Czy rosnące rozwarstwienie to cena, jaką trzeba zapłacić za rozwój gospodarki? Wcale nie.
Ryszard Bugaj / Newspix
Magazyn DGP 5.01 / Dziennik Gazeta Prawna
Reklama

Reklama
Zakwestionowanie neoliberalnego paradygmatu oraz kryzys ekonomiczny 2008 r. spotęgowały zainteresowanie tematem nierówności. Lecz choć podejmowany bywa on coraz częściej, nie dla wszystkich jest jasny. Nieoczywista jest sama definicja nierówności. Szeroka interpretacja wykracza poza kwestie dysproporcji materialnych, ale nawet ograniczenie się do tych ostatnich nie prowadzi do jednoznacznej identyfikacji.
Jeżeli przyjmiemy, że najważniejsze są nierówności „netto” – a więc w wyliczeniach trzeba uwzględnić zarówno zapłacone podatki, jak i otrzymane w naturze świadczenia – to konieczne będzie przyjęcie jakiejś konwencji ustalania dochodów. Indywidualne obciążenia podatkiem dochodowym można zarejestrować, ale jak rozliczyć podatki pośrednie? Wydatki na edukację można przypisywać do konkretnych gospodarstw domowych, ale jak rozdzielić publiczne wydatki na ochronę zdrowia? Nie ma sensu (nawet gdyby technicznie było to możliwe) rozliczać wydatków poniesionych na konkretne leczenie, a jednocześnie zaliczenie do dochodów każdej osoby jednakowej części publicznych nakładów na zdrowie również budzi wątpliwości.
Do tego dochodzi problem z dotarciem do informacji na temat wysokości dochodów pieniężnych i wartości zasobów majątkowych. Pochodzą one z reguły z badań budżetów gospodarstw domowych, wiadomo jednak, że wiarygodność danych – szczególnie pochodzących od najzamożniejszych i najuboższych gospodarstw domowych – jest wątpliwa. Najbogatsi często nie chcą przyznać, że są aż tak zamożni, a biedni, że są aż tak ubodzy. Można przyjąć, że rzeczywista rozpiętość dochodów pieniężnych jest większa, niż wynika z deklarowanych danych gospodarstw domowych. Lecz jaka to różnica? Z różnych powodów jeszcze trudniej wiarygodnie ustalić nierówności majątkowe.
Dysproporcje jak sprzed wieku
Zwracam uwagę na wszystkie te okoliczności nie po to, by podważać sens dociekań nad nierównościami. Chcę tylko podkreślić, że nasza wiedza na ten temat ciągle pozostaje niepełna, co otwiera pole do sporów. Szczególnie ostrożnie należy wyciągać wnioski na podstawie porównania badań międzynarodowych. Najczęściej jest w nich stosowany współczynnik Giniego, obrazujący, jaką część dochodów od zamożniejszych należałoby przenieść do uboższych, by dochody były równe. Lecz nawet jeśli optymistycznie założymy, że współczynnik jest wyliczany według jednolitej reguły, to i tak nie możemy przyjąć, że syntetycznie opisuje w pełni porównywalne stany nierówności. Za współczynnikami o tej samej wysokości mogą kryć się przecież różne struktury nierówności.
Mimo wszelkich wątpliwości, analizy z ostatnich lat uzasadniają zmianę generalnych ocen nierówności. Podważona została m.in. prawidłowość sformułowana przez Simona Kuznetsa, wybitnego amerykańskiego badacza rozwoju gospodarczego, który jeszcze w latach 50. głosił, że rozwój krajów kapitalistycznych w początkowej fazie związany jest ze wzrostem nierówności, lecz potem następuje ich zmniejszenie. Ta ocena była uzasadniona po II wojnie światowej, jednak ostatnie badania (opisane m.in. w „Kapitale w XXI wieku” Piketty’ego) skłaniają do rewizji tego twierdzenia.
Wiarygodnie uzasadniona została hipoteza, że poziom nierówności drastycznie wzrósł w ostatnich kilku dekadach i uwarunkowany jest przede wszystkim charakterem regulacji stosowanych w gospodarce. Nierówności były wysokie do czasów I wojny światowej, a potem obniżyły się w następstwie stopniowej rozbudowy instytucji państwa opiekuńczego, upowszechnienia progresywnych podatków, uzyskania wpływowej pozycji przez związki zawodowe itp. Od połowy lat 70. ponownie szybko rosły, w pierwszej dekadzie XXI w. osiągając poziom sprzed 1914 r. Zmiany okazały się na tyle duże, że nie można ich zakwestionować, odwołując się do argumentu ograniczonej wiarygodności gromadzonych danych. Tym bardziej że nastąpił ogromny postęp w dokumentowaniu materiałem empirycznym globalnych ocen głoszących wzrost nierówności.
Koszt transformacji
Zmianom towarzyszą oceny sugerujące, że im większe dysproporcje, tym większe nasilenie negatywnych zjawisk społecznych – podważenie zasady równości startu, większa przestępczość, pogorszenie stanu zdrowia społeczeństwa itp. Nie musi być to związek przyczynowo-skutkowy, jednak korelacja wielu negatywnych zjawisk społecznych z poziomem nierówności jest silna.
Chociaż przyczyny wzrostu nierówności nie można jednoznacznie określić, teza głosząca, że jest on rezultatem ograniczenia roli opiekuńczego państwa, radykalnego zmniejszenia progresywności podatków, deregulacji rynku pracy, prywatyzacji itp., jest porządnie uzasadniona. Za przyczynę tę można więc uznać ewolucję ustrojowej formuły kapitalizmu z systemu o charakterze socjalno-etatystycznym w system znacznie bardziej wolnorynkowy (neoliberalny).
Czy Polska również jest obecnie krajem wysokich nierówności? Współczynnik Giniego dla Polski jest szacowany (w okresie od połowy lat 90.) w przedziale od 0,30 do 0,35. To dużo więcej niż w krajach skandynawskich, Czechach, na Węgrzech czy w Niemczech, ale zarazem dużo mniej niż w USA, o Rosji, Chinach czy krajach Ameryki Łacińskiej nie wspominając.
Polska formuła systemu kapitalistycznego ma jednak – w porównaniu do krajów UE – wiele cech sprzyjających wysokim nierównościom. Najważniejsza z nich to system podatkowy, który nie zapewnia redystrybucji na rzecz grup o relatywnie niższych dochodach (niski, liniowy podatek dochodowy dla najzamożniejszych, marginalne znaczenie progresji, ulgowe opodatkowanie dochodów kapitałowych, relatywnie duży udział w dochodach podatkowych wpływów z podatków pośrednich, brak podatku katastralnego i podatku spadkowego). Z kolei względnie niski poziom (w stosunku do PKB) wydatków publicznych przesądza, że ich wpływ na redukcję dysproporcji generowanych przez rynek jest mniejszy. Wysokim nierównościom sprzyjają także głęboko zderegulowany rynek pracy oraz słabe związki zawodowe, a także utrzymujący się przez wiele lat wysoki poziom bezrobocia (z niskimi i przyznawanymi nielicznym zasiłkami).
W Polsce można jednak dostrzec również zjawiska charakterystyczne dla krajów o niższych nierównościach. Zaliczyć można do nich m.in. płacę minimalną, ograniczone dochody kapitałowe czy niski poziom przestępczości. Transformacja po 1990 r. była podporządkowana zaleceniom doktryny neoliberalnej, jednak zasadniczo udało się uniknąć przechwycenia majątku narodowego przez grupy oligarchów. A tak by się stało, gdyby na dużą skalę przeprowadzona została – jak chcieli tego radykalni liberałowie i populistyczna prawica – powszechna prywatyzacja. Zrealizowano wprawdzie program NFI, ale miał on ograniczony zakres. Uzasadniona wydaje się więc opinia, że nierówności w Polsce są co prawda większe, niż wynikałoby to ze współczynnika Giniego, lecz nie tak skrajnie wysokie jak w Stanach Zjednoczonych czy krajach byłego Związku Radzieckiego. Nie znaczy to jednak, że ich poziom nie stanowi wyzwania dla polityki państwa.
Dlaczego skala rośnie
Formuła polskiego kapitalizmu – o ile nie zostanie skorygowana – będzie przesądzać o szybkim powiększaniu się skali nierówności. Kluczowe znaczenie mają tu trzy czynniki: degresywny system obciążeń podatkowych, nowy system emerytalny oraz niski poziom wydatków publicznych.
Względnie niskie obciążenia podatkowe wysokich dochodów (a także brak podatków spadkowych) muszą przesądzać o szybkiej kumulacji zasobów zamożnych osób. W szczególności nieuchronny jest proces narastania nierówności na drodze spadkobrania: właśnie wchodzimy w okres dziedziczenia fortun powstałych w okresie transformacji, a ze względu na powszechnie niską dzietność należy oczekiwać, że koncentracja majątków z tego tytułu postępować będzie szczególnie szybko.
Drugim czynnikiem przesądzającym o narastaniu skali nierówności jest system emerytalny. Reforma wprowadzona w 1999 r. generalnie wyrugowała redystrybucję. Ubezpieczenia społeczne nie działają już egalitaryzująco – wysokość świadczeń emerytalnych będzie coraz bardziej odzwierciedlać strukturę wynagrodzeń. Nawet więcej – w pewnym sensie mamy do czynienia z redystrybucją na rzecz zamożniejszych. Wysokość świadczeń jest proporcjonalna do zgromadzonego emerytalnego kapitału, więc ludzie o wysokich dochodach będą uzyskiwać wysokie świadczenia. A że – statystycznie rzecz biorąc – także żyją dłużej, to z systemu będą wyjmować w stosunku do sumy odprowadzonych składek relatywnie więcej niż emeryci z niskimi świadczeniami.
Wreszcie trzeci czynnik, czyli niskobudżetowy model rozwoju. W Polsce dochody sektora finansów publicznych w stosunku do PKB są generalnie o kilka punktów procentowych niższe niż w krajach UE. W ostatnich latach dość duży deficyt oraz transfery netto z Unii, a także skuteczniejsza egzekucja podatków pozwalały jednak łagodzić niedostatek środków. Dzięki temu oraz dzięki dobrej koniunkturze możliwa jest np. realizacja programu 500 plus, sprzyjającego wyrównywaniu dysproporcji.
Jednocześnie trzeba się liczyć z przyszłymi ograniczeniami transferów z UE (z pewnością nawet w kwotach bezwzględnych), osiągnęliśmy również poziom zadłużenia, którego przekroczenie niosłoby poważne ryzyko makroekonomiczne. To może wymusić zmniejszenie wydatków publicznych, bo trudno chyba zakładać, że w długim okresie wysoka dynamika wzrostu zrekompensuje ich oddziaływanie. Prawdopodobna wydaje się raczej perspektywa dalszego ograniczenia egalitaryzującego działania wydatków publicznych na strukturę indywidualnych dochodów.
Równość wymogiem demokracji
Trudno zakwestionować prognozę szybkiego wzrostu nierówności w Polsce, ale postulat przeciwstawienia się tej tendencji nie jest wcale oczywisty. Niektóre kraje – zwłaszcza Stany Zjednoczone – rozwijają się skutecznie, mimo że nierówności są tam zasadniczo wyższe niż w krajach europejskich. Jednocześnie pomyślnie rozwijają się właściwie wszystkie kraje o relatywnie niskich nierównościach.
Nie wydaje się, by w ekonomicznych dociekaniach możliwa była bezsporna odpowiedź w sprawie wyboru pożądanego optymalnego poziomu nierówności i modelu kapitalizmu. Trzy kwestie zasługują jednak na uwagę. Po pierwsze, celem polityki społeczno-gospodarczej jest dobrobyt, jednak tempo wzrostu dochodu narodowego nie ma w tym przypadku rozstrzygającego znaczenia. Poziom rozwoju Stanów Zjednoczonych mierzony wskaźnikiem PKB jest bardzo wysoki, ale ludzie żyją relatywnie krótko i w nie najlepszym zdrowiu (a zarazem pracują dużo dłużej niż Europejczycy). Po drugie, egalitarny podział nie wyklucza dynamizmu rozwojowego. I po trzecie: wysokie nierówności utrudniają stabilne funkcjonowanie demokracji politycznej. Akceptacja dysproporcji społecznych nie jest wcale warunkiem szybkiego rozwoju, a jako trudne do pogodzenia z merytokratyczną selekcją kadr i polityczną demokracją nie sprzyjają one stabilizacji gospodarki.
Szczególnie kwestia potencjalnej kolizji nierówności i demokracji zasługuje obecnie na uwagę. Demokratyczny powojenny kapitalizm cieszył się stabilnością, bo owoce rozwoju gospodarczego długo dzielone były w sposób, który satysfakcjonował większość obywateli. Menedżerowie wielkich firm zarabiali kilkanaście razy tyle, co ich pracownicy, i jednocześnie płacili wysokie podatki. Obecnie zarabiają sto razy więcej i unikają płacenia podatków. Rządy – choć wyłaniane demokratycznie – temu nie zapobiegły, bo prawie cała klasa polityczna zachłysnęła się neoliberalnym przesłaniem. Dziś więc spora część wyborców sympatyzuje z ruchami populistycznymi. W długim okresie wyborcy pewnie odmówią im poparcia, ale co wydarzy się po drodze?
Także ogromna większość klasy politycznej w Polsce uznała neoliberalne dyrektywy za wskazania naukowe. Demontaż (a w każdym razie radykalne ograniczenie) państwa opiekuńczego uznano za cel strategiczny. Progresywne podatki zostały de facto zlikwidowane, a system emerytalny – skomercjalizowany i w sporej części sprywatyzowany. Te zmiany dokonywały się w zgodzie z neoliberalną diagnozą, która była akceptowana przez większość klasy politycznej. Być może najlepiej sformułował ją w 2002 r. ówczesny wicepremier Jerzy Hausner podczas wystąpienia na posiedzeniu Rady Strategii Społeczno-Gospodarczej: „Jesteśmy świadkami i uczestnikami schyłku tradycyjnego państwa opiekuńczego. Przyczyn jego załamania jest wiele, ale najważniejszą z nich wydaje się być sprzyjanie rozpowszechnianiu się postaw pasywnych, roszczeniowe nastawienie i wyuczona bezradność jednostek i społeczności”. W tamtym czasie rejestrowane bezrobocie wynosiło w Polsce 16 proc.
Czy dziś orientacja polskiej klasy politycznej uległa zmianie? Na to pytanie trudno odpowiedzieć. PiS co prawda realizuje program 500 plus i podejmuje działania na rzecz poprawy egzekucji podatków, ale nie zapowiada daleko idących zmian w kwestii przywilejów podatkowych dla grup najzamożniejszych (likwidacji podatku liniowego dla samozatrudnionych, ustanowienia podatku spadkowego czy katastralnego), o ustanowieniu realnej progresji w podatku dochodowym nie wspominając. Można również sądzić, że główne ugrupowania opozycyjne podtrzymają swoje propozycje ograniczenia obciążeń podatkowych dla zamożnych podatników (PO – 3x15, Nowoczesna – 3x16). Zarówno opozycja, jak i rządząca większość zapowiadają także odbudowę kapitałowego filaru ubezpieczeń.
Nie rysuje się zatem perspektywa pogłębionych zmian obliczonych na zmniejszenie nierówności, choć PiS coś w tej kwestii robi i być może wyborcy w swej większości – ignorując alarmy opozycji o naruszaniu konstytucji – mandat do rządzenia partii Jarosława Kaczyńskiego odnowią. Można więc przyjąć, że wzrost nierówności w Polsce będzie postępował. Tę prognozę trzeba jednak traktować jako ostrzegawczą: jeżeli ukształtuje się struktura społeczna oparta na wysokich nierównościach, trudno ją będzie zmienić na drodze reformy. ⒸⓅ
Powojenny kapitalizm cieszył się stabilnością, bo owoce rozwoju dzielone były w sposób, który satysfakcjonował większość obywateli. Menedżerowie wielkich firm zarabiali kilkanaście razy tyle, co ich pracownicy, i jednocześnie płacili wysokie podatki. Obecnie zarabiają sto razy więcej i unikają płacenia podatków. Rządy – choć wyłaniane demokratycznie – temu nie zapobiegły