To będą najtrudniejsze dyskusje o budżecie w historii UE – mówi wiceszef MSZ Konrad Szymański. Komisja chce powiązać finanse z przestrzeganiem praworządności.
okładka magazyn 4.05 / Dziennik Gazeta Prawna
Komisja Europejska zaprezentowała w środę projekt nowego budżetu na lata 2021–2027. Dobra wiadomość: Polska znów dostanie dużo pieniędzy. Ale jest i zła: Bruksela będzie mogła zakręcić finansowy kurek tym krajom, które mają problemy z praworządnością. Czyli m.in. nam.
To na razie propozycja, ale jeśli zostanie zaakceptowana, da Brukseli potężny instrument dyscyplinowania krajów członkowskich. – Jeżeli mechanizm zostanie wprowadzony w tym kształcie, to widzę duże prawdopodobieństwo, że Polska i Węgry utracą część pieniędzy – mówi DGP Zsolt Darvas, ekspert brukselskiego think tanku Bruegel. W jego ocenie dzisiaj nie chodzi już o to, czy dostaniemy mniej, ale o to, o ile mniej.
Reklama
Przyjęcie budżetu będzie wymagać jednomyślnej decyzji wszystkich krajów członkowskich, ale mechanizm wiążący unijne fundusze z praworządnością zostanie zapisany w dokumentach okołobudżetowych głosowanych większością kwalifikowaną. Jednak takie rozwiązanie nie wyklucza użycia przez Warszawę czy Budapeszt weta dla całości projektu, by powstrzymać niewygodne rozwiązania.

Reklama
Według wiceszefa MSZ Konrada Szymańskiego „budżet i rozporządzenia wykonawcze to z politycznego punktu widzenia jedność”. – Jesteśmy nastawieni na pragmatyczne negocjacje, ale powodzenie tego procesu jest uzależnione od jakości kompromisu. Te negocjacje toczą się w cieniu weta. Z wielu powodów to będą najtrudniejsze dyskusje o budżecie w historii UE – powiedział DGP.
– Mówimy o pieniądzach podatników, o pewności, że sądy, które rozpatrują sprawy związane z unijnymi programami, są niezależne. Dlatego musimy powiązać praworządność z odmową lub akceptacją wypłacania unijnej kasy – podkreślał w środę unijny komisarz do spraw budżetu Günther Oettinger.
Szymański zapewnił, że Polska jest zwolennikiem kontroli wydatków w UE. – Wydajemy dużo i bez nadużyć. Nie mamy więc nic przeciwko lepszej kontroli budżetu. Zgłaszamy wątpliwości jedynie co do mechanizmów, które mogłyby być uznaniowe i działać na polityczne życzenie. Słabe zdefiniowanie kryterium oceny praworządności jest samo w sobie sprzeczne z zasadą praworządności. To wielki paradoks tych propozycji – zaznaczył.
Kasa wstrzymana, ale płacić trzeba
Zgodnie z zaproponowanym mechanizmem Komisja Europejska widząc w danym państwie zagrożenie dla przestrzegania prawa poinformuje jego władze o swoich zastrzeżeniach i da czas na odpowiedź (nie mniej niż miesiąc). Jeśli ta będzie niewystarczająca, Bruksela będzie mogła zwrócić się do Rady UE (grono, w którym spotykają się ministrowie państw członkowskich) z propozycją ograniczenia lub wstrzymania wypłaty środków unijnych.
Na razie brzmi to znajomo – podobnie wygląda procedura art. 7 uruchomiona w grudniu przez KE wobec Polski – ale ostatnia propozycja zawiera zasadniczą nowość. Wniosek w sprawie funduszy ma być głosowany tzw. odwróconą większością kwalifikowaną – to oznacza, że będzie przyjęty, chyba że sprzeciw wyrazi koalicja 55 proc. państw zamieszkanych przez 65 proc. obywateli. W przypadku zwykłej większości kwalifikowanej jest na odwrót – grupa państw musi się opowiedzieć za danym wnioskiem, więc prościej jest zmontować koalicję blokującą. Można więc przypuszczać, że państwu o kontestowanym stanie praworządności będzie bardzo trudno zebrać takie poparcie wśród członków UE.
Jakby tego było mało, Komisja chciałaby, by odcięcie lub ograniczenie wypłaty funduszy nie blokowało realizowanych za nie przedsięwzięć. „Beneficjenci nie zostaną dotknięci taką decyzją, ponieważ nie ponoszą odpowiedzialności za niedostatki w systemie praworządności” – czytamy w jednym z dokumentów wydanych w środę przez Komisję. „Państwa członkowskie będą zobligowane do kontynuowania dotkniętych programów, wypłacając środki studentom Erasmusa, naukowcom, organizacjom pozarządowym i innym beneficjentom”.
Atomowy niewypał
Przewodniczący KE Jean-Claude Juncker mówił, że nowy mechanizm nie jest wymierzony w żadne państwo europejskie. Nie sposób jednak nie wiązać tej propozycji z napięciami pomiędzy Brukselą a Warszawą na przestrzeni ostatnich dwóch lat. W ich efekcie Komisja Europejska uruchomiła procedurę przewidzianą unijnym traktatem, ale od początku małe były szanse, by mogła ona skutkować nałożeniem na Polskę sankcji.
W skrajnym wypadku art. 7 przewiduje zawieszenie praw kraju członkowskiego, np. prawa głosu w instytucjach unijnych czy wstrzymania wypłaty funduszy. Na tzw. opcję atomową potrzebna byłaby zgoda wszystkich państw członkowskich, a Warszawę popierają Węgry Viktora Orbána (także od kilku lat w sporze z Brukselą). Zanim by to jednak nastąpiło, Rada UE musiałaby stwierdzić, że w Polsce faktycznie praworządność jest poważnie zagrożona, do czego wystarczy większość kwalifikowana. Ostatnio jednak mówiło się, że Komisja nie byłaby w stanie uzbierać nawet 22 głosów, by wniosek przegłosować.
W związku z tym działania Komisji w sporze z Warszawą sprowadziły się do dialogu. Ten przynosi jak na razie skromne efekty. Na korekty dokonane ostatnio przez polski parlament w ustawach sądowych Komisja musiała czekać ponad dwa lata. I nie jest tajemnicą, że w ocenie Brukseli dokonane zmiany są kosmetyczne i w minimalnym stopniu odpowiadają na sformułowane przez nią wskazania. To m.in. dlatego w czwartek szef MSZ Jacek Czaputowicz spotkał się ponownie z wiceprzewodniczącym KE Fransem Timmermansem, który chciałby do 14 maja zakończyć spór lub podjąć przeciwko Warszawie dalsze kroki.
Jak by to utrącić?
Spór ten mógłby dzisiaj zupełnie inaczej wyglądać, gdyby Komisja miała już do dyspozycji projektowane narzędzie. Jeżeli zostanie ono zaakceptowane, nowy mechanizm wzmocni pozycję UE w sporze z państwem członkowskim, uzbrajając ją w potężny instrument mogący prowadzić do wstrzymania lub ograniczenia wypłat z unijnej kasy. Na koniec i tak decydować będą kraje członkowskie w ramach Rady UE, ale z dość ograniczonym polem manewru.
Teraz wszystko zależy od ostatecznego kształtu projektu budżetu, jaki zostanie wynegocjowany między państwami członkowskimi. Zsolt Darvas przewiduje, że Polska i Węgry będą podnosić kwestię uznaniowości procedury (jeszcze w środę zrobił to wiceszef MSZ Konrad Szymański). – To prawda, że mechanizm nie jest tak czytelny jak w przypadku procedury związanej z deficytem budżetowym. Ale nie oznacza to, że obiektywna ocena stanu praworządności jest wykluczona. Komisja Europejska ma wielu prawników i może polegać na opiniach wielu, także zewnętrznych, instytucji – mówi ekspert, który nie wyklucza, że te negocjacje pogłębią podział na Wschód i Zachód w UE. Wiadomo bowiem, że na zwiększeniu kontroli nad unijnymi funduszami zależało starym członkom UE.
Otwarte pozostaje pytanie, czy znajdzie się w Unii większość gotowa poprzeć mechanizm w proponowanym przez KE kształcie, skoro pod znakiem zapytania stało znalezienie większości w pierwszym głosowaniu z art. 7. Marcin Zaborowski, były dyrektor Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych, zwraca uwagę, że czym innym jest głosowanie za obłożeniem Warszawy sankcjami, co stanowiłoby otwartą konfrontację z Polską, a czym innym poparcie mechanizmu dającego KE możliwość kontrolowania unijnych wydatków. – Dlatego w ich opinii lepiej jest poprzeć taką propozycję, która jeszcze może się spotkać z poklaskiem obywateli starych państw członkowskich – podkreślił.
Można z tym pracować
Ale prezentacja Wieloletnich Ram Finansowych (tak oficjalnie nazywa się budżet UE na kilka lat; oprócz tego Unia przyjmuje budżety na każdy rok) to jednak nie tylko praworządność, ale przede wszystkim odpowiedź na nurtujące wszystkich przez ostatnie kilka miesięcy pytanie: o ile skurczą się środki na politykę spójności i wspólną politykę rolną – najważniejsze z punktu widzenia Polski „szuflady” z europejskimi środkami. Bo to, że będą mniejsze, Bruksela sygnalizowała już od kilku miesięcy.
Odpowiedź brzmi: na szczęście niewiele. Polityka spójności, m.in. pieniądze na drogi, zgodnie z propozycją Komisji skurczy się o 7 proc., zaś wsparcie dla rolnictwa – o 5 proc., przy czym zmiany te dotyczą całych działów finansowania (jak budżetów ministerstw), a nie beneficjentów. Niektórzy mogą bowiem zyskać w zależności od tego, jakie będą ostatecznie metody rozdzielania środków.
Władze w Warszawie obawiały się również, że zasadniczo zmienią się kryteria, na podstawie których samorządy kwalifikują się do funduszy spójności. Dotychczas było to odniesienie do średniego unijnego PKB i chociaż Komisja chciałaby uzupełnić go o zestaw kilku dodatkowych (mówiło się tu o stopie bezrobocia w danym regionie czy też o stopie bezrobocia wśród młodych), to PKB pozostanie najważniejszym. Daje to gwarancję, że wiele naszych regionów wciąż będzie się mogło ubiegać o finansowanie. Ważny jest również fakt, że najważniejszym kryterium dla tego, czy dany region może wciąż korzystać z funduszy spójności, pozostanie średnie unijne PKB. Oznacza to, że wiele polskich samorządów wciąż będzie kwalifikowało się do pieniędzy unijnych.
Większe zmiany szykują się jednak we wspólnej polityce rolnej. Przede wszystkim Komisja chciałaby wprowadzić limit dopłat, jakie mogą otrzymać gospodarstwa rolne. Ma to ograniczyć liczbę pieniędzy trafiających do „obszarników” oraz skierować większy strumień środków do gospodarstw małych i średnich oraz na rozwój obszarów wiejskich. Bruksela zapewnia przy tym, że wartość dopłat bezpośrednich liczonych od hektara w nowych krajach członkowskich wciąż ma się zbliżać do średniej unijnej.
Kto ile dostanie
Komisja chwali się, że oprócz tego w budżecie zwiększono finansowanie na wiele programów, w tym na badania naukowe, wymianę młodzieżową czy politykę migracyjną i obronną. Całość udało się spiąć nie tylko dzięki oszczędnościom, lecz także utrzymując poziom finansowania budżetu na poziomie podobnym do obecnego (1,11 proc. dochodu narodowego brutto całej UE, wobec 1,13 proc. w poprzednim budżecie na lata 2013–2020), a także proponując kilka nowych źródeł zasilających unijną kasę – na co jednak będą musiały zgodzić się państwa członkowskie.
Na razie nie znamy jednak odpowiedzi na najważniejsze pytanie: kto i ile środków otrzyma. To stanie się jasne dopiero między 29 maja a 12 czerwca, kiedy Komisja zaprezentuje tzw. koperty narodowe, a także konkretne rozwiązania dla każdej z finansowanych przez siebie polityk. Wtedy zajmą się nimi państwa członkowskie i Parlament Europejski.
Rozmowy nie będą jednak proste. Propozycję budżetową Komisji można bowiem określić hasłem: większy budżet dla mniejszej Unii. Idzie to w poprzek postulatom niektórych państw członkowskich, aby mniejsza UE (bo przecież nie będzie już Wielkiej Brytanii, a nie wiadomo, kiedy – i czy w ogóle – do Wspólnoty przystąpią kraje bałkańskie) miała mniejszy budżet. W tym klubie pierwsze skrzypce gra Holandia, której premier Mark Rutte już w środę nie krył swojego niezadowolenia z propozycji Brukseli. W podobnym tonie wypowiadał się także kanclerz Austrii Sebastian Kurz.
Po jednej stronie barykady stoi więc część tzw. płatników netto, czyli państw, które więcej do budżetu UE wpłacają, niż z niego otrzymują. Z drugiej strony są beneficjenci netto, jak Polska. – Doceniamy wysiłek KE, by zrealizować polskie oczekiwania, ale zaproponowane teraz cięcia polityki spójności i wspólnej polityki rolnej nadal odbiegają od naszych oczekiwań i de facto mogą oddalać wizję osiągnięcia szybkiego kompromisu w sprawie budżetu – mówi wiceszef MSZ Konrad Szymański.