W referendum Polacy wybraliby prawdopodobnie ustrój prezydencki. PiS raczej go nie przegłosuje. Ale to i tak wzmocniłoby radykalnie Andrzeja Dudę.
Magazyn DGP 10 września 2017 / Dziennik Gazeta Prawna/Inne
Kiedy prezydent Andrzej Duda rzucał 3 maja pomysł referendum w sprawie kierunku, w jakim mają zmierzać konstytucyjne zmiany, sam nie miał chyba świadomości, jaka będzie stawka tej gry. Jego wcześniejsze wypowiedzi na temat ustroju państwa odwoływały się do drugorzędnych szczegółów. Występując nagle z pomysłem debaty, chciał o sobie przypomnieć, na co politycy PiS zareagowali ledwie skrywanym niezadowoleniem. Lecz dotyczyło ono mniej samej konstytucji. Było raczej wyrazem obaw, że takie referendum będzie dla nich za wielkim wyzwaniem, bo mogą je przegrać. A przy okazji także, że Andrzej Duda stanie się graczem zbyt samodzielnym.
Dla kogo konstytucja
Dziś, po starciu o sądy, sytuacja jest diametralnie różna. PiS odmawia prezydentowi wsparcia nawet w sprawach, w których niedawno chciał szukać kompromisu. Przykładowo: wedle mojej wiedzy przed wakacjami Jarosław Kaczyński kazał Antoniemu Macierewiczowi dogadać się z pałacem w sprawach wojskowych, ale przestał się tego domagać po sądowych wetach Andrzeja Dudy.
W sprawie konstytucji powinno być niby tak samo. Tyle że wezwania prezydenta formułowane są nazbyt pisowskim językiem („konstytucja nie tylko elit”), aby łatwo można jego inicjatywę zignorować. Jego formalna rola w inicjowaniu takich referendów jest trudna do podważenia, stąd kurtuazyjna obecność marszałka Senatu Stanisława Karczewskiego na konstytucyjnej konferencji w Gdańsku. Wciągnięcie do prezydenckiej kampanii Solidarności też nie było dla PiS bez znaczenia. Ale rządząca partia ma z tym kłopot i będzie miała coraz większy. Im bardziej będzie traktowała relacje z prezydentem w konwencji meczu, tym bardziej będzie to widoczne.
Sam pomysł na referendum dotyczące „kierunków” konstytucji jest dyskusyjny. Eksperci od polityki w rodzaju Jana Rokity łapią się za głowę – z głosowań nad poszczególnymi kwestiami może wyjść łącznie zapis intencji mocno niespójnych. Pozostaje też pytanie, na ile ogólnikowe zapewne pytania będą czytelne dla głosujących. A także dla posłów, którzy potem mieliby te wyniki odczytać i przełożyć na zwarty tekst.
Co więcej, moim zdaniem sama konstytucja jest tematem o monumentalnym braku znaczenia. Także z punktu widzenia zwolenników nowej, IV RP.
Żaden z głównych kłopotów związanych z niewydolnością czy słabością państwa nie brał się z wadliwych konstytucyjnych zapisów. Brał się z ustaw, z rządowych rozporządzeń, z praktyki rządzenia. Owszem, był problem radosnej twórczości Trybunału Konstytucyjnego, który potrafił uchylić znaczną większość przepisów ustawy lustracyjnej, ba, decydować, ilu członków mają mieć gremia dopuszczające do prawniczych zawodów, powołując się przy tym na artykuł „Rzeczpospolita jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej”. Ale to problem nie tyle tekstu samej konstytucji, ile typowej dla całej Europy „republiki sędziów”. I jaka na to rada? Zrezygnować z trybunału? Próbować limitować jego kompetencje?
Nowa konstytucja dla zwolenników IV RP mogłaby mieć znaczenie przede wszystkim symboliczne. Poprzedzona preambułą zapowiadającą „zmianę” byłaby zadekretowaniem nowego numerku i nowego początku. Podobne myśli chodziły już po głowie politykom i PiS, i PO około roku 2005, kiedy chcieli zrywać z państwem kojarzącym się z postkomunizmem i aferą Rywina. Okazało się, że ich własne pomysły są zbyt mgliste, a na dokładkę nie umieli uzgodnić agendy między sobą. Ich domniemana koalicja, także konstytucyjna, zmieniła się w pole bitwy.
Kłopoty dla PiS
Chyba przede wszystkim z myślą o tym symbolicznym wymiarze nowej konstytucji wchodził Andrzej Duda do gry w maju. Wtedy była to oferta skierowana do PiS: zróbmy coś wspólnie. Dziś wyraźnie widać, że prezydenckie pomysły są dla tej partii kłopotliwe.
W propozycji, aby wzmocnić rolę referendów, przede wszystkim nadać obywatelskiej inicjatywie charakter wiążący – ujawnił ją w wywiadzie dla DGP prezydencki prawnik Paweł Mucha – Duda postępuje za językiem swojej kampanii. Do pewnego momentu był to również język PiS. Ale kiedy partia ta odmówiła opozycji referendum w sprawie likwidacji gimnazjów, pokazała, że wybiera zwykłą polityczną skuteczność ponad idealistyczną wizję. PiS przestał być orędownikiem demokracji bezpośredniej. Za duże ryzyko dla ugrupowania rządzącego tradycyjnymi środkami, gdy liczy się przewaga partyjnego aparatu. Prezydent ma tu jednak dwóch sojuszników: ruch Kukiza i Solidarność.
Drugą propozycją, jaką kancelaria pokazała, jest utrwalenie, zresztą na wzór węgierski, rozmaitych regulacji w postaci ustaw organicznych przyjmowanych i zmienianych kwalifikowaną większością. Trudno sobie skądinąd wyobrazić, jak można spytać o tak szczegółowe rozwiązanie w „kierunkowym” referendum. Niemniej widać kawałek wizji ustrojowej prezydenckiego ośrodka. W podejmowaniu kluczowych decyzji potrzebny jest jego zdaniem kompromis szerszy niż parlamentarna większość jednej partii. Zauważmy na marginesie, że w tym parlamencie takiej „szerszej” większości nie ma chyba dla żadnej ważnej sprawy. Ale może znalazłaby się przy innym mechanizmie ustrojowym?
Ustawy organiczne mogłyby być atrakcyjne jako próba utrwalenia zdobyczy IV RP. Na to postawił kiedyś Viktor Orbán. Ale Jarosław Kaczyński, inaczej niż węgierski Fidesz, konstytucyjnej większości nie ma, więc miałby kłopot z przyjęciem takich ustaw, przynajmniej w tej kadencji. A jest niezdolny do uzgadniania czegokolwiek z kimkolwiek. Pokazał to przykład ustaw sądowych. Lęk rządzących przed większością trzech piątych, jaką mieliby być wybierani członkowie Krajowej Rady Sądownictwa, był prawdziwy.
W tle zaś majaczy jeszcze większa stawka takiego „kierunkowego” referendum. Można podejrzewać, że stojąc przed alternatywą: ustrój prezydencki czy oparty na silnym rządzie, Polacy postawiliby na mocarnego prezydenta. Tak jak stawiają na niego, idąc tłumniej do urn, gdy się go wybiera. „Prezydent” to popularny szyld, zresztą także sam Duda zachował osobistą popularność, pomimo różnych kampanii przeciw niemu – najpierw obozu III RP, a dziś coraz częściej PiS.
Co by się jednak stało, gdyby Polacy przegłosowali prezydencki model? Oczywiście byłby problem, co to naprawdę oznacza. Prezydenckość wariantu amerykańskiego różni się od wpływu prezydenta na władzę wykonawczą we Francji czy w Finlandii. Ale rzecz najważniejsza: jest to dokładnie sprzeczne z kalkulacjami dzisiejszego PiS. A z pewnością jego wszechwładnego lidera.
Jarosław Kaczyński prezydentem nie zostanie. Ani tego nie chce, ani nie może. Rządzi państwem poprzez rząd parlamentarny, poprzez sejmową większość. Kiedyś PiS dawał prezydentowi w swoim projekcie konstytucji poważne uprawnienia, łącznie z prawem blokowania nominacji niechcianych ministrów. Choć, przyznajmy, nigdy nie stawiał go na czele władzy wykonawczej. Dziś nawet te poważne uprawnienia byłyby dla PiS niewygodne. Przykład wojny o wpływ na generałów pokazuje, że prezydent jest przez obóz rządzący traktowany coraz bardziej jako konkurent.
Prezent dla Andrzeja Dudy
Sam Andrzej Duda wspominał na początku swojej prezydentury o konieczności doprecyzowania własnych uprawnień. Ale potem, kiedy PiS wygrał wybory parlamentarne, do tematu nie wracał. Z pewnością jednak nie pogniewałby się, gdyby Polacy ofiarowali mu taki prezent.
Podkreślmy to mocno: taki ludowy werdykt – nawet gdyby nie zmienił się on później w konkretne konstytucyjne przepisy – byłby dogodnym argumentem w sporach kompetencyjnych z rządem czy ministrem Macierewiczem. Z tych powodów dla PiS to referendum to gorący ziemniak. Można wręcz odnieść wrażenie, że najwygodniejszy staje się obecny system, w którym panem jest większość parlamentarna. Przy potulnym i mało aktywnym Trybunale Konstytucyjnym można uchwalać ustawy, jakie się chce. Także takie, które – jak te o sądownictwie – były poprawianiem państwa pod siebie, choć pod sztandarem zmiany dotychczasowego systemu jako przegniłego i sprzyjającego korupcji. Owszem, można próbować przenosić te zmiany do samej konstytucji, np. zlikwidować albo zmienić naturę Krajowej Rady Sądownictwa. Ale na to nie ma większości. Reszta – od wzmocnienia demokracji bezpośredniej po zmianę ustroju na prezydencki – jest dla PiS zagrożeniem, uderza w bezwzględną dominację jednej partii. A dla Kaczyńskiego to własne ugrupowanie z jak największą władzą było zawsze kluczem do „nowego państwa”.
Można nawet zaryzykować twierdzenie, że gdyby dzisiejszy PiS mógł, to zmieniłby konstytucję w drugą stronę – np. odbierając prezydentowi resztki uprawnień, na czele z silnym wetem. Tego też nie jest w stanie zrobić – i brak mu większości, i za silny jest kontrast z tym, co głosił kiedyś. Nie może nawet za mocno sprzeciwiać się referendum. Cała nadzieja dla nich w tym, że niska frekwencja nie pozwoli uznać wyników za wiążące. Albo że i tak zabraknie potem głosów w parlamencie dla jakiegokolwiek projektu konstytucji. Konsensusu nie ma właściwie wokół niczego.
Prezydenta i PiS może ewentualnie połączyć pomysł na większe jeszcze usocjalnienie ustawy zasadniczej. Andrzej Duda lubi tę tematykę. Pytanie tylko, co jeszcze można do niej wpisać. Czy 500 plus, jak proponował marszałek Karczewski? Prezydenta i ruch Kukiza wiąże poparcie dla wzmocnienia obywatelskiej inicjatywy i nadaniu referendom mocy wiążącej. Za każdym razem nie daje to większości, zwłaszcza że jest jeszcze opozycja liberalna (lub, jak kto woli, totalna). W przyszłym parlamencie układ sił może być inny, ale dziś nie da się go przewidzieć.
Nie znaczy to, że prezydent nie ma o co grać. Powtórzmy: gdyby Polacy przegłosowali system prezydencki, stałby się zawodnikiem politycznie, nawet jeśli nie formalnie, jeszcze poważniejszym niż dziś. Gdyby ci sami Polacy opowiedzieli się za wiążącymi referendami czy innymi formami demokracji bezpośredniej, też byłby profitentem, bo występowałby jako ktoś, kto ofiaruje im – wbrew partiom – więcej wpływu na rzeczywistość.
Kto ma być wszechwładny
Sam patrzę na ewentualną prezydencką agendę bez wielkiego entuzjazmu. Nie wierzę w zalety systemu prezydenckiego – niesie on ze sobą ryzyko kolizji, gdy prezydentura będzie w rękach jednej opcji, a większość parlamentarna w rękach innej. Czy Polskę stać byłoby na bezkolizyjne współistnienie dwóch różnych partii, jak we Francji, nie mówiąc już o USA, gdzie jest ono regułą? Przy stosunkowo niskiej kulturze politycznej i wielkiej fali emocji można w to wątpić.
Skupienie władzy w rękach rządu wydawało mi się logiczne, zwłaszcza kiedy system partyjny staje się prawie dwubiegunowy. Jest jedno „ale”. Kiedyś uważałem silne prezydenckie weto za anachronizm przeszkadzający w skutecznym rządzeniu. Dziś, po wecie prezydenta w sprawie sądów, zmieniłem zdanie. On powinien być dodatkowym bezpiecznikiem pilnującym, aby większość parlamentarna nie stała się wszechwładna. To jednak nie musi oznaczać, że prezydent ma rządzić wbrew tej większości. Obecny system mieszany, z ewentualnymi korektami, wydaje się najbezpieczniejszy.
Nie jestem też bezkrytycznym wyznawcą demokracji bezpośredniej. Możliwość wywracania priorytetów rządzącej partii w ludowym głosowaniu niesie z sobą wiele pułapek. Problem w tym, że hasła i mocniejszego prezydenta, i wiążących referendów mogą być odtrutką na dzisiejszy zawrót głowy od sukcesów obozu rządowego usiłującego dokonywać rewolucji w dwa dni, bez oglądania się na nic i na nikogo. Prezydent cele strategiczne ma te same co PiS. Nie zgadza się czasem na metody. Odtrutką może być silniejsza pozycja osobista Andrzeja Dudy. Tej zaś „kierunkowe” głosowanie Polaków nad konstytucją z pewnością posłuży.
Prawica mogłaby oczywiście zrobić z konstytucją różne rzeczy, z punktu widzenia moich poglądów: dobre. Mogłaby osiągnąć coś, co nie udało się w 2011 r., choć rysował się wtedy krótkotrwały kompromis między PiS i PO. Mogłaby napisać porządnie rozdział o relacjach między Polską i instytucjami międzynarodowymi i o zależnościach między polskim prawem a prawem tych instytucji – w duchu suwerennościowym. Mogłaby doprecyzować w duchu nieco bardziej konserwatywnym przepisy dotyczące ochrony życia i rodziny. To byłaby wymierna wartość prac nad nową ustawą zasadniczą.
W grze o jej kształt są to dziś jednak tematy mniej ważne dla wszystkich graczy. PiS nie ma własnej konstytucyjnej agendy ani – wbrew swojej rewolucyjnej pozie – nie jest zainteresowany ruszaniem na serio ustroju. W obecnym pływa jak ryba w wodzie. Opozycja liberalna traktuje dzisiejszą konstytucję jako niewzruszony szaniec, dzieło perfekcyjne, choć nieszanowane przez rządzących. Ruch Kukiza ma swoje postulaty cząstkowe, czasem ważne, ale bez całościowej wizji.
Pozostaje prezydent kierujący się na razie bardziej intuicjami niż spójnym programem. Występujący jako ktoś, kto zbiera do kapelusza propozycje, a nie walczy o konkretną wizję. Ale nawet to zbieranie czyni go silniejszym i nie jest to w polskich warunkach zła wiadomość. Skądinąd żadnemu krajowi debata konstytucyjna nie zaszkodziła. W Polsce może ona wręcz wzmocnić kruchą demokrację. Kruchą, bo zagrożoną obowiązującą od lat zasadą: zwycięzca bierze wszystko.
Prezydenta trudno obejść. Nawet jeśli jego ośrodek władzy jawi się dziś jako słaby, nawet jeśli jego kancelaria wciąż nie przedstawia technicznych szczegółów scenariusza konstytucyjnej debaty, ba, ma z nimi kłopot. Nie bardzo sobie jednak wyobrażam pisowski Senat mówiący „nie” dobrze przygotowanemu prezydenckiemu wnioskowi o referendum.
W Polsce partie od dawna nie oglądają się na siebie, wzajemne zarzuty straciły moc. Ale urząd prezydencki wbrew wysiłkom z różnych stron nie wyzbył się „dziewictwa”. Głowa państwa może występować jako instytucja, która da Polakom to, czego partie dać nie mogą. Niekoniecznie na modłę przesadnej antypartyjnej retoryki Kukiza, ale jednak.
Jeśli Andrzej Duda będzie zręczny, to nawet nie przeforsowawszy na końcu wszystkiego (a może nawet niczego), wyjdzie wzmocniony z konstytucyjnej rozgrywki. No chyba że kolejne wybory przyniosą radykalniejsze jeszcze zmiany okoliczności. Na przykład konstytucyjną większość PiS w parlamencie. Wtedy to Jarosław Kaczyński może stać się panem rozgrywki o ustrój. Obecna opozycja ciężko pracuje swoją nieudolnością, żeby tak się stało.