- Rosjanie, Chińczycy, Niemcy, Australijczycy będą bardzo uważnie patrzeć. To, co się stanie, pokaże im, jak Polska szanuje traktaty z nimi zawarte - uważa prof. Artur Nowak-Far, wykładowca Szkoły Głównej Handlowej, wiceminister spraw zagranicznych w latach 2013–2015.
Komisja Europejska skierowała do premiera Polski list z prośbą o wycofanie z Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie wyższości konstytucji nad prawem unijnym. Jednak wyznaczyła też 30-dniowy termin – czy wobec tego to wciąż prośba, czy jednak bardziej żądanie?
To kwestia semantyki, nad którą bym się za bardzo nie zastanawiał. Komisja wyraziła swój negatywny stosunek do inicjatywy pana premiera, mając tutaj pewne istotne racje. A w jakiej formie to przedstawiła, nie jest aż tak ważne. Można to jedynie traktować jako zapowiedź podjęcia kroków prawnych przez Komisję, o bliżej nieokreślonej treści. Tak bym to rozumiał. Natomiast, czy to żądanie, czy prośba, to nie jest aż tak ważne.
A jakie istotne racje ma w tym przypadku Komisja?
Jest wielce prawdopodobne, że funkcjonariusze organu pełniącego funkcję Trybunału Konstytucyjnego, zwłaszcza biorąc pod uwagę wyznaczony skład, orzekną w sposób trochę nieprzemyślany z szerszej perspektywy wszystkich relacji traktatowych państwa. Mogą bowiem orzec, że nawet już ratyfikowany i podpisany traktat wraz z tym, co stworzono na jego podstawie, jest kontrolowany przez polską konstytucję w taki sposób, że jakieś jego postanowienia mogłyby być bezskuteczne. Nawet w odniesieniu do traktatów unijnych byłoby to novum, bo Trybunał Konstytucyjny w przeszłości wypowiadał się dwa razy w tej kwestii. Zawsze wyrażał stanowisko, że polska konstytucja jest nadrzędna wobec prawa unijnego. Czynił to jednak w momencie włączania ich do polskiego systemu prawnego, a więc przed ratyfikacją. Krótko mówiąc, TK, jak zresztą każdy porządny sąd konstytucyjny, mówi, że ma prawo do kontrolowania, czy międzynarodowy traktat przedłożony do ratyfikacji jest zgodny z konstytucją. Ale jak już orzeknie jego zgodność i nastąpi przyjęcie ustawy ratyfikacyjnej przez parlament i jej podpisanie przez prezydenta, to taki traktat się stosuje i tyle. Stosuje się także prawo tworzone na podstawie traktatu – ów dorobek prawny – przynajmniej w odniesieniu do prawa wtórnego tworzonego na podstawie traktatów unijnych jest określany jako „acquis”.
Co on obejmuje?
W jego skład wchodzi zarówno prawo ustanowione na podstawie traktatów unijnych, jak i orzeczenia Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. I na to się godzimy, ratyfikując te traktaty. A pytanie zadane TK przez premiera, w tym momencie i w odniesieniu do obecnej sytuacji prawnej, stanowi novum, bo podważa sens art. 91 konstytucji, który mówi, że prawidłowo ratyfikowane umowy międzynarodowe, a przez to włączone do systemu prawnego, stanowią jego element. A my teraz jako państwo to podważamy.
W prawie międzynarodowym również obowiązuje zasada, że nie można usprawiedliwiać prawem wewnętrznym niewykonywania zobowiązań międzynarodowych. Trzeba albo zmienić prawo wewnętrzne, albo wypowiedzieć umowę.
Właśnie tak. Stąd ważne jest bardzo uważne zbadanie tej kwestii jeszcze w trakcie procesu ratyfikacji. Żeby nie wmanewrować się w sytuację, w której będziemy musieli zabiegać o takie zmiany już po związaniu się traktatem i że już od samego początku będziemy w sytuacji naruszania własnych zobowiązań międzynarodowych. W obecnym przypadku jednak sami wytworzyliśmy tę sprzeczność z traktatem unijnym w toku jego funkcjonowania, a teraz poniekąd chcemy uzdrowić tę sytuację poprzez żądanie sprzecznego z prawem unijnym stwierdzenia organu krajowego, że konstytucja ma przed nim pierwszeństwo. To jest coś, co przesuwa w ogóle tę dyskusję poza sferę prawa. Bo prawo wyraźnie mówi, że musimy szanować te postanowienia traktatów, którymi jesteśmy związani.
Mówił pan też o ewentualnych krokach prawnych ze strony Komisji. Co może grozić Polsce, jeśli nie zastosuje się do prośby KE i trybunał faktycznie orzeknie o wyższości konstytucji nad traktatami?
Komisja prawdopodobnie będzie wówczas chciała od TSUE stwierdzenia, że Polska naruszyła prawo unijne. A potem, to nie wiadomo, co się może stać. Bo orzeczenie TSUE może polegać na tym, że orzeknie on po prostu sprzeczność działań Polski z prawem Unii. To stanowiłoby wezwanie naszego państwa do skorygowania swojego systemu prawnego. To też dziwna konstrukcja, bo de facto byłoby to wezwanie do organu wypełniającego funkcję Trybunału Konstytucyjnego do skorygowania swojego orzeczenia tak, by nie zrodził sprzecznych z porządkiem traktatowym skutków. Gdyby to nie nastąpiło, Komisja najpewniej zażąda zastosowania kar finansowych wobec Polski. I o nich też będzie orzekał TSUE.
Z podobną sytuacją mamy teraz do czynienia w przypadku Niemiec – Komisja wystąpiła o wszczęcie postępowania przeciw temu państwu z powodu wyroku wydanego przez niemiecki TK ws. uprawnień Europejskiego Banku Centralnego.
Tak, dokładnie chodziło o kwestię wykupu obligacji przez ten bank. Niemiecki Trybunał Konstytucyjny kontrolował tu poniekąd prawidłowość stosowania prawa unijnego.
To dość dziwna sytuacja, bo przecież niemiecki trybunał nie jest uprawniony, by orzekać, co może robić unijny organ.
Oczywiście. To wnika z autonomii organów UE.
Wszczęto postępowanie przeciw Niemcom, ale co one mogą zrobić jako państwo, jeśli wyrok wydał niezależny sąd konstytucyjny, na który inne władze nie mają wpływu?
To Trybunał z Karlsruhe musi znaleźć formułę, która pozwoli mu pogodzić własne orzecznictwo z orzecznictwem TSUE. Będzie musiał się sam do tego odnieść. Z punktu widzenia prawa unijnego sądy państw członkowskich również są organami państwa. A w prawie międzynarodowym nie ma takiego podmiotu jak sąd czy urząd państwowy. Jest po prostu państwo.
Czyli organy UE mogą zwracać się do każdego organu krajowego? Bo dotąd mieliśmy jedynie komunikację między Unią a rządami państw członkowskich.
Zawsze organy unijne kontaktują się z rządem, bo w relacjach międzynarodowych to rząd reprezentuje państwo. Ale do rządu kierowane są żądania i oczekiwania sformułowane wobec samego państwa. A ono już według swoich wewnętrznych reguł i podziału kompetencji musi określić, który jego organ naruszył prawo UE. Może być to sąd, nawet sąd konstytucyjny. I wówczas trzeba używać takich instrumentów, jakie są dostępne, by naprawić sytuację. Być może państwo takich instrumentów nie ma, bo przecież nie jest powiedziane, że je posiada. Musi je wtedy stworzyć.
Rząd powie sądowi konstytucyjnemu, że musi zmienić swój wyrok, bo narusza prawo UE?
Może tylko sąd o tym poinformować, bo sąd jest przecież niezależny. I to tyle. Jednak trzeba pamiętać, że sąd też jest organem państwa. I to nie jest dialog między rządem a sądem, ale poniekąd między państwem a prawem międzynarodowym. To trzeba sobie uzmysłowić.
Czy pana zdaniem TSUE ma prawo oceniać prawidłowość wyboru sędziów w Polsce, czy jednak przekroczył w tym wypadku swoje kompetencje?
TSUE twierdzi, że jak najbardziej, bo to determinuje też kwestie stosowania prawa unijnego wobec wszystkich innych podmiotów. Także np. obywateli innych państw unijnych, nie mówiąc już o obywatelach Polski. Rząd zaś przedstawia tę sprawę w kategorii autonomii proceduralnej. Czyli powołuje się na regułę prawa unijnego, która mówi, że państwo samo ma prawo ustalić budowę swojego własnego aparatu, w tym także wymiaru sprawiedliwości. W moim przekonaniu w tym konflikcie rację ma TSUE. Różne zmiany u nas w kraju doprowadziły do stanu, w którym nie możemy być pewni, że prawo unijne będzie zawsze, wobec każdego, bez względu na jego pozycję polityczną i kapitał społeczny, którym dysponuje, stosowane w sposób bezstronny i pozbawiony wpływu władzy wykonawczej. Trzeba być ślepym, by nie dostrzec, że dziś nie ma tak rozumianych gwarancji praw obywatelskich.
Pojawiły się głosy, że jeśli TK faktycznie uzna wyższość konstytucji nad traktatami, to będzie to prawny polexit, czyli zawieszenie stosowania prawa unijnego w Polsce. Czy tak będzie?
Nie wiem. Nie spodziewam się głębszych refleksji w tym zakresie ze strony ludzi, którzy są funkcjonariuszami Trybunału Konstytucyjnego. Ale gdyby się na taką refleksję wysilili, to musieliby sami zdefiniować, co ich wyrok będzie oznaczał w konkretnych sytuacjach prawnych, przynajmniej tych typowych. Trybunał zawsze musi wskazać konsekwencje ustrojowe swojego wyroku. Nie może jednym zdaniem stwierdzić, że konstytucja stoi wyżej, tylko musi wyjaśnić, co to konkretnie znaczy. Organ orzekający jest odpowiedzialny, by to dookreślić.
We wniosku premiera kwestionowana jest też zasada lojalnej współpracy wynikająca z prawa unijnego. Jeśli ona zostanie uznana za niezgodną z konstytucją, to jak Polska będzie mogła dalej współpracować z Unią?
Nie można tej zasady podważyć, bo jest ona wpisana nawet w traktacie. Przewiduje on, że państwa członkowskie muszą robić wszystko, by umożliwiać Unii realizację jej celów i powstrzymywać się od takich działań, które by uniemożliwiały lub utrudniały ich osiągnięcie. Więc to byłoby już bezpośrednie podważenie traktatu, który jest ratyfikowany. To tak, jakby ktoś podpisał umowę, a potem powiedział, że nie dotyczy go jakiś wybrany, bardzo ważny jej artykuł.
Czy są argumenty, by jednak uznać wyższość konstytucji w tym wypadku?
Nie. Dlatego że gdy umowa jest ratyfikowana, to my bardzo dokładnie badamy zgodność z nią naszego systemu prawnego. W pewnym momencie stwierdzamy, że wszystko jest w porządku, ratyfikujemy traktat i on zaczyna funkcjonować. A my teraz uznajemy, że on jednak nie jest zgodny z konstytucją. Bo uznanie w tym przypadku, że konstytucja stoi wyżej, oznacza, że prawo unijne jest z nią niezgodne. Tak nie wolno, bo nie ma przepisów w traktacie, które by nam umożliwiały stwierdzenie czegoś takiego.
Czy ewentualne rozstrzygnięcie TK może zostać dostrzeżone także poza Unią?
Ta sprawa ma fundamentalne znaczenie dla wiarygodności Polski w ogóle na arenie międzynarodowej – we wspomnianej przeze mnie na początku szerszej perspektywie traktatowej, czyli Rosjanie, Chińczycy, Niemcy, Australijczycy będą bardzo uważnie patrzeć. To, co się stanie, pokaże im, jak Polska szanuje traktaty z nimi zawarte. Bo jak się już raz powie, że konstytucja stoi wyżej niż jakikolwiek traktat, to i umowy, które z nimi zawarto i które oni już wykonali lub wykonują, mogą być tak samo podważone. A przecież przed zawarciem takich traktatów zapewniliśmy, także przez system wewnętrznej kontroli, że wszystko z traktatami jest w porządku i możemy się nimi związać. Jeśli zapadnie takie orzeczenie, to nasi partnerzy traktatowi mogą uznać, że tak nie jest i że ich okłamaliśmy.
