabaw. Kraje, które chciały wykazać realizację celu bez realokacji wydatków krajowych, zaczęły rozszerzać definicję „wydatków obronnych”, wliczając w nie emerytury wojskowe, infrastrukturę o podwójnym zastosowaniu, cyberbezpieczeństwo, a nawet działania wywiadowcze.

Nowy próg 5 proc. – zakładany w dwóch przedziałach (3,5 proc. na klasyczne wydatki wojskowe, 1,5 proc. na szeroko rozumiane bezpieczeństwo) – ujawnia tę praktykę. Poprzez wyraźne rozróżnienie między twardą obronnością a komponentami pomocniczymi NATO może niechcący ujawnić, że wielu członków tak naprawdę nigdy nie spełniło pierwotnych 2 proc. w sensie stricte militarnym.

James Shea, były wysoki rangą przedstawiciel NATO, ostrzegł, że zmiana ta uwidoczni strukturalne niedoinwestowanie – po odjęciu pozycji pomocniczych niektóre państwa przeznaczają realnie jedynie 1,2–1,3 proc. PKB na zdolności wojskowe.

Rzym i Madryt uciekają od zbrojeń?

Hiszpania i Włochy szczególnie wyraźnie ilustrują ten dylemat. Oba kraje niedawno ogłosiły zamiar osiągnięcia progu 2 proc., ale obrane ścieżki bardziej odzwierciedlają polityczny pragmatyzm niż realną potrzebę militarną.

Najnowszy plan obronny Madrytu przeznacza znaczną część środków na infrastrukturę telekomunikacyjną, systemy reagowania kryzysowego czy cywilne cyberbezpieczeństwo – obszary powiązane z bezpieczeństwem, ale niespełniające rygorystycznych kryteriów NATO dotyczących twardych zdolności wojskowych. Dla hiszpańskiego elektoratu, od dawna niechętnego militaryzacji (przypomnijmy sobie rządy generała Francisco Franco), takie ujęcie jest celowe. Przedstawiając obronność jako narzędzie ochrony cywilnej, władze starają się złagodzić opór wobec wzrostu wydatków.

Strategia Rzymu również pozostaje niejednoznaczna. Włoska deklaracja osiągnięcia progu 2 proc. nie została jak dotąd poparta przejrzystym, wieloletnim budżetem. W praktyce oszacowania opierają się na włączeniu do wydatków sił takich jak straż przybrzeżna czy Guardia di Finanza – formacji zajmujących się głównie cłem, patrolami morskimi i kontrolą finansową, a nie działaniami bojowymi czy obroną zbiorową.

W obu przypadkach to polityka krajowa w zakresie wydatków publicznych kształtuje granice zgodności z wytycznymi NATO, a nie doktryna sojusznicza czy zagrożenia zewnętrzne.

W 2023 r. Chorwacja, Portugalia, Kanada, Belgia i Słowenia nie osiągnęły progu 2 proc. Cel 5 proc. tego nie zmieni.

NATO: sojusz czy koalicja wartości?

Rozbieżność między deklarowanymi zobowiązaniami a rzeczywistymi inwestycjami wojskowymi to nie tylko kwestia techniczna – to fundamentalne pytanie o podział ciężarów w NATO. Stawką jest to, czy NATO pozostanie spójnym sojuszem wojskowym, czy stanie się luźniejszą koalicją, w której wspólne wartości zastępują realne zdolności militarne.

Stany Zjednoczone, mierzące się z coraz bardziej złożonym globalnym krajobrazem bezpieczeństwa i rosnącymi kosztami obrony, oczekują więcej od Europy – nie tylko finansowo, ale też operacyjnie. Nowy cel 5 proc. odzwierciedla tę strategiczną korektę. Jednak rządy europejskie muszą się mierzyć z wyzwaniami demograficznymi, napiętymi budżetami i priorytetami krajowymi, takimi jak zielona transformacja czy stabilność systemu socjalnego. Ich odpowiedzią jest redefinicja tego, co oznacza „obronność”.

To adaptacyjne zachowanie – choć zrozumiałe z perspektywy polityki gospodarczej – może ostatecznie podważyć zdolność odstraszania NATO.

Kreatywna księgowość w NATO

Prawdziwym testem nie będzie to, ile państw poprze cel 5 proc., ale jak wiarygodnie i konsekwentnie go zinterpretuje. Budżetowanie obronne zawsze było mieszanką liczb i narracji. Nawet Polska – często wskazywana jako wzorowy sojusznik – stosowała kreatywną księgowość, by wykazać spełnienie progu 2 proc.: wliczając emerytury wojskowe czy korygując budżet w ciągu roku w celu zwiększenia deklarowanego zaangażowania, by finalnie wydać… mniej.

Obecnie Polska wydaje ok. 4,0 proc. PKB na obronność, ale to wciąż poniżej proponowanego poziomu 5,0 proc. Wyzwanie dla Europy to przejście od statystycznego spełniania kryteriów do realnego wkładu strategicznego. Jeśli NATO ma pozostać filarem bezpieczeństwa transatlantyckiego, nie może opierać się wyłącznie na kreatywnej księgowości.

Nie muszę chyba pisać o tym, dlaczego to dla Polski ważne, a nawet tego, że postulat 5 proc. na wojsko pierwsi zaproponowali nasi liderzy. ©℗