W2015 r. granice UE nielegalnie przekroczono 1,5 mln razy. Skalę kryzysu migracyjnego pokazuje fakt, że w latach 2009–2014 liczba ta wyniosła w sumie 813 tys. Tymczasem od stycznia 2015 r. tylko w Grecji pojawiło się ponad 714 tys. uchodźców, spośród których zaledwie 20 proc. przeszło przewidzianą procedurę identyfikacji i rejestracji. To może być jednak dopiero początek problemów.
Nieudolność państw i instytucji unijnych w zagwarantowaniu bezpieczeństwa granic zewnętrznych doprowadziła do kryzysu migracyjnego i zagroziła istnieniu strefy Schengen. Kryzys ten jest dziś solą w oku władz unijnych, dlatego chcąc zaradzić problemowi, Komisja Europejska (KE) przedstawiła propozycję obszernego pakietu legislacyjnego. Jego najbardziej kontrowersyjnym elementem jest rozporządzenie o utworzeniu Europejskiej Straży Granicznej i Przybrzeżnej (ESGP). Prace nad uchwaleniem pakietu mają być priorytetem dla Parlamentu Europejskiego, natomiast podczas ostatniego szczytu w Brukseli uzgodniono, że do końca lipca stanowisko w tej kwestii przyjmie Rada.
Perspektywa utworzenia ESGP pociąga za sobą istotne konsekwencje dla bezpieczeństwa polskich granic. Polska jest odpowiedzialna za zarządzanie jednym z najdłuższych i najbardziej wrażliwych odcinków lądowej granicy UE. Choć w oczach opinii publicznej kryzys migracyjny odsunął wszystkie inne problemy związane z zarządzaniem granicami na dalszy plan, nie można o nich zapominać. Na Ukrainie trwa wojna hybrydowa. Rosja i Białoruś nie są wiarygodnymi partnerami UE. Istotnym problemem jest także skala transgranicznych przestępstw gospodarczych oraz synergia między przestępczością graniczną, przemytem, terroryzmem i wrogą działalnością obcych służb.
Obecny projekt przewiduje, że faktyczne zwierzchnictwo merytoryczne nad zarządzaniem granicą miałaby przejąć agencja ESGP. Państwa byłyby zobowiązane do stworzenia narodowych strategii zarządzania swoim odcinkiem granicy UE, które musiałyby być spójne ze strategią Europejskiego Zintegrowanego Zarządzania Granicami autorstwa agencji. Nowy organ za pośrednictwem krajowego oficera łącznikowego miałby prawo bieżącego monitoringu i nadzoru nad jej realizacją.
Największe kontrowersje budzi prawo interwencji, jakie miałaby zyskać nowa agencja. Obecnie wsparcie Fronteksu (Europejskiej Agencji Zarządzania Współpracą Operacyjną na Zewnętrznych Granicach Państw Członkowskich UE) jest uzależnione od państw zarówno na poziomie jego uruchomienia (potrzebny jest wniosek konkretnej stolicy), jak i realizacji. Frontex nie dysponuje własną stałą rezerwą interwencyjną. Funkcjonariusze są udostępniani przez państwa. Ostatnie miesiące unaoczniły wady tego mechanizmu. Mimo nacisków Grecja opierała się przyjęciu pomocy zewnętrznej, a kiedy już na nią przystała, była ona relatywnie niewielka (państwa oddelegowały 447 na 775 wnioskowanych przez Frontex funkcjonariuszy).
Nowe rozporządzenie przewiduje dwa typy interwencji, jakimi dysponowałaby agencja. Pierwszy byłby związany z niezastosowaniem się państwa do środków zaradczych wskazanych na podstawie negatywnej oceny zagrożeń bezpieczeństwa na granicy. Szczególnie problematyczne jest uregulowanie prawa interwencji w związku z nieproporcjonalną presją migracyjną zagrażającą funkcjonowaniu strefy Schengen. Nawet przy pominięciu budzących wątpliwości klauzul generalnych dochodzi tu do radykalnego ograniczenia uprawnień rady zarządzającej agencji (składającej się z przedstawicieli państw). KE może podjąć tę decyzję dyskrecjonalnie. Nie ma tu możliwości zablokowania decyzji przez weto reprezentanta zainteresowanego państwa.
Postanowienia rozporządzenia o ESGP w wielu miejscach zdają się sprzeczne z prawem UE. Zgodnie z traktatami zapewnienie integralności terytorialnej i bezpieczeństwa wewnętrznego pozostają wyłączną odpowiedzialnością państw, co podkreśla też obecnie obowiązujące rozporządzenie o Fronteksie. Rodzi to ryzyko naruszenia zasady poszanowania tożsamości narodowej państw (art. 4 ust. 2 traktatu o UE). Dodatkowo przepis umożliwiający KE podjęcie autorytatywnej decyzji uprawniającej ESGP do faktycznego zastąpienia instytucji krajowych w zarządzaniu granicami UE należy uznać za sprzeczny z art. 72 traktatu o funkcjonowaniu UE, zgodnie z którym Unia nie może naruszać wykonywania przez państwa obowiązków dotyczących utrzymania porządku publicznego i ochrony bezpieczeństwa wewnętrznego.
Jako wadliwe z punktu widzenia zasady domniemania kompetencji na rzecz państw można również uznać posługiwanie się klauzulami generalnymi w określaniu przesłanek interwencji agencji. Znamienne jest też częste odwoływanie się do pozaprawnych kategorii w ocenie proporcjonalności i subsydiarności samego rozporządzenia. Za wystarczającą przesłankę zostały tu wskazane wyzwania nowej sytuacji politycznej i ponadnarodowy charakter zagrożeń związanych z bezpieczeństwem strefy Schengen przez nieumiejętne zarządzanie kryzysem migracyjnym.
Wyrażone przez ministrów Witolda Waszczykowskiego i Konrada Szymańskiego stanowisko polskiego rządu jest jednoznaczne. Głównym zastrzeżeniem dla proponowanych zmian jest wynikające z nich ograniczenie suwerenności państw oraz brak legitymacji demokratycznej dla organu o tak istotnie zwiększonych kompetencjach. O ile obrona granic UE i Frontex potrzebują wzmocnienia, o tyle obecna propozycja KE jest nie do zaakceptowania. Stronnikiem Polski są Węgry. Pozostałe państwa Grupy Wyszehradzkiej zajmują odmienne stanowisko. Różnica zdań w tak kluczowej kwestii może świadczyć o efemerycznym charakterze Grupy Przyjaciół Schengen.
Czy państwa poprą utworzenie ESGP? Większość doniesień po grudniowym szczycie UE wskazywała na poparcie dla propozycji KE. Trafność tej opinii mogłyby jednak podważać wcześniejsze konkluzje Rady z 15 października 2015 r., w których zastrzeżono, że wzmocnienie zarządzania granicami UE musi być zrealizowane „z pełnym poszanowaniem kompetencji państw członkowskich”. Różnicę może tłumaczyć stanowisko Litwy, która podkreślając poparcie dla idei ESGP, jest przeciwna ograniczaniu kompetencji państwa. Ze względów prestiżowych istotna dla Polski jest siedziba agencji. W przeciwieństwie do obecnie obowiązującego nowe rozporządzenie wprost przewiduje, że będzie to Warszawa. Nie powinny tego zaburzyć sygnalizowane przez dyrektora Fronteksu i ministra Szymańskiego problemy dotyczące umowy w sprawie siedziby Fronteksu.
Bezpieczeństwo i zarządzanie granicami stają się kluczowymi kwestiami w dyskusji europejskiej, bo skutki zaniedbań w tej sferze Europa może odczuć bardzo boleśnie. Zgodnie z prognozą KE 2016 r. ma być kolejnym rokiem rekordowym pod względem liczby migrantów. Będzie temu sprzyjać brak stabilności i niski poziom życia na Bliskim Wschodzie i w Afryce Północnej. Wciąż nie jest też wykluczona eskalacja konfliktu na Ukrainie, o czym świadczy informacja tamtejszego wywiadu o rozmieszczeniu 7,5 tys. rosyjskich żołnierzy na „tymczasowo okupowanych terenach”. Warto też pamiętać, że już teraz za Bugiem zarejestrowano ok. 1,5 mln uchodźców wewnętrznych. Pod koniec lipca zakończy się najpewniej proces liberalizacji wizowej Ukrainy z UE, dlatego bezpieczeństwo strzeżonej przez Polskę wschodniej granicy UE zasługuje na szczególną uwagę.
Wzmacnianie organów odpowiedzialnych za bezpieczeństwo granic powinno stanowić priorytet, na co wskazuje Instytut Kościuszki, który rozpoczął projekt poświęcony tej tematyce. W lutym przy wsparciu NATO instytut zorganizuje warsztaty badawcze w Kijowie, których celem będzie wypracowanie konkretnych rekomendacji dla instytucji ukraińskich. Tematem dyskusji ekspertów, którzy wezmą udział w wydarzeniu, będzie polsko-ukraińska współpraca w zakresie zwiększania kompetencji straży granicznej i umacniania mechanizmów walki z korupcją. ©?