Prezydent Rosji ogłosił rozpoczęcie tego, co w Moskwie nazywa się tranzytem władzy. W założeniu – od Putina do Putina.
Magazyn DGP 17.01.20 / Dziennik Gazeta Prawna
Od dawna spekulowano, że wystąpienie Władimira Putina przed Radą Federacji, połączonymi izbami obydwu parlamentów, może zapoczątkować zmiany. Nikt jednak nie domyślał się, że plany reform ustrojowych będą aż tak radykalne, a pierwsze decyzje z nimi związane tak zaskakujące. W ciągu kilku godzin rosyjski prezydent ogłosił konieczność przebudowy państwa, nowelizacji konstytucji, poważnej korekty dotychczasowej linii polityki gospodarczej i gruntownych przetasowań w elitach władzy. A także rozpoczęcie tego, co się nazywa w Moskwie tranzytem władzy, w założeniu – od Putina do Putina. W praktyce może być różnie. Bo rosyjski prezydent uruchomił właśnie procesy polityczne, których efekty, podobnie jak w czasie pierestrojki za Michaiła Gorbaczowa, mogą być odmienne od zamierzonych. Po puczu Giennadija Janajewa przeciw zmianom w państwie ostatecznie stery przejął Borys Jelcyn.
Reklama
Nie ulega wątpliwości, że najbliższe dni, tygodnie i miesiące będą bardzo dynamiczne. Nieoczekiwanie nagła choroba spowodowała, że Ramzan Kadyrow oddał władzę w Czeczenii (na razie tymczasowo). Nieprzewidywalne konsekwencje może mieć też ogłoszony w orędziu przez Putina wzrost wydatków na cele socjalne. Niewykluczone, że dojdzie również do znacznego przyspieszenia kalendarza wyborczego, który obecnie zakłada wybory do Dumy za półtora roku i prezydenckie w 2024 r.
Ale zapowiedź zmian i ich energiczne rozpoczęcie (odwołanie starego premiera i nominowanie nowego zajęło kilka godzin) wskazuje – zdaniem niektórych obserwatorów – że jesienią należy się spodziewać referendum konstytucyjnego połączonego z przedterminowymi wyborami do Dumy, a najprawdopodobniej w przyszłym roku – przyspieszonych wyborów prezydenckich. Już kilka tygodni temu lider rosyjskich komunistów Giennadij Ziuganow na zamkniętym spotkaniu z partyjnym aktywem wezwał do mobilizacji w obliczu przyspieszenia politycznego w kraju, a znany politolog Walery Sołowiej wieszczył, że Rosja jesienią będzie miała nowego prezydenta.

Reklama

Nowa układanka

Jakie zmiany konstytucyjne zaproponował w swoim wystąpieniu Władimir Putin? Po pierwsze utworzenie funkcji zastępcy szefa Rady Bezpieczeństwa, którą obejmie Dmitrij Miedwiediew, odchodzący premier. Biorąc pod uwagę, że na czele tego organu stoi sam prezydent, de facto jest to stworzenie funkcji wiceprezydenta. W tym kontekście niejasno rysuje się przyszłość sekretarza Rady, uznawanego do tej pory za osobę nr 2 w Federacji Rosyjskiej, Nikołaja Patruszewa. Jeśli pozostanie na stanowisku, może to oznaczać, że dla Miedwiediewa przygotowano urząd bez wpływu na bieg spraw państwowych. Jeśli odejdzie, to przyszłość byłego premiera będzie wyglądać zupełnie inaczej.
Po drugie wzmocnieniu, choć umiarkowanemu, mają ulec kompetencje Dumy Państwowej, o czym od kilku miesięcy mówił publicznie jej przewodniczący Wiaczesław Wołodin. Teraz uzyska ona prawo do wyznaczania, a nie tylko – jak dotychczas – zatwierdzania kandydatury przyszłego premiera wyłanianej przez prezydenta. Jeżeli Duma nie zgodzi się z jego propozycją, to po trzech głosowaniach grozi jej rozwiązanie. W nowej konstrukcji inicjatywa ma należeć do izby niższej rosyjskiego parlamentu. Mówi się też o uzyskaniu przez Dumę uprawnień w zakresie oceny kandydatów na członków rządu. Nie będzie to jeszcze republika parlamentarna, ale z pewnością poszerzenie kompetencji deputowanych. Koncepcja ta sugeruje, że Władimir Putin raczej nie widzi swojej przyszłości na fotelu premiera, który podlega parlamentarnej ocenie i kontroli, nawet ograniczonej.
Po trzecie prezydent Rosji zapowiedział istotne zwiększenie prerogatyw Rady Państwa oraz zapisanie ich w konstytucji. Dziś jest to ciało konsultacyjne, podlegające aparatowi Kremla, bez większego politycznego znaczenia, w którego skład wchodzą szefowie regionów. Jego pracę nadzoruje Sergiej Kirijenko, zastępca szefa prezydenckiej administracji, co świadczyć może, że obecna ekipa Putina właśnie tam widzi się w kolejnych latach. Prezydent nie wyjaśnił, jak bardzo ma się rozszerzyć zakres władzy Rady Państwa, ale spekuluje się, że to on przejmie w niej kierownictwo po zakończeniu drugiej kadencji na Kremlu. Krążą też pogłoski, że organ otrzyma prawo inicjatywy ustawodawczej i opiniowania, a może nawet zatwierdzania kandydatów na gubernatorów.
Obok tych zapowiedzi pojawiły się deklaracje znacznego wzmocnienia pozycji regionów w nowym układzie. Co zdaniem rosyjskich komentatorów wskazuje, że tam może się przenieść główny ośrodek władzy. Gdyby tak się stało, oznaczałoby to, że Putin pójdzie drogą Nursułtana Nazarbajewa z Kazachstanu, który w minionym roku formalnie odszedł z urzędu prezydenta, ale zachował duży wpływ na bieg spraw państwowych, przysługujący „ojcu narodu”. Przy okazji warto odnotować, że w zgodnej opinii rosyjskich politologów kazachski scenariusz tranzytu władzy w Rosji wiązałby się z kresem planów integracyjnych z Białorusią. W obliczu sprzeciwu elity z Mińska zostaną one odłożone na bliżej nieokreśloną przyszłość. Choć z formalnego punktu widzenia tak wcale być nie musi, bo wzrost uprawnień regionów federacji i skupiającej ich przedstawicieli Rady Państwa nie wyklucza Białorusi z roli jednego z podmiotów FR, nawet ze znacznymi uprawnieniami autonomicznymi.
Po czwarte wzmocniony zostanie Sąd Najwyższy, któremu zostaną przyznane uprawnienia do badania konstytucyjności ustaw przyjętych przez Zebranie Federalne oraz rozporządzeń rządu. Jednak równolegle Rada Federacji w założeniu otrzyma możliwość odwoływania sędziów SN i Sądu Konstytucyjnego.
Po piąte Putin zapowiedział „suwerenizację” prawa krajowego, jego konstytucyjną zwierzchność nad regulacjami wynikającymi z międzynarodowych umów, których stroną jest Federacja Rosyjska. W praktyce jest to deklaracja, że Moskwa nie będzie podporządkowywała się np. zaleceniom Rady Europy. Kolejny nie mniej rewolucyjny pomysł z punktu widzenia rosyjskiej praktyki politycznej to wykluczenie ze sfery publicznej oraz pozbawienie możliwości sprawowania urzędów tych, którzy posiadają podwójne obywatelstwo lub prawo stałego pobytu poza granicami federacji. I wreszcie Putin ogłosił wprowadzenie prawa – określanego przez niektórych komentatorów mianem lex Chodorkowski – które uniemożliwi udział w wyborach prezydenckich osobom mieszkającym w Rosji krócej niż 25 lat.

Technokrata siłownik

W tę układankę legislacyjną, nie do końca jeszcze doprecyzowaną, trzeba wpisać personalia. Dymisja rządu Dmitrija Miedwiediewa nie świadczy wcale o zmierzchu politycznej kariery byłego już premiera. Może to nastąpić, ale realny jest też scenariusz jego powrotu. Tym bardziej że niemal równolegle z powołaniem Miedwiediewa na nową funkcję Putin potwierdził, że nadal pozostaje on szefem Jednej Rosji, partii władzy. Zadaniem tej formacji jest wygrać najbliższe wybory do Dumy, które odbędą się najprawdopodobniej na podstawie nowego kodeksu wyborczego (powiększenie liczby okręgów jednomandatowych). Na dodatek wygrać w taki sposób, aby utrzymać większość konstytucyjną. To zadanie dla tandemu Miedwiediew – Turczak. Ten ostatni, dziś łączący funkcję zastępcy szefa Rady Federacji i sekretarza generalnego Jednej Rosji, ma nie tylko stanowić polityczną przeciwwagę dla mogącego okazać nadmierne ambicje spikera Dumy Wiaczesława Wołodina, lecz przede wszystkim zmodernizować rządzącą krajem formację, czyli odmłodzić i częściowo wymienić jej elity. Miedwiediew, obejmując funkcję wiceszefa Rady Bezpieczeństwa, będzie sprawował nadzór nad resortami siłowymi oraz aktywnie działał w sferze polityki zagranicznej. Nikołaj Patruszew, dotychczasowy sekretarz tego ciała, w ostatnich latach był w gruncie rzeczy drugim rosyjskim ministrem spraw zagranicznych. Co ciekawe, Putin w uzasadnieniu swojej decyzji w sprawie Miedwiediewa powołał się właśnie na doświadczenie ekspremiera w sprawowaniu zwierzchnictwa nad szeroko rozumianym obszarem bezpieczeństwa. Rosyjscy komentatorzy przyjęli te słowa z nieukrywanym zdziwieniem, bo w ostatnich latach Miedwiediew się tym nie zajmował. Jak zauważono, nie odwiedził nawet jednego przedsiębiorstwa sektora zbrojeniowego, nie chcąc wkraczać w prezydencką domenę. Ale to właśnie świadczy o tym, że Miedwiediew siłowik, odpowiedzialny za bezpieczeństwo, być może wcale nie kończy kariery politycznej, a wręcz przeciwnie: jeśli wszystko potoczy się zgodnie z przyjętym scenariuszem, powróci na fotel prezydenta.
W nowej konstrukcji ustrojowej pozycja głowy państwa nie osłabnie. Jej niektóre prerogatywy, jak możliwość inicjowania procesu badania konstytucyjności ustaw, zostają nawet wzmocnione. Symptomatyczne jest też to, że Putin podkreślił – nieprzypadkowo – iż znowelizowana konstytucja pozostawi prezydentowi funkcję zwierzchnika sił zbrojnych i głównodowodzącego. Choć nastąpi tu z pozoru niewielka, ale ważna zmiana. Otóż przyszły prezydent zachowa prawo do wyznaczania szefów resortów siłowych, ale będzie musiał uzyskać zgodę Rady Federacji, co ograniczy jego swobodę na tym polu. W rosyjskich realiach zakresu władzy głowy państwa nie da się znacznie zawęzić, liczy się zatem lojalność tego, który może sprawować ten urząd w przyszłości.
Miedwiediew, odchodząc z urzędu premiera, przestanie się zajmować obszarem, gdzie nie można odnieść sukcesu: gospodarką i szeroko rozumianą sferą usług społecznych. Tym ostatnim Putin w swoim wystąpieniu przed Radą Federacji tradycyjnie poświęcił sporo uwagi, obiecując wzrost wydatków socjalnych. Tą dziedziną zajmie się teraz nowy premier – Michaił Miszustin, dotychczas odpowiadający za administrację podatkową. Jego kandydatura to majstersztyk kremlowskich polittechnologów i kolejny dowód na maestrię Putina.
Nie chodzi nawet o to, że nadal potrafi zaskakiwać społeczeństwo. Zmian, zwłaszcza wobec kiepskich wyników gospodarki (po trzech kwartałach 2019 r. wzrosła jedynie o 1,1 proc., co jest wynikiem bardzo rozczarowującym), spodziewano się w Moskwie od pewnego czasu. Jednak prognozowano, że miejsce Miedwiediewa zajmie Siergiej Czemiezow, prezes Rostechu, największego rosyjskiego koncernu zbrojeniowego, Dmitrij Kozak, wicepremier odpowiadający za sektor energetyczno-paliwowy (ten ma podobno zostać teraz superambasadorem w Kijowie) lub mer Moskwy Siergiej Sobianin, uchodzący za ekonomicznego liberała. O Miszustinie nie mówił nikt. A jest kandydatem z punktu widzenia Kremla idealnym. Ten technokrata, od końca lat 90. zajmujący się podatkami, należy do szeroko rozumianej ekipy Kudrina. Jest doktorem ekonomii z krótkim doświadczeniem w sektorze prywatnym – kierował funduszem inwestycyjnym współzarządzanym przez Deutsche Bank. A zatem liberał, ale nieafiszujący się ze swoimi wolnorynkowymi przekonaniami. Przede wszystkim skuteczny biurokrata, czego dowodzą sprawnie przeprowadzone reformy systemu podatkowego i cyfryzacja administracji skarbowej. Jego osiągnięcia na tym polu zostały dostrzeżone w świecie – w ubiegłym roku „Financial Times” przeprowadził z nim niezwykle przyjazny wywiad.
Co ważne, w Rosji służby podatkowe to kolejna formacja siłowa. Miszustin jest zatem siłowikiem, ale jakże innym od pozostałych przedstawicieli tego nurtu w moskiewskim obozie władzy. Najprawdopodobniej ma gwarantować Putinowi, że zapowiedziany wzrost transferów socjalnych (według różnych ocen ma to być w tym roku od 300 do 450 mld rubli), który ma spowodować ożywienie gospodarki i skok dochodów ludności, będzie operacją bezpieczną. Ponieważ tegoroczny budżet FR ma mieć 600 mld rubli nadwyżki, chodzi o to, aby cały proces nie spowodował niekontrolowanego wypływu pieniądza na rynek, powrotu inflacji i utraty tego, co Putin bardzo ceni, czyli makroekonomicznej stabilizacji. Ewidentny brak ambicji politycznych nowego premiera sprawia, że Miszustin będzie najpewniej kolejnym „premierem technicznym”. Podobnie jak Michaił Fradkow czy Wiktor Zubkow ma wypełnić powierzone mu zadania i cicho odejść w polityczny niebyt. Choć każdy ponoć nosi buławę w tornistrze.

Na zawsze Putin

Konstytucyjne, polityczne i personalne zmiany, które zapowiedział Putin, sygnalizują próbę zbudowania nowej równowagi w obozie władzy po odejściu ze stanowiska obecnej głowy państwa. Ten system wzajemnych ograniczeń, gwarancji i lojalności, zupełnie inny niż przyjęty w obowiązującej konstytucji jelcynowskiej, ma na celu ograniczenie zakresu władzy prezydenta, którym najpewniej nie będzie Putin. Czy tą osobą będzie Miedwiediew – nie sposób dziś przewidzieć. Myślę, że takie rozwiązanie brane jest pod uwagę, choć opinia publiczna może zostać zaskoczona nową kandydaturą, tak jak teraz premierostwem Miszustina.
W swoim przemówieniu Putin stwierdził, że „Rosja potrzebuje zmian”. Nie chodzi w tym wypadku o trafne odczytanie nastrojów społecznych, co socjologowie rosyjscy sugerują już co najmniej od roku, lecz o skalę wyzwań, przed którymi stają rosyjskie elity władzy. Zła kondycja gospodarki, niestabilna sytuacja międzynarodowa, pokoleniowa wymiana elit, zarówno lokalnych, jak i centralnych, czy przebudowa systemu instytucjonalnego – to tylko kilka z licznych obszarów, które będą podlegać przekształceniu. A czasu jest mało, zwłaszcza dla zmian w tak ogromnym i niejednorodnym organizmie, jakim jest Federacja Rosyjska. To, co zapowiedział Putin, uwzględniając skalę i głębokość korekty, trochę przypomina gorbaczowowską pierestrojkę. Może się też skończyć podobnie.