Unia Europejska nie jest w stanie operować jednomyślnie, trzeba na nowo podzielić kompetencje między instytucjami a państwami członkowskimi - mówi prof. Robert Grzeszczak, kierownik Centrum Badań Ustroju UE na Uniwersytecie Warszawskim, ekspert Team Europe.
O potrzebie reformy instytucji UE i przeglądzie traktatów mówią dziś nie tylko eurosceptycy czy konserwatywne rządy, ale też unijny mainstream, w tym Emmanuel Macron. Czy pandemia, a obecnie wojna w Ukrainie, przyspieszą reformy w Unii?
Są trzy podstawowe czynniki skłaniające do reform: pandemia i zakres kompetencji instytucji, ochrona wartości oraz wojna w Ukrainie i nowe formy współpracy. Pandemia została opanowana dużym wysiłkiem państw członkowskich i UE, która chciała być aktywna mimo niewielkich kompetencji w tym obszarze, ale nie tak to powinno wyglądać, bo ludzie chcą efektów działań, a nie dyskusji o kompetencjach instytucji. Kryzys praworządności trwa od lat - Polska i Węgry nie wykonują unijnego prawa, a relacje Brukseli i Budapesztu są fatalne. Wojna w Ukrainie wciąż trwa i nie wiemy, jakim skończy się rezultatem, ale pokazuje problemy z kompetencjami UE, bo w razie wyłamania się któregoś z państw ze wspólnych decyzji, instytucje nie mają narzędzi do działania.
Wszystkie te trzy elementy pokazują, że trzeba na nowo podzielić kompetencje między instytucjami a państwami członkowskimi i mamy obecnie tak zwany moment konstytucyjny, czyli taki, który oznacza potrzebę i gotowość do zmian ustrojowych. Świat przyspieszył i reformy Unii, które kiedyś odbywały się co dziesięć, potem co pięć lat, być może będą miały miejsce znacznie częściej.
Jednym z pomysłów, które przypomniał Macron, jest odejście od jednomyślności głosowania 27 państw nad najważniejszymi sprawami. Czy jest jakakolwiek szansa w pana ocenie na to, że państwa członkowskie zgodzą się na taką zmianę?
UE z 27 państwami nie jest w stanie operować jednomyślnie, dlatego trzeba przejść do głosowania większościowego przy tak licznej organizacji albo „przenieść” część głosowań do mniejszych gremiów, ale to byłoby rozwiązanie tragiczne, w praktyce oznaczałoby Europę wielu prędkości, której trzon stanowiłaby pewnie strefa euro.
Jednomyślność z jednej strony sprzyja równowadze siły, z drugiej - blokuje przyjęcie bardziej ambitnych i odważnych rozwiązań. Na przykład teraz Węgry blokują przyjęcie sankcji na import ropy z Rosji i wygląda to już trochę jak z filmów Barei: „Nie mamy pańskiego płaszcza i co pan nam zrobi?”. Tak jest niestety z wieloma kwestiami. Unia jest bardzo słaba w wielu sprawach i w relacjach instytucji, szczególnie KE, z państwami członkowskimi jest często na straconej pozycji, bo weto zamyka dany proces.
A czy tej bezradności nie pokazuje też kwestia egzekwowania praworządności? Wiele lat trwają spory z Polską i Węgrami, tworzone są kolejne mechanizmy, a efektów za bardzo nie widać. Czy kolejne reformy w tym obszarze nie byłyby po prostu wtórne i równie nieskuteczne?
W obecnych warunkach traktatowych mamy do dyspozycji tylko miękkie mechanizmy. Bez przyznania nowych kompetencji UE w zakresie praworządności nic się nie zmieni. Do tego potrzebne są zmiany traktatowe. Można oczywiście tworzyć kolejne rozporządzenia, zastępcze mechanizmy, ale to będzie miało bardzo wąsko zakrojony efekt. KE zapewne wykorzysta głosy obywateli, które pojawiły się w trakcie Konferencji o przyszłości Europy, jako podstawę do proponowania reform. Niemniej te reformy będą mogły zostać zainicjowane pewnie dopiero po zakończeniu wojny w Ukrainie.
Dla Kijowa Macron też przedstawił ofertę, zgodnie z którą akcesja to pieśń dalekiej przyszłości, a dziś możemy stworzyć dodatkowe platformy współpracy - jak mogłoby to wyglądać?
Obecnie mamy Europejski Obszar Gospodarczy, dzięki któremu Norwegia czy Islandia współpracują z UE, podobnie jak Szwajcaria. Można w skrócie powiedzieć, że gospodarczo te kraje są w Unii, ale politycznie nie. Teraz Macron wyciąga stary pomysł odwrócenia tej relacji, czyli współpraca polityczna, ale nie gospodarcza z Ukrainą. Francja wraca do własnej inicjatywy z 1952 r. i domyka 70-letnie koło historii, proponując zinstytucjonalizowaną współpracę z państwami spoza UE.
Takie państwa - poza Ukrainą także Gruzja czy Mołdawia - miałyby swoich przedstawicieli w UE. Byłaby to zinstytucjonalizowana współpraca, ale nie członkostwo. Wejście Kijowa do Unii skutkowałoby krachem ukraińskiej gospodarki, ponieważ ukraińskie przedsiębiorstwa nie byłyby w stanie wytrzymać konkurencji państw UE, a gospodarki całego państwa nie da się w kilka dni dostosować do unijnych wymogów. Ukraina najpierw musi przeprowadzić reformy wolnorynkowe, postawić na walkę z korupcją i uporać się ze wszystkimi problemami, z którymi my uporaliśmy się w ciągu kilkunastu lat przed akcesją. Unia Europejska jest organizacją na czasy pogody, czyli pokoju, a mamy czas niepogody, czyli wojny. W czasach pokoju można przeprowadzać reformy, debatować, spierać się, dostosowywać warunki, ale dziś nie ma na to ani czasu, ani miejsca. Przy obecnej nierównowadze potencjałów i realnych gospodarek współpraca gospodarcza na linii Bruksela-Kijów oznaczałaby głównie subsydia, a nie współpracę partnerską. Natomiast w przyszłości Ukraina z pewnością może stać się pełnoprawnym członkiem UE.
Czy nie warto byłoby zatem przygotować się na czas wojny i bardziej zintegrować politykę obronną, co postuluje Macron? Takie rozwiązanie byłoby w interesie Polski i krajów naszego regionu?
Pomysł większej współpracy politycznej i sprawowanie kontroli politycznej nad wspólną polityką obronną jest bardzo dobry, ale dość trudny do zrealizowania. Był już proponowany wielokrotnie, wraz z planem budowy wspólnej armii, który po II wojnie światowej uznano za przedwczesny. Smutne jest to, że Macron chce to robić w tandemie z Olafem Scholzem. Oczywiście to zrozumiałe ze względu na potencjał obu państw, ale trzecim partnerem powinna być Polska jako największe państwo bloku wschodniego UE. Niestety dla Macrona nie jesteśmy partnerem i nic dziwnego, bo jesteśmy według niego nieprzewidywalni i problemowi. W idealnym świecie taką wspólną politykę obronną powinien budować Trójkąt Weimarski - Francja, Niemcy i Polska. To byłoby możliwe albo dzięki umowie poza Unią, albo w ramach reformy UE. Na to ostatnie musiałyby się zgodzić wszystkie państwa członkowskie: małe, duże, stare, nowe, a o to będzie bardzo trudno.
Ile lat, pana zdaniem, mógłby potrwać proces reform, w tym zmian traktatowych?
Daleko zakrojone reformy to projekt na 5-6 lat. Te propozycje trzeba przedyskutować, negocjować, zorganizować konferencję międzyrządową, stworzyć nowy tekst traktatu, a później ratyfikować go. Sama ratyfikacja zajmowała średnio dwa lata. To raczej perspektywa końcówki tej dekady. ©℗
Rozmawiał Mateusz Roszak
