Jeśli chcemy mieć prezydenta kompromisu, powinniśmy zakonserwować obecny model ustrojowy. Jeśli jednak wolelibyśmy władcę, model należy zmienić. Mając na uwadze, że już dziś ta funkcja nie jest pozbawiona mocy sprawczej, jeśli się wie, w jaki sposób korzystać z możliwości i uprawnień
Pytanie, kto ma mieć pełnię władzy – prezydent czy premier – pojawia się w polskiej polityce co kilka lat. I będzie stawiane jeszcze długo, bo na razie nie ma klarownej wizji zmiany. A skoro tak, musimy się przyzwyczaić do prezydenta pełnego sprzeczności.
– Nasz prezydent raczej panuje, niż rządzi, choć jest wybierany w wyborach powszechnych – twierdzi politolog Rafał Chwedoruk. Jesteśmy gdzieś pomiędzy modelem silnej prezydentury z USA a systemem na wzór niemiecki czy węgierski, gdzie głowa państwa pełni funkcje reprezentacyjne. Te wybory obnażyły jednak pewien problem. – Jeśli ktoś mówi, że prezydent nie powinien zbyt wiele obiecywać, bo konstytucja nie pozwala mu wprost na realizację obietnic, będzie miał rację. Ale tak samo będzie miał rację ten, kto powie, że można obiecywać, bo ma się prawo zgłaszania projektów ustaw i do weta – dodaje nasz rozmówca.
Tyle że ten problem wynika wprost z konstytucyjnej konstrukcji prezydentury. Polską ustawą zasadniczą rządzi zasada kompromisu. Ustrój został tak zbudowany, że najważniejsze organy wzajemnie się kontrolują, a ich kompetencje często na siebie zachodzą, co wymusza współdziałanie. – Prezydent w konstytucji to ukoronowanie systemu parlamentarno-gabinetowego, którego jedną z najważniejszych cech jest dualizm egzekutywy, czyli zasada, że jedna władza nie może wyrastać ponad inne władze, a prezydent koordynuje zachowanie równowagi. W ten sposób jest rodzajem bezpiecznika, który spaja inne władze – podkreśla politolog Anna Materska-Sosnowska z UW. W efekcie jednemu stronnictwu trudno zdobyć pełnię władzy.
Proporcjonalna ordynacja wyborcza do Sejmu wymusza powstawanie rządów koalicyjnych lub zdobycie przez partię blisko połowy głosów. Co by było, gdyby nie ten zapis, pokazuje sytuacja w Senacie, gdzie od początku wprowadzenia nowej konstytucji bezwzględną większość zdobywa zwycięzca wyborów. Tymczasem by w Sejmie utworzyć rząd – zawsze musi wchodzić w koalicje. Nasz model prezydentury jest ukoronowaniem tego systemu. – Prezydent jest takim ojcem zaufania, zwornikiem w systemie, podmiotem, na którym kończą się pewne procedury. Ma najszerszą z możliwych legitymację od narodu: jest wybierany w jednym okręgu wyborczym o nazwie Polska – wywodzi konstytucjonalista prof. Marek Chmaj.
Ten słabo-silny prezydent staje się przeciwwagą dla rządu. Z jednej strony bowiem mandat połowy Polaków to silne wplątanie w bieżącą politykę, ale z drugiej wymusza często inne niż rządowe spojrzenie na wiele kwestii. Przy kalkulacjach politycznych prezydent musi brać pod uwagę wszystkich, którzy oddali na niego głos. Ten mechanizm działa silnie zwłaszcza w pierwszej kadencji, gdy wchodzi w grę możliwość reelekcji. Widzieliśmy to zjawisko zarówno za kadencji Aleksandra Kwaśniewskiego, jak i za Bronisława Komorowskiego.
Choć obaj wyszli z politycznych formacji, gdy te były u władzy, prowadzili odrębną politykę. Kwaśniewski wykreował własny gabinet, Komorowski niekiedy ingerował w rządowe projekty czy – rzadziej – je wetował. Ale prezydent także nie jest samodzielny w wielu swoich decyzjach i też musi szukać kompromisu. Tak jest na przykład z nominacją szefa NBP. Prezydent wskazuje kandydata, ale musi dla niego zdobyć poparcie sejmowej większości. Z kolei przy ratyfikacji czy wypowiadaniu umów międzynarodowych musi polegać na parlamencie, zaś przy polityce obronnej i zagranicznej – współdziałać z rządem.
Z tego wynikają jego dwie role. Pierwsza jest czysto kreacyjna. Konstytucja daje głowie państwa kilka możliwości. Najprostsza to wspomniana już możliwość składania projektów ustaw do Sejmu lub wetowania czy wysyłania do Trybunału Konstytucyjnego projektów rządowych. Jeśli chodzi o własne projekty, prezydent jest zdany na łaskę parlamentu, co zmusza go do negocjacji. Ale prezydent ma także własną siłę, bo może szachować Sejm wetami, do których odrzucenia potrzeba 276 głosów. To bardzo dużo; obecnie oznacza koalicję co najmniej trzech partii.
To oczywiście ważne uprawnienia, o ile są stosowane z umiarem. Seryjne wysyłanie do Sejmu własnych ustaw czy wetowanie tych przysyłanych przez parlament mogłoby osłabić pozycję głowy państwa. Ważnym uprawnieniem prezydenta jest także inicjowanie powstania rządu po wyborach parlamentarnych. To głowa państwa desygnuje kandydata na premiera. Choć utarł się zwyczaj, że wskazuje on lidera zwycięskiego ugrupowania, to wcale nie musi tak być. Prezydent może wskazać dowolną osobę, która będzie miała szansę na zebranie większości w Sejmie. W ten sposób może się stać arbitrem przy tworzeniu koalicji rządowej.
Druga to rola moderatora. Konstytucja sytuuje prezydenta lekko na uboczu głównego nurtu polityki; głowa państwa nie musi sobie zdzierać głosu na sejmowej mównicy ani w programach publicystycznych. Dzięki temu w kluczowych momentach może wpływać na politykę i uspokajać ją. Właściwie każdy prezydent w pewnym momencie pełnił taką funkcję. Najwięcej pracy w tym obszarze miał Aleksander Kwaśniewski, budując najpierw pomost między rządzącą prawicą a lewicą, później łagodząc wewnętrzne spory w SLD, a po wybuchu afery Rywina będąc akuszerem zmian, które pozwoliły lewicy dotrwać do końca kadencji.
Ale moderacja oznacza także możliwość wspierania w ważnych momentach pewnych idei, jak w przypadku Bronisława Komorowskiego i polityki prorodzinnej. Prezydent może wreszcie moderować sferę symboliczną, jak to się stało w przypadku Marszu dla Niepodległej na 11 listopada. Do roli moderatora można zaliczyć cząstkowy wpływ na gospodarkę. Największe realne narzędzie to wskazywanie Sejmowi kandydata na prezesa NBP i mianowanie członków Rady Polityki Pieniężnej. W innych kwestiach gospodarczych prezydent nie ma dużych uprawnień.
– Politykę robi się dziś głównie przez budżet, decydując w ten sposób o strumieniach pieniędzy. A w tym przypadku prezydent nie ma możliwości weta – zauważa były prezes Trybunału Konstytucyjnego Jerzy Stępień. Głowie państwa pozostaje więc rola stratega, czyli próba wytyczania drogi bądź napominania rządu do dalekosiężnych działań. W ten sposób działał Bronisław Komorowski, który przez częste debaty z ekspertami wskazywał na takie kwestie, jak konieczność podniesienia wieku emerytalnego czy rozbudowę polityki prorodzinnej.
Ten przegląd możliwości działania pokazuje, że choć obiegowa opinia o prezydencie jest taka, że to słaba funkcja z silnym mandatem, to widać, że wiele zależy od tego, jak z tych uprawnień będzie korzystał dany polityk. W tym sensie nasza prezydentura nie jest ani władcza, ani słaba. Jest za to bardzo elastyczna. ©?
