Nie jestem wielbicielem Francisa Fukuyamy i jego uproszczonych uogólnień zawartych w takich bestsellerach jak „Koniec historii” czy „Zaufanie”. Muszę jednak przyznać, że jego rozważania na temat roli porządku politycznego w życiu społeczeństw zrobiły na mnie wrażenie. W okresie wyborczym inspirują do refleksji pro domo sua.
W drugim tomie pt. „Porządek polityczny i polityczna ruina” Fukuyama przeciwstawia sobie model ukształtowanego historycznie bezosobowego państwa prawa modelowi chwiejnego i słabego państwa „klientelistycznego” zawłaszczanego przez kolejne „rodziny polityczne”, klany, grupy etniczne czy wręcz gangi, które używają aparatu państwa do realizacji własnych, partykularnych celów. W skrajnych przypadkach prowadzi to do stanu określanego mianem „państwa upadłego”, niezdolnego do wykonywania nawet podstawowych przypisanych mu funkcji.
Pomiędzy dwiema skrajnościami: sprawnym i stabilnym państwem prawa a państwem upadłym, istnieje oczywiście wiele stanów pośrednich. Są one wyznaczone stopniowym opanowywaniem chaosu (często brutalnymi metodami) przez ośrodki polityczne, które stawiają sobie za cel „wskrzeszenie państwa” ze stanu upadku. Możliwe jest też stopniowe osłabianie bezosobowego państwa prawa poprzez zawłaszczanie jego organów i funkcji regulacyjnych przez kolejne grupy interesu. Podporządkowują one działanie państwa partykularnym celom ekonomicznym, politycznym czy ideowym lub religijnym. Wyraźnie widać to na przykładzie Stanów Zjednoczonych w ostatnich dziesięcioleciach. W rezultacie państwo traci rolę bezstronnego arbitra i moc regulacyjną. Powoduje to zahamowanie procesów zmierzających do wszechstronnego, zrównoważonego rozwoju. W warunkach demokracji coraz trudniejsze i mniej prawdopodobne stają się reformy uzdrawiające sytuację. Natrafiają bowiem na czynny i bierny opór grup interesu manipulujących opinią publiczną i skutecznie stosujących marketing polityczny w celu pozyskania i utrzymania poparcia wyborców. Szczególnie charakterystycznym przykładem takiej grupy jest amerykańska NRA (National Rifle Association) od dziesięcioleci skutecznie blokująca jakiekolwiek ograniczenia w dostępie do broni palnej.
Podstawowym mechanizmem degeneracji państwa jest klientelizm. Polega on po pierwsze na tym, że państwo kupuje sobie czynne lub przynajmniej bierne wsparcie grup nacisku lub interesu poprzez różnego rodzaju koncesje na ich rzecz i przywileje realizowane kosztem innych grup lub całego społeczeństwa. Grupy takie stają się klientami, zdolnymi do przenoszenia swojej lojalności i wsparcia ku tym, którzy dają więcej. Po drugie, klientelizm daje o sobie znać wewnątrz aparatu administracji państwowej i lokalnej. Oparty na kwalifikacjach i osiągnięciach merytokratyczny mechanizm obsady stanowisk zostaje zastąpiony mechanizmem klientystycznym. Na stanowiska powoływane są osoby cieszące się poparciem określonych rodzin politycznych, grup interesu i nacisku. W zamian podejmowane przez te osoby decyzje służą realizacji interesów patronów, którym zawdzięczają nominacje i związane z nimi korzyści i przywileje. W ten sposób partie polityczne opłacają swoich aktywistów i sponsorów, dzięki którym dochodzą do władzy.
Jest to oczywiście choroba stopniowalna. W niektórych krajach dotyka ona bez żadnych ograniczeń całej puli stanowisk w administracji centralnej i lokalnej traktowanych jako łup polityczny, a nawet tworzone są nowe stanowiska w celu jego zwiększenia. W innych przestrzegane są chociaż minimalne wymogi kwalifikacyjne (np. „jakieś” wyższe wykształcenie). W jeszcze innych wreszcie są pewne stanowiska (np. najważniejsze nominacje ambasadorskie, kierownictwo finansów publicznych czy tajnych służb), które obsadzane są na merytorycznych podstawach. Są i takie kraje (np. skandynawskie), w których pula nominacji politycznych jest precyzyjnie ograniczona, a trzon administracji pozostaje profesjonalny i bezstronny, oparty na czysto fachowych kryteriach doboru, oceny i awansu.
Choroba klientelizmu dotyczyć może także systemu prawnego i wymiaru sprawiedliwości. Oznacza to z jednej strony tworzenie prawa na zamówienie konkretnych grup interesu i nacisku (np. konkretnych grup przedsiębiorców lub grup pracowników), a z drugiej rozstrzygnięcia sądowe służące określonym interesom z pogwałceniem wymogów legalizmu i bezstronności. I ta przypadłość jest oczywiście stopniowalna. W jednych krajach tego typu praktyki są regułą, która powoduje, że rządy prawa przekształcają się w swoje przeciwieństwo, w innych są rzadziej lub częściej spotykanymi wyjątkami, mniej lub bardziej otwarcie kontestowanymi na forach publicznych.
Takie są diagnozy zdrowia państwa lub jego upadku i rozkładu. Niewiele jest miejsc na świecie całkowicie wolnych od klientelizmu. Tam, gdzie jego poziom narasta stopniowo, osłabiane i wygaszane są procesy rozwojowe, zanikają dynamizm, innowacyjność, przedsiębiorczość. Coraz trudniejsze staje się odwrócenie negatywnych trendów.
To oczywiste, że demokracja, prywatna gospodarka rynkowa, silne społeczeństwo obywatelskie, dobra edukacja sprzyjają silnemu państwu i ograniczają poziom klientelizmu. Instytucjonalną szczepionką przeciwko klientelizmowi jest silny korpus służby cywilnej, niezależny od politycznych wpływów i działania grup nacisku, oparty na precyzyjnych, bezwzględnie przestrzeganych merytorycznych kryteriach naboru i awansu, zakorzeniony w kilku elitarnych uczelniach, zapewniających nie tylko formację intelektualną i profesjonalną, ale także obywatelską i etyczną. Zastosowanie tej szczepionki wymaga jednak utrzymywanego przez pokolenia samoograniczenia elit politycznych w interesie państwa. Zdrowego państwa.
Francis Fukuyama, The Origins of Political Order, 2011. Political Order and Political Decay: From the Industrial Revolution to the Globalisation of Democracy, 2014