Absolutorium i wotum zaufania dla zarządów JST [PORADNIK DGP]

Do 30 czerwca muszą się odbyć sesje absolutoryjne. Podczas nich odbędą się głosowania nad udzieleniem wotum zaufania i nad udzieleniem absolutorium dla zarządu.

Czas rozliczenia w samorządach

Sesja absolutoryjna to jedna z ważniejszych, jeśli nie najważniejsza, dla organów wykonawczych (tj. wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, zarządów powiatów i zarządów województw) sesja w roku, bowiem podczas niej dochodzi do rozstrzygnięć mających wpływ na dalsze funkcjonowanie tych organów w dotychczasowym składzie osobowym. Na tej sesji zarówno przedstawiany jest raport o stanie danej JST (po którym przeprowadzana jest debata kończąca się głosowaniem w sprawie udzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu JST), jak również przeprowadzana jest ścisła procedura absolutoryjna. W ramach tej drugiej procedury przedstawiane są wszelkiego rodzaju dokumenty odnoszące się do wykonania budżetu danej JST, a debata nad nimi jest ostatecznie wieńczona głosowaniem nad udzieleniem lub nieudzieleniem organowi wykonawczemu absolutorium.

I choć ustawodawca w pierwszym roku każdej nowej kadencji częściowo złagodził najdalej idące konsekwencje nieudzielenia absolutorium lub wotum zaufania, to włodarze muszą mieć na uwadze, że część ze skutków jest odłożona w czasie. Dotyczy to zwłaszcza wotum zaufania na szczeblu gminnym.

W poradniku przedstawiamy najważniejsze zagadnienia związane z przygotowaniem oraz przebiegiem sesji absolutoryjnej. Szczególnie wiele miejsca poświęcamy sytuacjom, które wynikają z tegorocznego nietypowego terminu wyborów samorządowych. W wielu miejscowościach na skutek zmiany włodarza absolutorium z wykonania budżetu za 2023 r. będzie uzyskiwał jego następca. To również on otrzyma (lub nie) wotum zaufania za raport o stanie gminy, nawet jeśli sporządzał go poprzednik. Analizujemy przepisy, najnowsze orzecznictwo i podpowiadamy, jakie możliwości działania mają zarządy JST odpowiadające za działalność swoich poprzedników.

Ramka 1

Poprzednia kadencja samorządowa (w latach 2018–2024) była pierwszą, w czasie której zastosowano regulacje prawne dotyczące instytucji raportu o stanie gminy, powiatu i województwa. Wprowadzono je z początkiem 2018 r. do wszystkich trzech samorządowych ustaw ustrojowych, tj. do:

• ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 609; ost.zm. Dz.U. z 2024 r. poz. 721; dalej: u.s.g.),
• ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 701; dalej: u.s.p.) oraz
• ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 566; dalej: u.s.w.).

Ocena tych regulacji przez pryzmat ponad pięciu lat minionej kadencji nie jest jednoznaczna, a można wręcz powiedzieć, że przeważa negatywna ocena. Przede wszystkim dlatego, że nie wywołały one skutków, jakich oczekiwali twórcy przepisów. Przypomnijmy, że głównym celem i argumentem za wprowadzeniem instytucji raportu o stanie JST było zwiększenie udziału obywateli w procesie funkcjonowania organów samorządowych. Jednak trudno zauważyć w tym zakresie jakąkolwiek poprawę. Zainteresowanie mieszkańców tą nową instytucją jest bowiem znikome (w przypadku mniejszych JST można by wręcz powiedzieć, że zerowe). Przyczyną są nie tylko wymogi formalno-proceduralne (czyli przede wszystkim konieczność zebrania odpowiedniej liczby podpisów mieszkańców przez osobę zainteresowaną udziałem w debacie nad raportem oraz złożenia w odpowiednim terminie zgłoszenia), ale również brak wiedzy na temat takiej możliwości „współuczestniczenia w sprawowaniu władzy”.

Warto również zauważyć, że raport o stanie JST już z samego założenia ma stanowić pewnego rodzaju uzupełnienie sprawozdania z wykonania budżetu (również przygotowywanego przez organ wykonawczy). Owo uzupełnienie w praktyce powinno przejawiać się tym, że raport o stanie JST ma obejmować sprawozdanie z działalności organu wykonawczego w aspektach innych niż finansowo-budżetowe, które są uwzględniane właśnie w sprawozdaniu z wykonania budżetu. I choć intencje ustawodawcy były jak najbardziej słuszne, to jednak wykonanie wprowadzonych przepisów pozostawia wiele do życzenia. Biorąc pod uwagę powyższe, nowa instytucja powinna całościowo zostać oceniona negatywnie. Dodajmy, że przepisy wprowadzone w 2018 r. w praktyce wciąż często sprawiają problemy interpretacyjne. W opracowaniu uwzględniamy wybrane rozstrzygnięcia orzecznictwa. Warto jednak zaznaczyć, że nie zawsze jest ono jednorodne, zdarzają się rozbieżne oceny sądów.

Porządek obrad sesji absolutoryjnej

Nie ma jednego przepisu, który wprost wskazywałby, jak powinien wyglądać szczegółowy porządek obrad sesji absolutoryjnej. Obowiązkowe elementy wynikają z wielu różnych regulacji.

Ustawodawca we wszystkich trzech samorządowych ustawach ustrojowych (czyli: u.s.g., u.s.p. i u.s.w.) wprowadza jedynie określone minimum co do zakresu przedmiotowego sesji absolutoryjnej. Są to procedury:

• rozpatrzenia raportu o stanie JST oraz
• udzielenia absolutorium.

Ponadto wprowadzono wymóg, że raport o stanie JST musi zostać rozpatrzony przed procedurą absolutoryjną (to wynika wprost z art. 28aa ust. 4 u.s.g., który stanowi: „Rada gminy rozpatruje raport podczas sesji, na której podejmowana jest uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport rozpatrywany jest w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem o stanie gminy przeprowadza się debatę”). Podobnie postanowiono w art. 30a ust. 4 u.s.p. (dotyczącym udzielenia absolutorium zarządowi powiatu) i art. 34a ust. 4 u.s.w. (dotyczącym udzielenia absolutorium zarządowi województwa).

Ustawowe minimum

Wskazanie w przepisach, że zarówno rozpatrzenie raportu o stanie JST, jak i procedura absolutoryjna muszą się odbyć na jednej sesji, wiąże się z określonymi konsekwencjami dla organu stanowiącego JST, a w szczególności dla przewodniczącego tego organu na etapie przygotowywania porządku obrad.

Obowiązkowe minimum takiej sesji powinno bowiem uwzględniać co najmniej następujące elementy:

1) otwarcie sesji,

2) stwierdzenie kworum,

3) przedstawienie raportu o stanie JST,

4) debata nad raportem,

5) głosowanie nad udzieleniem organowi wykonawczemu wotum zaufania,

6) przedstawienie sprawozdania z wykonania budżetu JST,

7) przedstawienie opinii regionalnej izby obrachunkowej o sprawozdaniu z wykonania budżetu JST,

8) przedstawienie sprawozdania finansowego JST,

9) przedstawienie sprawozdania biegłego rewidenta z badania rocznego sprawozdania finansowego JST – w przypadku JST powyżej 150 tys. mieszkańców (patrz: art. 268 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych; t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1270; ost. zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1872; dalej: u.f.p.),

10) przedstawienie informacji o stanie mienia komunalnego JST,

11) przedstawienie opinii komisji rewizyjnej w sprawie wykonania budżetu JST,

12) przedstawienie wniosku komisji rewizyjnej w sprawie absolutorium dla organu wykonawczego,

13) przedstawienie opinii regionalnej izby obrachunkowej dotyczącej wniosku komisji rewizyjnej w sprawie absolutorium dla organu wykonawczego JST,

14) głosowanie nad uchwałą w sprawie absolutorium dla organu wykonawczego JST,

15) zamknięcie sesji.

Oczywiście porządek obrad sesji absolutoryjnej może być bardziej rozbudowany. Powyższe punkty porządku obrad w praktyce uzupełniane są bowiem o dodatkowe elementy, wynikające ze statutu danej JST, w szczególności takie jak:

• komunikaty,
• oświadczenia,
• informację o działalności organu wykonawczego JST w okresie międzysesyjnym,
• interpelacje i zapytania,
• wolne głosy i wnioski itp.

• Czy w porządku obrad sesji absolutoryjnej mogą się znaleźć inne merytoryczne punkty, np. rozpatrzenie uchwał w sprawach innych niż udzielenie absolutorium?

Brak jest jakichkolwiek przeszkód, aby w porządku obrad sesji absolutoryjnej znalazły się inne merytoryczne punkty odnoszące się do podjęcia określonych uchwał przez organ stanowiący. Tym samym to od samodzielnej decyzji przewodniczącego rady (lub odpowiednio: sejmiku) zależeć będzie, czy oprócz ustawowego minimum w porządku obrad tej sesji znajdą się również inne zagadnienia.

• Czy w trakcie sesji radni mogą zmienić porządek obrad i wprowadzić dodatkowe punkty?

Nie ma przeszkód, aby już w trakcie trwania sesji absolutoryjnej radni zmienili porządek obrad – o ile odbędzie się to zgodnie z ogólnymi regulacjami ustawowymi w tym przedmiocie. Rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady lub sejmiku (o czym stanowią odpowiednio: art. 20 ust. 1a u.s.g., art. 15 ust. 2 u.s.p., art. 21 ust. 2 u.s.w.).

Przykład 1

• Czy w trakcie trwania sesji absolutoryjnej można wykreślić z porządku obrad część zaplanowanych obowiązkowych punktów?

Nie można usunąć pojedynczych obowiązkowych punktów z porządku obrad.

Jeśli zostałby wykreślony którykolwiek z obowiązkowych punktów, konieczne będzie jednoczesne wykreślenie wszystkich pozostałych obligatoryjnych punktów – pod rygorem zakwestionowania prawidłowości podejmowanych rozstrzygnięć w tym zakresie przez organ nadzoru. Jednocześnie radni, zmieniając porządek obrad, muszą mieć na uwadze, że w świetle przepisów ustawy o finansach publicznych (dalej: u.f.p.) uchwała w sprawie absolutorium dla organu wykonawczego JST musi zostać podjęta do 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym (patrz: art. 271 ust. 1 u.f.p.).

• Czy można zarządzić przerwę w sesji i kontynuować ją w kolejnym dniu?

Żaden przepis nie zakazuje, aby jedna sesja odbywała się dłużej niż jeden dzień. Dotyczy to również sesji absolutoryjnej. Ustawodawca nakazuje jedynie, aby rozpatrzenie raportu o stanie JST oraz podjęcie uchwały w sprawie absolutorium odbyło się na jednej sesji (tak wynika z art. 28aa u.s.g., art. 30a ust. 4 u.s.p., art. 34a ust. 4 u.s.w.). Tym samym w praktyce możliwe jest, aby w ramach tej samej sesji zwołanej przez przewodniczącego procedura rozpatrywania raportu o stanie JST odbywała się jednego dnia, a procedura absolutoryjna – innego dnia (niekoniecznie bezpośrednio kolejnego). Oczywiście należy również pamiętać o dacie granicznej określonej w przepisach u.f.p., tj. 30 czerwca, do której musi być podjęta uchwała w sprawie absolutorium dla organu wykonawczego).

Termin odbycia sesji

Przepisy nie określają najwcześniejszej daty przeprowadzenia sesji absolutoryjnej. W praktyce wyznaczenie takiej daty będzie uzależnione od posiadania przez radę (odpowiednio: gminy, powiatu) lub sejmik kompletu dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia tej sesji, w szczególności raportu o stanie JST (musi być on przekazany organowi stanowiącemu najpóźniej 31 maja) oraz opinii regionalnej izby obrachunkowej do dokumentów z procedury absolutoryjnej.

Dla porządku przypomnijmy, że najpóźniejszy termin odbycia sesji absolutoryjnej wynika z wcześniej wspomnianego już art. 271 u.f.p., który wyznacza datę końcową podjęcia uchwały w sprawie udzielenia absolutorium. Dokładnie brzmi on: „Nie później niż dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego podejmuje uchwałę w sprawie absolutorium dla zarządu”.

Raport o stanie JST

Jednym z pierwszych punktów sesji absolutoryjnej jest rozpatrzenie raportu o stanie gminy (lub odpowiednio powiatu/ województwa). Dokument ten trzeba jednak sporządzić i przedstawić wcześniej

Obowiązek opracowania i przedłożenia raportu organowi stanowiącemu gminy został wprowadzony w art. 28aa u.s.g., który obowiązuje od 2018 r. Jest to zatem stosunkowo młoda instytucja. Zgodnie z art. 28aa ust. 1 u.s.g. wójt (burmistrz, prezydent miasta) co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy. Analogiczny wymóg zawarto w 30a ust. 1 u.s.p. (nakłada on na zarząd powiatu obowiązek corocznego przedstawienia radzie powiatu raportu o stanie powiatu) oraz w art. 34a ust. 1 u.s.w. (nakłada on na zarząd województwa obowiązek corocznego przedstawiania sejmikowi województwa raportu o stanie województwa). Na szczeblu powiatowym i wojewódzkim data przedstawienia raportu jest taka sama jak na szczeblu gminnym.

Raport o stanie JST jako uzupełnienie dokumentów prezentowanych w toku procedury absolutoryjnej ma z założenia stanowić swoiste podsumowanie działalności organu wykonawczego danej jednostki (gminy, powiatu albo województwa) w roku poprzednim. Nie oznacza to oczywiście, że ma on mieć formę dziennika, w którym prezentowana jest działalność tego organu w każdym dniu danego roku (aczkolwiek na gruncie przepisów samorządowych ustaw ustrojowych i taka formuła nie jest wykluczona).

Co w treści

O tym, co znajdzie się ostatecznie w raporcie, w większości decyduje sam organ wykonawczy. Określenia „w większości” używamy nieprzypadkowo, ustawodawca poczynił bowiem w tym przedmiocie dwa zastrzeżenia.

▶ Zastrzeżenie 1: minimalny zakres raportu. W przepisach zdecydowano się określić minimalny zakres raportu, aczkolwiek zrobiono to w sposób bardzo ogólny (patrz: art. 28aa ust. 2 u.s.g., art. 30a ust. 2 u.s.p. i art. 34a ust. 2 u.s.w.). Stanowią one, że raport obejmuje wspomniane powyżej podsumowanie działalności organu wykonawczego JST w poprzednim roku, w szczególności realizację:

• polityk,
• programów i strategii,
• uchwał rady (lub odpowiednio sejmiku),
• budżetu obywatelskiego.

▶ Zastrzeżenie 2: możliwość ustanowienia dodatkowych wymogów przez zarząd. Uprawnienie w zakresie decydowania o kształcie prezentowanego przez organ wykonawczy raportu uzyskał także organ stanowiący. Uprawnienie to jednak również ma bardzo ogólny charakter. Ustawodawca postanowił bowiem jedynie, że organ stanowiący JST może określić w drodze uchwały szczegółowe wymogi dotyczące raportu (art. 28aa ust. 3 u.s.g., art. 30a ust. 3 u.s.p. i art. 34a ust. 3 u.s.w.).

W praktyce przepis ten rzeczywiście jest stosowany i uchwały w sprawie określenia szczegółowych wymogów opracowania raportu o stanie gminy (lub odpowiednio o stanie powiatu czy województwa) dość często są podejmowane przez rady lub sejmiki. W takiej uchwale może się znaleźć obowiązek uwzględnienia określonych części tematycznych.

Przykład 2

Dopuszczalne jest zawarcie uchwale w sprawie określenia szczegółowych wymogów opracowania raportu o stanie gminy również bardziej szczegółowo opisanych wymogów dotyczących zawartości raportu, np. poprzez szczegółowe rozpisanie listy elementów, jakie powinny się znaleźć w każdej z części, np. w podziale na poszczególne zadania publiczne przypisane do danej JST.

Ramka 2

• Czy uchwała dotycząca kształtu raportu powinna być opublikowana w dzienniku urzędowym województwa?

Nie. Uchwała w sprawie określenia szczegółowych wymogów opracowania raportu o stanie JST nie stanowi aktu prawa miejscowego. Tym samym nie podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

• Jaki minimalny czas powinien mieć burmistrz na dostosowanie kształtu raportu o stanie gminy do dodatkowych wymogów określonych przez radę gminy w uchwale na ten temat?

Przede wszystkim należy pamiętać, że choć uchwała w sprawie określenia szczegółowych wymogów opracowania raportu o stanie JST jako akt o charakterze wewnętrznie obowiązującym może wejść w życie nawet z dniem podjęcia, to nie może ona mieć dla organu wykonawczego charakteru retrospektywnego. Innymi słowy: biorąc pod uwagę, że organ wykonawczy może przystąpić do prac nad sporządzeniem raportu najwcześniej 1 stycznia roku następującego po roku, którego dotyczy, to podjęcie ww. uchwały jest możliwe najpóźniej ostatniego dnia roku, którego dotyczy raport.

Termin przedstawienia radzie

Warto zwrócić uwagę również na termin, jaki ustawodawca wyznaczył organowi wykonawczemu JST na przekazanie raportu organowi stanowiącemu. Jak już wspomniano, jest nim 31 maja każdego roku. Wyznaczenie stosunkowo wczesnego terminu ma pozwolić, zwłaszcza radnym, zapoznać się z raportem przed sesją, na której będzie on rozpatrywany (dla przypomnienia – sesja ta musi się odbyć do końca czerwca).

W kontekście przepisów wyznaczających ww. datę na 31 maja (patrz: art. 28aa ust. 1 u.s.g., art. 30a ust. 1 u.s.p. i art. 34a ust. 1 u.s.w.) należy zwrócić uwagę na kilka kwestii. Między innymi istotne jest to, jak rozumieć użyty przez ustawodawcę zwrot „przedstawia”. Warto przy tym zauważyć, że zwrot występujący w ust. 1 omawianego przepisu ma inne znaczenie niż ten sam zwrot zawarty w ust. 8. Określenie „przedstawienie” w ust. 1 odnosi się bowiem wyłącznie do przekazania raportu radzie (a ściślej mówiąc: radnym). Może to nastąpić za pośrednictwem biura rady/sejmiku albo za pośrednictwem przewodniczącego rady/sejmiku – sposób przekazania raportu radnym ma charakter wtórny względem celu, jaki ma zostać osiągnięty, tj. możliwości zapoznania się przez radnych z tym raportem. Z kolei w ust. 8 zwrot „przedstawienie” odnosi się do rozpatrywania raportu na sesji absolutoryjnej i faktycznego jego przedstawienia przez organ wykonawczy.

• Czy i jakie ewentualnie sankcje grożą wójtowi za opóźnienie w przekazaniu raportu?

Przepisy nie określają jakichkolwiek sankcji, czy to za opóźnienie w przekazaniu raportu, czy też za jego nieprzedstawienie. Należy jednak przyjąć, że:

• w przypadku nieprzedstawienia – konsekwencją powinno być bezwzględne nieudzielenie organowi wykonawczemu wotum zaufania. Skoro bowiem raportu nie ma (nie został przedstawiony), to trudno wyobrazić sobie sytuację, w której organ wykonawczy naruszający przepisy wotum zaufania jednak otrzymuje;
• opóźnienie w przekazaniu radnym raportu – powinno być z kolei ocenione przez radę/sejmik indywidualnie podczas głosowania w sprawie udzielenia wotum zaufania, zwłaszcza w kontekście wielkości tego opóźnienia.

Upublicznienie raportu

Biorąc pod uwagę dalsze etapy rozpatrywania raportu o stanie JST, pomimo braku regulacji w tym przedmiocie należy uznać, że raport przekazany radzie/sejmikowi powinien zostać również upubliczniony, zwłaszcza w biuletynie informacji publicznej (BIP). Bez jego opublikowania niemożliwy byłby bowiem aktywny udział mieszkańców w debacie (szerzej piszemy o niej w dalszej części poradnika), do czego mają oni pełne prawo, a prawo to nie powinno być ograniczane poprzez „ukrywanie” raportu.

WAŻNE! Raport o stanie JST bezsprzecznie jest informacją publiczną. Tak więc jeśli nie został udostępniony w BIP, to musi zostać udostępniony na wniosek.

Debata nad raportem o stanie JST

W debacie mogą wziąć udział nie tylko radni, ale również mieszkańcy. O ile ci pierwsi mają nieograniczony czas wystąpień, to w przypadku tych drugich nie jest wykluczone wprowadzenie limitów czasowych, a ponadto muszą oni zebrać określoną liczbę podpisów uprawniających do udziału w debacie

Kluczowym punktem w programie sesji absolutoryjnej w części obejmującej rozpatrywanie raportu o stanie JST jest debata nad tym raportem (patrz: zdanie drugie w art. 28aa ust. 4 u.s.g., art. 30a ust. 4 u.s.p. i art. 34a ust. 4 u.s.w.). Jest ona specyficzną formą udziału mieszkańców w sprawowaniu władzy, bowiem otrzymują oni możliwość zabierania głosu podczas takiej sesji. Jest to tym samym poszerzenie konstytucyjnego prawa wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (patrz: art. 61 ust. 2 Konstytucji RP).

Ramka 3

Specyficzne regulacje

W odniesieniu do debaty nad raportem o stanie JST ustawodawca wprowadza kilka regulacji, z pozoru niewielkich, aczkolwiek niezwykle istotnych:

• po pierwsze, w debacie głos oprócz radnych, mogą zabrać również mieszkańcy;
• po drugie, udział mieszkańców w debacie jest fakultatywny, bowiem w odniesieniu do nich posłużono się zwrotem „mogą zabierać głos”;
• po trzecie, choć w przepisie odnoszącym się do radnych ustawodawca użył zwrotu, że radni „zabierają głos”, nie sposób uznać, że jeśli radny głosu nie zabierze, będzie to oznaczać naruszenie prawa skutkujące wadliwością całej procedury rozpatrywania raportu. Pogląd taki prezentowany jest także w orzecznictwie, gdzie podkreśla się, że żaden przepis prawny nie może wymusić na radnym, aby aktywnie uczestniczył on w danej sesji.

•Do udziału w debacie zgłosiło się 20 radnych? Czy przewodniczący może ograniczyć listę mówców z tej grupy?

Przepisy samorządowych ustaw ustrojowych wskazują jedynie, że w debacie nad raportem o stanie JST radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych. Tym samym należy uznać, że ustawodawca przewidział, że każdy chętny radny może się wypowiedzieć – bez względu na to, ilu tych radnych będzie. Przewodniczący nie ma tym samym prawa wprowadzania w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń, a uniemożliwienie radnemu zabrania głosu może zostać uznane za naruszenie procedury rozpatrywania raportu o stanie JST (co z kolei może spowodować unieważnienie uchwały w przedmiocie wotum zaufania).

•Czy w trakcie dyskusji nad raportem o stanie gminy radni mogą się dopisywać do listy mówców?

W odniesieniu do radych nie wprowadzono żadnych szczegółowych regulacji w tym przedmiocie (w przeciwieństwie do mieszkańców, co do których ustawodawca przewiduje zabieranie głosu według kolejności dokonania zgłoszenia, co oznacza w praktyce, że mamy tu do czynienia z listą mówców). Zatem należy uznać, że radni mogą zabierać głos również po tym, jak przewodniczący stworzy roboczą listę mówców spośród radnych.

Radny: głos bez czasowego limitu

W świetle przepisów samorządowych ustaw ustrojowych odnoszących się do procedury rozpatrywania raportu o stanie JST istotne znaczenie zyskuje regulacja podkreślająca, że w debacie nad tym raportem radni zabierają głos „bez ograniczeń czasowych” (tak postanowiono zarówno w art. 28aa ust. 5 u.s.g., jak i w art. 30a ust. 5 u.s.p. oraz w art. 34a ust. 5 u.s.w.). Takie uregulowanie wspomnianego uprawnienia radnych nie tylko potwierdza, że co do zasady w innych sprawach rozpatrywanych przez JST dopuszczalne jest wprowadzanie ograniczeń co do długości wystąpienia radnych, lecz także a contrario pozwala przyjąć, że w debacie nad raportem ograniczenia co do długości wypowiedzi mogą być wprowadzone w stosunku do wystąpień mieszkańców. A to dlatego, że w ust. 6 art. 28aa u.s.g. odnoszącym się do udziału mieszkańców w debacie ustawodawca nie zdecydował się na podobne podkreślenie braku ograniczeń czasowych (podobnie jak w art. 30a ust. 6 u.s.p. i art. 34a ust. 6 u.s.w.). Pogląd taki wyrażany jest także w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym NSA (tak np. w wyroku NSA z 24 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 5593/21). Warto jedynie pamiętać, że brak ograniczeń czasowych dla radnych w toku debaty odnosi się wyłącznie do wystąpień na temat. Innymi słowy ów brak ograniczeń nie może być wykorzystywany przez radnych do wypowiadania się na temat niezwiązany z raportem.

•Kiedy przewodniczący może użyć argumentu, że radny wykracza poza temat związany z raportem? Czy ocena przewodniczącego jest przesądzająca?

Uznanie, że radny podczas debaty nad raportem o stanie JST mówi nie na temat, może być w praktyce bardzo trudne – z uwagi na bardzo szeroki zakres przedmiotowy samego raportu. Na pewno jednak za wypowiedź nie na temat będzie można uznać wypowiadanie się w trakcie dyskusji nad raportem o aspektach finansowych czy budżetowych dotyczących części absolutoryjnej (a to dlatego, że debata w tej sprawie odbywa się po rozpatrzeniu raportu i podjęciu uchwały w przedmiocie wotum zaufania dla organu wykonawczego).

•Jak formalnie ograniczyć czas trwania wypowiedzi mieszkańców?

Wydaje się, że jedynym miejscem, w którym można byłoby formalnie wprowadzić takie ograniczenie czasowe, jest statut danej JST. Niewykluczone jest jednak przegłosowanie takiego ograniczenia już przez samych radnych podczas sesji jako wniosku formalnego (np. po zorientowaniu się, jak wielu mieszkańców zgłosiło się do debaty – przypomnijmy, że w debacie może zabrać głos maksymalnie 15 osób, chyba że rada/sejmik postanowi o zwiększeniu tej liczby, zaś same zgłoszenia mogą wpływać do przewodniczącego rady/sejmiku do dnia poprzedzającego sesję absolutoryjną).

•Mieszkaniec przekroczył ustalony przez radę czas wypowiedzi, ale twierdzi, że nie skończył wątku. Czy przewodniczący może przedłużyć mu czas na dokończenie wypowiedzi?

Prowadzącym obrady jest przewodniczący rady/sejmiku. Mógłby on więc pozwolić na dłuższą wypowiedź, jednakże takie zachowanie będzie oznaczać niezastosowanie się do zasad przyjętych przez całą radę/cały sejmik, co z kolei mogłoby stanowić przyczynę, z powodu której zainicjowana zostanie procedura odwołania przewodniczącego.

•Czy w trakcie debaty burmistrz może odpowiedzieć na pytania?

Tak, biorąc pod uwagę istotę raportu o stanie JST i debaty nad nim, należałoby uznać, że aktywne uczestniczenie włodarza w tej debacie, np. poprzez udzielanie odpowiedzi na pojawiające się w jej trakcie pytania, jest wręcz pożądane.

Warunki udziału mieszkańców

O ile udział radnych w debacie jest nie tylko bezwarunkowy (brak jest konieczności dokonywania jakichkolwiek sformalizowanych działań czy czynności, oprócz wyraźnego wyrażenia w trakcie sesji chęci wypowiedzenia się w debacie), ale również nieograniczony co do czasu, o tyle w przypadku mieszkańców ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie określonego wymogu proceduralnego co do zgłoszenia się do debaty. A mianowicie mieszkaniec musi:

• zgłosić udział w debacie najpóźniej w dniu poprzedzającym dzień, na który została zwołana sesja absolutoryjna (art. 28aa ust. 8 u.s.g, art. 30a ust. 8 u.s.p. i art. 34a ust. 8 u.s.w.);
• dołączyć do zgłoszenia przekazywanego przewodniczącemu rady/sejmiku odpowiednią liczbę podpisów. ramka 4 O ile liczba podpisów na szczeblu gminnym nie wydaje się być wygórowana (a przynajmniej w większości gmin), o tyle już ta przyjęta na szczeblu tak powiatowym, jak i zwłaszcza wojewódzkim, wydaje się być zbyt wysoka. Na przykład, aby wziąć udział w debacie na sejmiku województwa śląskiego lub mazowieckiego trzeba zebrać nawet 1000 podpisów.

Ramka 4

•Czy przewodniczący rady może dopuścić do udziału w debacie mieszkańca, który zebrał zbyt mało podpisów – zabrakło mu kilku podpisów pod wnioskiem?

Zasadne wydaje się przyjęcie tezy, że to przewodniczący rady/sejmiku samodzielnie zdecyduje o dopuszczeniu do debaty osób, które czy to nie zebrały wystarczającej liczby podpisów, czy też dokonały zgłoszenia po wyznaczonym ustawowo terminie. Wynika to z faktu, że to przewodniczący odpowiada za prowadzenie obrad według własnego uznania, o ile przepisy nie zakazują określonego działania w odniesieniu do danej sesji. Należy jednak pamiętać, że przewodniczący podlega ocenie przez pozostałych radnych. Wobec tego jego samodzielna decyzja o dopuszczeniu do udziału w debacie takiej osoby, w przypadku gdy taki krok zostanie negatywnie oceniony przez pozostałych członków organu stanowiącego, może doprowadzić w skrajnych przypadkach nawet do jego odwołania z tej funkcji.

•Czy można dopuścić do głosu w debacie mieszkańca gminy, który nie załączył do zgłoszenia podpisów?

W świetle obowiązujących przepisów należałoby uznać za dopuszczalną sytuację, gdy przewodniczący zezwala na udział w debacie mieszkańcowi, który zgłosił się do udziału w debacie, choć nie dołączył jakiegokolwiek podpisu. Przy czym należy zwrócić uwagę na dwie kwestie. Po pierwsze, takie działanie może doprowadzić do zapoczątkowania w danej JST niewłaściwej praktyki pomijania ustalonej przez ustawodawcę procedury zgłaszania się mieszkańców do debaty. Po drugie zaś, niewykluczone jest również to, że właściwe podmioty (czy to organ nadzoru czy też sąd administracyjny) uznają jednak udział w debacie mieszkańców bez odpowiednio dokonanego zgłoszenia za naruszenie prawa (podobnie jak w sytuacji, gdy mieszkańcowi zabrakło podpisów pod swoim zgłoszeniem). Z drugiej strony trudno sobie wyobrazić, aby to naruszenie zostało jednak ocenione jako istotne, przez co miałoby w sposób niewłaściwy wpłynąć na procedurę rozpatrywania raportu.

•Czy w debacie mogą wziąć udział tylko osoby z meldunkiem na terenie gminy? Czy osoba, która nie mieszka w gminie, ale rozlicza podatki, może wziąć udział w dyskusji?

Przepisy stanowią, że w debacie nad omawianym raportem głos mogą zabierać mieszkańcy, co należałoby odnieść do mieszkańców danej JST. Bycie mieszkańcem zaś nie jest związane z meldunkiem, ale z faktem zamieszkiwania, czy też posiadaniem miejsca zamieszkania na terenie gminy, przez co rozumie się w praktyce uwzględnienie danej osoby w rejestrze mieszkańców.

Ograniczona liczba uczestników

Ustawodawca wprowadził jeszcze jedną istotną regulację w zakresie możliwości zabierania w toku debaty nad raportem głosu przez mieszkańców. Jest nią ograniczenie liczby takich mieszkańców. Mianowicie, jak już wspominano wyżej, w debacie może zabrać głos 15 mieszkańców, chyba że rada/sejmik postanowi o zwiększeniu tej liczby. Co więcej, prawidłowo zgłoszeni mieszkańcy dopuszczani są przez przewodniczącego rady/sejmiku do głosu według kolejności wpływu zgłoszeń.

•Jeśli do debaty zgłosi się 18 uczestników, to co powinien zrobić przewodniczący rady, aby uczynić zadość wymogom prawa?

Przepisy przewidują możliwość zwiększenia liczby mieszkańców mogących zabrać głos w debacie nad raportem o stanie JST, choć nie wskazują, kiedy rada powinna podjąć działania w tym kierunku. Niewątpliwie decyzja o zwiększeniu podstawowej liczby 15 mówców, określonej w art. 28aa ust. 8 u.s.g., powinna zapaść w drodze uchwały. Wydaje się przy tym, że taką uchwałę można podjąć na jakiejkolwiek sesji poprzedzającej sesję absolutoryjną (poprzez zwiększenie tej liczby). Mogłaby ona dotyczyć wyłącznie konkretnej debaty odnoszącej się do raportu za dany rok albo do do wszystkich przyszłych debat nad raportem.

Natomiast w sytuacji, w której odpowiednia uchwała nie została wcześniej podjęta, przewodniczący powinien:

• na podstawie przyjętych zgłoszeń ustalić liczbę 15 pierwszych mieszkańców, którzy mają prawo zabrać głos według kolejności zgłoszeń;
• ustalić listę rezerwową pozostałych osób – na wypadek, gdyby któryś z mieszkańców dopuszczonych jako jeden z 15 pierwszych nie pojawił się na debacie;
• rozważyć podjęcie na początku sesji absolutoryjnej uchwały zwiększającej liczbę mieszkańców mogących zabrać głos podczas debaty – oznaczałoby to konieczność zmiany porządku obrad tej sesji bezwzględną liczbą głosów ustawowego składu rady i dodania takiej uchwały do porządku obrad.

Udzielenie wotum zaufania

Zwieńczeniem procedury rozpatrywania raportu o stanie JST jest głosowanie nad udzieleniem organowi wykonawczemu wotum zaufania

W art. 28aa ust. 9 zdanie 1 u.s.g. ustawodawca wyraźnie stanowi, że po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy odbywa się głosowanie „nad udzieleniem organowi wykonawczemu wotum zaufania”. W zdaniu trzecim dodaje: „Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania”. Owo podkreślenie jest niezwykle istotne, w praktyce bowiem oznacza, że o tym, czy ostatecznie wotum zaufania zostało udzielone, czy też nie, decyduje wynik głosowania radnych nad powyższą uchwałą. Innymi słowy: w porządku obrad sesji absolutoryjnej przewodniczący nie powinien umieszczać punktu „głosowanie w sprawie udzielenia wotum zaufania”, ale punkt „głosowanie nad udzieleniem wotum zaufania”. O ile bowiem podjęcie uchwały udzielającej wotum zaufania występuje w przypadku, gdy radni zagłosowali za udzieleniem tego wotum bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady (np. w przypadku 15-osobowej rady gminy głosów za było co najmniej 8), o tyle stwierdzenie „nieudzielenie wotum zaufania” ustawodawca wiąże z brakiem udzielenia wotum zaufania. Tym samym – odmiennie, niż występuje to w przypadku procedury udzielania organowi wykonawczemu absolutorium, gdzie dopuszczalne jest poddanie pod głosowanie uchwały w sprawie nieudzielenia absolutorium – w przypadku wotum zaufania ustawodawca nie dopuszcza poddawania pod głosowanie uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania.

Ramka 5

Przykład 3

Jaka forma

Choć przepisy odnoszące się do głosowania nad udzieleniem wotum zaufania wydają się być dość precyzyjne i jednoznaczne, to w praktyce zdarzają się w tym zakresie nieprawidłowości uwypuklane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pierwszym widocznym problemem jest to, czy w sytuacji, gdy radni nie udzielą organowi wykonawczemu wotum zaufania, uchwała w tym przedmiocie (tj. nieudzielająca wotum zaufania) powinna przybrać formę pisemną. Wydaje się, że tak, chociaż we wspomnianym orzecznictwie sądowoadministracyjnym kwestia ta nie jest taka jednoznaczna.

Sądy bowiem wskazują różne rozwiązania, m.in. zwracają uwagę na:

1. Konieczność sporządzenia uchwały – np. NSA w wyroku z 9 lutego 2022 r. (sygn. akt III OSK 4795/21) wskazał: „art. 28aa ust. 9 u.s.g. przesądza jedynie o treści uchwały w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, natomiast sama uchwała o nieudzieleniu w takim przypadku tego wotum powinna być sporządzona zgodnie z wymogami wynikającymi chociażby z par. 133-141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie »Zasad techniki prawodawczej«” (Dz.U. z 2016 r. poz. 283).

2. Niezbędne przygotowanie na piśmie dokumentu odzwierciedlającego treść negatywnej uchwały – np. NSA w wyroku z 27 stycznia 2022 r. (sygn. akt III OSK 4699/21) stwierdził: „Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w przypadku niepodjęcia uchwały o udzieleniu wotum zaufania, dopuszczalnym sposobem uzewnętrznienia przyjętego w art. 28aa u.s.g. modelu procedowania, w którym wprowadzono specyficzne rozwiązanie polegające na »milczącym podjęciu uchwały« o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi), jest pisemne zredagowanie dokumentu odzwierciedlającego treść negatywnej uchwały. Takie działanie przewodniczącego organu uchwałodawczego gminy, pod warunkiem prawidłowego zastosowania zasad techniki w procesie stanowienia aktów prawnych, nie może być w żadnym razie postrzegane w kategoriach naruszenia prawa, a tym bardziej istotnego naruszenia prawa. Jak słusznie zwrócono na to uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. wyroki WSA w Poznaniu z 19 maja 2021 r., sygn. akt akt IV SA/Po 213/21 i z 2 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Po 739/21) potwierdzenie przez przewodniczącego rady powstania z mocy prawa uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia raportu o stanie gminy poprzez utworzenie odrębnego dokumentu w formie pisemnej ma charakter porządkowy, gdyż eliminuje ewentualne wprowadzenie w błąd organu nadzoru i osoby trzecie co do podjęcia pozytywnej uchwały udzielającej wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania, przez co należy uznać ją za dopuszczalną, tym bardziej, że uchwała ta może stanowić przedmiot skargi do sądu administracyjnego”.

3. Możliwość sporządzenia informacji o wyniku głosowania – np. NSA w wyroku z 27 stycznia 2022 r. (sygn. akt III OSK 4796/21) wskazał: „Obowiązujące aktualnie przepisy nie wskazują wymogów formalnych co do sposobu utrwalenia powstałej z mocy prawa uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania. W tej sytuacji wydaje się dopuszczalnym zarówno sporządzenie odpowiedniej informacji o wyniku głosowania i nieprzyjęciu uchwały o udzieleniu wotum zaufania w protokole z sesji organu uchwałodawczego gminy, jak też potwierdzenie przez przewodniczącego rady gminy powstania z mocy prawa uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania z tytułu rozpatrzenia raportu o stanie gminy poprzez utworzenie w formie pisemnej odrębnego dokumentu o charakterze porządkowym”.

4. Brak obowiązku sporządzania osobnego dokumentu – np. WSA w Lublinie w wyroku z 18 marca 2021 r. (sygn. akt III SA/Lu 915/20) stwierdził, że: „Powołany (…) art. 28aa ust. 9 u.s.g. w sposób jasny wskazuje, że po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie za udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Nie przeprowadza się natomiast w takiej sytuacji głosowania w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, gdyż niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania. Odnosząc powyższe okoliczności do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że skutkiem nieotrzymania przez wójta gminy K. wymaganej liczby głosów za udzieleniem wotum zaufania za rok 2019 było niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania. Skoro niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, procedowanie nad odrębną uchwałą w przedmiocie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania było zbędne. Podjęcie w sprawie niniejszej odrębnej uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania stanowi wprawdzie naruszenie prawa, jednak jest to defekt w istocie prawnie obojętny. Uchwała bowiem o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania stanowi w istocie potwierdzenie pierwotnego stanowiska, jakim było niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania. Uchwała ta potwierdziła tylko faktycznie, że brak wotum zaufania był nieprzypadkowy i w konsekwencji zasadnie przyjęto w zaskarżonej uchwale, że doszło do nieudzielenia wotum zaufania wójtowi gminy K.”.

W kontekście zaprezentowanego orzecznictwa dla uporządkowania należy zauważyć, że część składów orzekających, główne na szczeblu wojewódzkich sądów administracyjnych, prezentuje pogląd przeciwny, który przewiduje, że skoro uchwała o nieudzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania powstaje z mocy prawa, to nie jest dopuszczalne sporządzanie takiej uchwały, w szczególności w pisemnej formie – zob. wyroki WSA w Kielcach z 4 sierpnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Ke 525/21), z 22 listopada 2021 r. (sygn. akt II SA/Ke 675/21) i z 1 grudnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Ke 773/21).

Czy trzeba uzasadnić

Drugim praktycznym problemem pojawiającym się w odniesieniu do podjętej przez radę/sejmik uchwały w wyniku rozpatrzenia raportu o stanie JST (zarówno tej udzielającej wotum zaufania, jak i tej nieudzielającej go) jest to, czy uchwała taka powinna zawierać w swojej treści uzasadnienie.

Wydaje się, że rzeczą dość oczywistą jest to, że formalnie trudno jest, aby takie uzasadnienie się pojawiło – przynajmniej w kształcie, jaki w praktyce występuje przy projektach uchwał rozpatrywanych na sesjach rady/sejmiku. W przypadku wotum zaufania to, czy takie wotum zostanie udzielone, czy też nie, wynika wszak nie tylko z treści samego raportu, ale również (a nawet głównie) z indywidualnej oceny tego raportu dokonanej przez poszczególnych radnych z uwzględnieniem całokształtu przebiegu sesji absolutoryjnej w części odnoszącej się do raportu, zwłaszcza debaty nad raportem. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie jest jednak mocno niejednolite i trudno wskazać na jedną dominującą linię orzeczniczą w tym przedmiocie.

Przedstawiamy wybrane tezy z orzecznictwa:

1. Uzasadnienie jest konieczne – wyrok WSA we Wrocławiu z 12 kwietnia 2022 r. (sygn. akt III SA/Wr 648/21): „Zarówno uchwała o udzieleniu wotum zaufania, jak i uchwała o nieudzieleniu wotum zaufania są następstwem rozpoznania raportu o stanie gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g.). A zatem uzasadnieniem dla udzielenia czy nieudzielenia wotum zaufania jest ocena działalności wójta, w poprzednim roku, podjęta w kontekście rozpoznania raportu o stanie gminy. Rozpatrzenie przez radę raportu o stanie gminy obejmować powinno, co najmniej kwestie, które wolą ustawodawcy (»w szczególności«) winny znaleźć się w raporcie (art. 28aa ust. 2 u.s.g.), z uwzględnieniem ewentualnej uchwały rady gminy co do wymogów raportu. W aktach sprawy nie ma informacji, że rada skorzystała z ww. uprawnienia do określenia wymogów raportu. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie sądu, nie przeprowadzono debaty nad stanem gminy oraz brak jest uzasadnienia uchwały co do raportu o stanie gminy w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania, co skutkuje tym, że ustalenie rzeczywistego motywu podjęcia przez radę uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania jest niemożliwe”.

2. Sąd nie bada uzasadnienia – wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lutego 2022 r. (sygn. akt II SA/Rz 1349/21): „poza kompetencją Sądu znajduje się merytoryczna ocena stanowiska rady. Sąd nie może zatem badać, czy taka a nie inna decyzja organu stanowiącego gminy jest zasadna, a zatem czy radni właściwie czy adekwatnie ocenili przedłożony raport. Sąd może jedynie sprawdzić czy oceny w ogóle dokonano. Wyrażona w takiej a nie innej ocenie rady kontrola musi się odnosić do działań wójta (burmistrza, prezydenta) za poprzedni rok, mieszczących się w jego prawem określonych kompetencjach. Radni powinni więc sprawdzić, na ile organ wykonawczy wywiązał się ze spoczywających na nim obowiązków i w oparciu o to w akcie głosowania – wyrazić swoją ocenę powyższego”.

3. Brak uzasadnienia jest dopuszczalny – wyrok WSA w Opolu z 25 października 2021 r. (sygn. akt II SA/Op 492/21): „Jakkolwiek sąd generalnie nie kwestionuje potrzeby czy konieczności uzasadniania projektów aktów prawa miejscowego i uchwał niebędących aktami prawa miejscowego, to jednak uchwała w przedmiocie udzielenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania posiada specyficzny charakter i z tego względu nie może posiadać odrębnego uzasadnienia. Jest ona bowiem podejmowana po przedstawieniu raportu o stanie gminy oraz po przeprowadzeniu debaty nad tym raportem i wynikającymi z niego informacjami. Całokształt informacji uzyskanych z raportu daje podstawy do sformułowania przez radnych oceny wójta (burmistrza, prezydenta), której wyrazem jest uchwała w przedmiocie wotum zaufania. Należy podkreślić, że to treść raportu, a czasem również treść i przebieg debaty nad raportem stanowią uzasadnienie podjęcia uchwały o udzieleniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania lub stanowią uzasadnienie negatywnego wyniku głosowania nad nią, który to – z woli ustawodawcy – posiada charakter milczącej uchwały o treści negatywnej. Uchwała ta, a właściwie wynik przeprowadzonego przez radę głosowania nad nią, jest efektem wewnętrznego przekonania każdego z radnych. W tym przypadku ani organ nadzoru, ani sąd administracyjny nie może badać motywów takiego lub innego sposobu głosowania przez radnych, gdyż to wiąże się już z wykonywaniem przez nich mandatu udzielonego przez wyborców. Co więcej, niemożliwym jest odrębne uzasadnienie uchwały, która nawet nie była odrębnie procedowana, gdyż jej milczące podjęcie jest konsekwencją niepodjęcia innej uchwały”.

4. Brak uzasadnienia jest rażącym naruszeniem prawa – wyrok WSA w Poznaniu z 19 maja 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 213/21: „Choć przepisy u.s.g., normujące zagadnienia związane z podejmowaniem uchwał w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wójtowi wotum zaufania, nie formułują wprost obowiązku uzasadniania przez radę gminy tego rodzaju uchwał, to nie sposób uznać aby rada gminy, realizując powyższe kompetencję była niczym nieskrępowana i mogła wykorzystywać instytucję wotum zaufania dla wójta wyłącznie jako instrument stricte polityczny. W demokratycznym państwie prawnym nie może być bowiem akceptowana samowolna, arbitralna decyzja organów publicznych, niepodporządkowana celom tego porządku i wartościom, którym ma służyć władza publiczna. Reguła ta należy do samej istoty zasady praworządności. Konsekwentnie przyjmuje się, że na organach władzy publicznej spoczywa obowiązek uzasadnienia swoich rozstrzygnięć w taki sposób, aby możliwe było dokonanie oceny, czy do ich podjęcia doszło w wyniku wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawnego danej sprawy. Konsekwentnie brak uzasadnienia uchwały rady gminy podjęte na podstawie art. 28aa ust. 9 ustawy stanowi rażące naruszenie prawa, gdyż uniemożliwia ustalenie rzeczywistych motywów jej podjęcia”.

Podsumowując ten punkt rozważań, należy zaznaczyć, że najwłaściwszym rozwiązaniem w kontekście rozpatrywania raportu o stanie JST i głosowania nad udzieleniem organowi wykonawczemu wotum zaufania jest, aby przewodniczący rady/sejmiku posiadał przygotowane dwa warianty tekstu uchwały będącej konsekwencją głosowania, tj. projekt uchwały udzielającej wotum zaufania (w sprawie udzielenia wotum zaufania) i projekt uchwały nieudzielającej wotum zaufania (w sprawie nieudzielenia wotum zaufania). W zależności od wyniku głosowania wykorzysta odpowiedni szablon, który następnie już jako podjęta i podpisana przez przewodniczącego uchwała będzie przesłany do organu nadzoru (wojewody).

Skutki nieudzielenia wotum zaufania

Jeśli rada/sejmik nie udzieli wotum zaufania organowi wykonawczemu danej JST, to w niektórych przypadkach konsekwencje mogą być dotkliwe, szczególnie na szczeblu powiatowym i wojewódzkim. Jednak to na szczeblu gminnym jest najwięcej praktycznych wątpliwości.

Ustawodawca w odmienny sposób bowiem uregulował procedury w przypadku organów wykonawczych pochodzących z bezpośrednich wyborów (a więc na szczeblu gminnym, gdzie włodarzem jest odpowiednio wójt, burmistrz, prezydent miasta), a inaczej – dla organów wykonawczych wybieranych przez organ stanowiący (tj. w przypadku zarządu powiatu ze starostą na czele i zarządu województwa z marszałkiem na czele).

konsekwencje na szczeblu powiatowym

i wojewódzkim

Zacznijmy od omówienia regulacji dotyczących szczebla powiatowego i wojewódzkiego samorządu terytorialnego. Kwestie konsekwencji nieudzielenia wotum dla zarządów powiatów i województw zostały uregulowane w dwóch odrębnych ustępach (ust. 10 i 11 w art. 30a u.s.p. i art. 34a u.s.w.), dla porównania – na szczeblu gminnym przepisy zmieszczono w jednym ustępie (art. 28aa ust. 10 u.s.g.).

Nieudzielenie przez radę powiatu lub sejmik województwa wotum zaufania zarządowi – odpowiednio powiatu lub województwa – jest równoznaczne ze złożeniem wniosku o odwołanie tego zarządu. Wniosek ten rozpatrywany jest na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia zarządowi wotum zaufania.

•Jaką większość głosów trzeba zebrać, aby odwołać zarząd powiatu lub województwa?

Rada powiatu lub sejmik województwa może odwołać zarząd większością co najmniej 3/5 głosów ustawowego składu rady/sejmiku.

Przykład 4

Kwestia tajności

Co zaskakujące, w przypadku szczebla wojewódzkiego ustawodawca zdecydował się na dookreślenie, że głosowanie dotyczące odwołania jest tajne. Takiego zastrzeżenia nie ma w przepisach obowiązujących na szczeblu powiatowym. Brak tej regulacji na szczeblu powiatowym nakazuje tym samym przyjąć, że racjonalny prawodawca przewiduje w przypadku rady powiatu głosowanie jawne na zasadach ogólnych wynikających z art. 13 ust. 1 u.s.p.

Na marginesie warto zauważyć, że głosowanie w sprawie odwołania zarządu powiatu z uwagi na nieudzielenie temu zarządowi absolutorium – przy bardzo zbliżonej konstrukcji proceduralno-formalnej – jest tajne (patrz: art. 30 ust. 2 u.s.p.).

Możliwość nieudzielenia wotum zaufania zarządowi, gdy zmienił się zarząd

Obecnie istotne znaczenie ma odpowiedź na pytanie: czy dopuszczalne jest uznanie, że nie udzielono wotum zaufania organowi wykonawczemu powiatu lub województwa w sytuacji, kiedy zarząd ten z uwagi na nową kadencję samorządową jest inny niż w poprzedniej kadencji (ma inny skład osobowy). Bezsprzeczne jest bowiem to, że wotum jest udzielane (lub nieudzielane) organowi wykonawczemu, nie zaś piastunowi tego organu, samo głosowanie w tej sprawie powinno się więc odbywać w oderwaniu od konkretnych osób fizycznych, tj. pełniących w momencie głosowania daną funkcję. Analogicznie należy podejść do sytuacji na szczeblu gminnym, tj. zmiana osoby pełniącej funkcję wójta nie wpływa na brak możliwości nieudzielenia wójtowi (wyraźnie raz jeszcze trzeba podkreślić – wójtowi, nie zaś piastunowi tej funkcji) wotum zaufania. Pogląd taki aprobowany jest także w piśmiennictwie (por. np. S. Gajewski, „Ustawy samorządowe. Nowe instytucje”, Warszawa 2018, s. 95), choć w orzecznictwie można się spotkać również z poglądami przeciwnymi. Przykładowo WSA w Olsztynie w wyroku z 14 listopada 2019 r. (sygn. akt II SA/Ol 785/19) stwierdził: „W kontrolowanej sprawie istotne znaczenie ma także okoliczność, że przedmiotem debaty, po zakończeniu której podjęto zaskarżoną uchwałę, był raport o stanie gminy na przełomie dwóch kadencji. Raport ten, dotyczył bowiem działalności wójta w roku poprzednim, czyli w roku 2018, lecz do jego przedstawienia zobowiązana była wójt gminy, która objęła swoją funkcję w 21 listopada 2018 r., kiedy złożyła uroczysty akt ślubowania, przy czym jest to jej pierwsza kadencja. W tych okolicznościach podzielić należy ocenę wojewody, że brak uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie pozwala ustalić, czy podstawą negatywnej oceny działalności organu wykonawczego jest działalność osoby piastującej funkcję wójta gminy w okresie od dnia 21 listopada 2018 r. do dnia 31 grudnia 2018 r., czy też działalność jej poprzednika, czyli osoby pełniącej tę funkcję do złożenia aktu ślubowania przez obecną wójt. Tymczasem, konstytucyjne zasady praworządności, sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa stoją w sprzeczności z możliwością przypisania odpowiedzialności danej osobie za cudze działania lub zaniechania, co miałoby miejsce, w sytuacji gdy podstawą nieudzielania wotum zaufania byłyby okoliczności wpływające na stan gminy, które wydarzyły się przed dniem 21 listopada 2018 r.”.

Dopuszczalność odwołania zarządu

Kolejny problem, jaki pojawia się w praktyce, dotyczy tego, czy dopuszczalne jest odwołanie zarządu powiatu lub województwa w przypadku innego jego składu osobowego aniżeli ten, którego dotyczy ocena wyrażona poprzez nieudzielenie wotum zaufania. Zaznaczyć należy, że ustawodawca nie wprowadził w zakresie poddawania pod głosowanie uchwały w sprawie odwołania tego zarządu żadnych wyłączeń. Tym samym formalnie rada powiatu lub sejmik województwa mają obowiązek głosować nad taką uchwałą. Z kolei odwołany zarząd ma możliwość zaskarżenia omawianej uchwały do sądu, zwłaszcza gdy skład osobowy tego zarządu rzeczywiście jest inny niż ten, którego działalność jest oceniana w głosowaniu nad wotum zaufania. Pogląd taki prezentowany jest w orzecznictwie (patrz np. postanowienie NSA z 16 listopada 2022 r. (sygn. akt III OSK 6544/21). Jednocześnie w orzecznictwie podkreśla się, że nie ma możliwości zaskarżenia do sądu przez członka zarządu (w tym jego przewodniczącego) uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania.

I tak w postanowieniu NSA z 14 stycznia 2022 r. (sygn. akt III OSK 7560/21) stwierdzono:

„Uchwała w przedmiocie nieudzielenia Zarządowi Powiatu wotum zaufania, podjęta na podstawie art. 30a ust. 9 u.s.p., ma charakter intencyjny. Nie przesądza ona o odwołaniu organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, będąc wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki w sprawie oceny działalności zarządu powiatu w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie powiatu, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady powiatu i budżetu obywatelskiego (zob. art. 30a ust. 2 u.s.p.). Co za tym idzie – nie sposób uznać, aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia zarządowi powiatu wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego będącego starostą powiatu, stosownie do treści art. 87 ust. 1 u.s.p.”.

konsekwencje na szczeblu gminnym

Odmiennie ustawodawca podszedł do skutków nieudzielenia wotum zaufania na szczeblu gminnym. W art. 28aa ust. 10 u.s.g. ustawodawca postanowił: „W przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta. Przepisy art. 28a ust. 3 i 5 stosuje się odpowiednio”. Odpowiednie stosowanie przywołanych przepisów oznacza, że:

1) rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z przywołanej powyżej przyczyny na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia wójtowi wotum zaufania,

2) uchwałę o przeprowadzeniu referendum rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu imiennym (nie jawnym!).

Tym samym podstawa do zainicjowania referendum w sprawie odwołania wójta następuje dopiero po dwukrotnym nieudzieleniu mu wotum zaufania, a dodatkowo takie działanie rady musi odbywać się rok po roku. Innymi słowy: jeśli między dwoma uchwałami nieudzielającymi wotum zaufania była przynajmniej jedna uchwała, którą rada gminy udzieliła wójtowi wotum zaufania, to brak jest podstaw do podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum.

Możliwość zaskarżenia uchwały

▶Uprawnienia wójta. W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiają się poglądy na temat niedopuszczalności zaskarżenia uchwały w przedmiocie nieudzielenia wotum zaufania przez osobę piastującą funkcję wójta (analogicznie jak w przypadku nieudzielenia wotum zaufania organowi wykonawczemu na szczeblu powiatu i województwa). Sądy w uzasadnieniach swoich stanowisk powołują się na brak naruszenia interesu prawnego takiej osoby, co jest warunkiem uznania skargi za dopuszczalną w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., który brzmi: „Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego”.

Trudno jednak nie zauważyć, że orzecznictwo sądów administracyjnych, zwłaszcza wojewódzkich, w kwestii możliwości zaskarżania uchwał o nieudzieleniu wotum zaufania jest niejednolite, bowiem sądy te przyjmują do rozpoznania merytorycznego skargi na takie uchwały, czego efektem jest cytowane w niniejszym opracowaniu orzecznictwo.

I tak w postanowieniu NSA z 14 stycznia 2022 r. (sygn. akt III OSK 4896/21) stwierdzono, że: „Uchwała o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania, na podstawie art. 28aa ust. 9 u.s.g., ma charakter intencyjny i jest wyłącznie deklaracją organu stanowiącego tej jednostki samorządu terytorialnego w sprawie oceny działalności organu wykonawczego gminy w roku poprzednim, w zakresie określonym w raporcie o stanie gminy, tj. realizacji polityk, programów i strategii, uchwał rady gminy i budżetu obywatelskiego (por. u.s.g.). Co za tym idzie, nie sposób uznać, aby podjęcie uchwały w przedmiocie nieudzielenia organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania naruszało interes prawny lub uprawnienie skarżącego pełniącego taką funkcję, stosownie do treści art. 101 ust. 1 u.s.g.”.

▶Uprawnienia organów nadzoru. Jednocześnie należy mieć na uwadze to, że brak uznania uprawnienia osoby pełniącej funkcję wójta do złożenia skargi na uchwałę w sprawie nieudzielenia wotum zaufania nie oznacza całkowitego braku kontroli sądowoadministracyjnej takich uchwał. W dalszym ciągu uprawienia w tym przedmiocie posiadają bowiem organy, które nie muszą wykazywać po swojej stronie naruszenia interesu prawnego (np. wojewoda czy prokurator).

Odroczone skutki

Sama konsekwencja w postaci możliwości podjęcia przez radę gminy uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z uwagi na dwukrotne (rok po roku) nieudzielenie mu wotum zaufania powinna być oceniana odmiennie od możliwości skarżenia uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania, a przy tym analogicznie jak możliwość zaskarżenia przez osobę pełniącą funkcję członka zarządu powiatu lub województwa uchwały w sprawie odwołania zarządu wskutek nieudzielenia temu zarządowi wotum zaufania. Pomijając już samą kwestię uprawnienia do wniesienia skargi na taką uchwałę, należy tu zwrócić uwagę także na okoliczność, że o ile wotum zaufania należy odnosić wyłącznie do organu, o tyle konsekwencje nieudzielenia wotum zaufania należy rozpatrywać przez pryzmat personalny, tj. osoby, która w danym momencie pełniła tę funkcję.

Powyższe oznacza, że dla skuteczności podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta musi istnieć zbieżność personalna co do osoby, w stosunku do której taka uchwała jest podejmowana i w stosunku do której podejmowane były uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Innymi słowy: nowi włodarze w gminach nie muszą się obawiać, że jeśli w tym roku nie otrzymają wotum zaufania, a następnie takiego wotum zaufania nie otrzymają w przyszłym roku (albo jeśli ich poprzednik nie otrzymał go w zeszłym roku), to będzie podstawa do zainicjowania referendum w sprawie ich odwołania.

Interwencja nadzoru

Gdyby jednak rada gminy podjęła w takich okolicznościach faktycznych sprawy przywoływaną uchwałę referendalną, to zainterweniować powinien organ nadzoru (wojewoda), stwierdzając jej nieważność. Jeśli zaś wojewoda tego nie zrobi, to należy uznać, że osoba pełniąca funkcję wójta posiada w takiej sytuacji interes prawny, który został naruszony, a tym samym spełniona jest przesłanka z art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia przez taką osobę skargi na tę uchwałę.

Miecz nad radą gminy

Rada gminy, która podejmie uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z uwagi na dwukrotne (rok po roku) nieudzielenie mu wotum zaufania, też musi się liczyć z konsekwencjami, jeśli mieszkańcy nie podzielą jej negatywnej oceny pracy wójta. Mianowicie w przypadku zainicjowania referendum zastosowanie znajdzie przepis art. 67 ust. 3 ustawy 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1317). Przepis ten stanowi, że: „Jeżeli w ważnym referendum o odwołanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), przeprowadzonym na wniosek rady gminy z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium, przeciwko odwołaniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) oddano więcej niż połowę ważnych głosów, działalność rady gminy ulega zakończeniu z mocy prawa”.

Przykład 5

Udzielenie absolutorium

Mechanizm udzielania absolutorium umożliwia radzie gminy kontrolę nad wójtem w obszarze finansów. Rada, przyjmując uchwałę w tej sprawie, potwierdza, że wójt prawidłowo zrealizował budżet gminy, czyli zgodnie z prawem wydał publiczne pieniądze

Problematyka udzielania organowi wykonawczemu JST przez organ stanowiący tej jednostki absolutorium wydaje się, mimo jej zdecydowanie większego rozbudowania (chociażby z uwagi na liczbę pojawiających się dokumentów w jej toku), dużo prostsza niż procedura rozpatrywania raportu o stanie JST.

Przygotowanie uchwały

Istotne jest, że treść uchwały absolutoryjnej, nad którą głosują radni, przedstawiana jest przez komisję rewizyjną rady/sejmiku, tj. może być to uchwała „w sprawie udzielenia absolutorium” albo „w sprawie nieudzielenia absolutorium”. Dodatkowo wniosek komisji rewizyjnej w tym przedmiocie podlega zaopiniowaniu przez RIO (patrz: art. 18a ust. 3 u.s.g., art. 16 ust. 3 u.s.p. i art. 30 ust. 3 u.s.g.).

Ważne! Uchwała w sprawie udzielenia absolutorium – analogicznie jak uchwała w przedmiocie wotum zaufania – jest podejmowana bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady/sejmiku.

Przykład 6

Konsekwencje nieudzielenia absolutorium

Konsekwencje nieudzielenia organowi wykonawczemu JST absolutorium są odmienne na szczeblu gminnym, a odmienne na szczeblach powiatowym i wojewódzkim.

▶Skutki na szczeblu gminnym. Stosownie do art. 28a ust. 1 u.s.g. uchwała rady gminy w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium, podjęta po upływie dziewięciu miesięcy od dnia wyboru wójta i nie później niż na dziewięć miesięcy przed zakończeniem kadencji, jest równoznaczna z podjęciem inicjatywy przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania wójta. Tym samym należy zauważyć, że w art. 28a ust. 1 u.s.g ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie pewnego rodzaju bezpiecznika – tak na początku, jak i na końcu każdej kadencji samorządowej. Bezpiecznik ten odgrywa istotne znaczenie zwłaszcza na początku kadencji, czyli w takiej sytuacji, jaką mamy obecnie. Przewiduje on bowiem sytuację, w której w nowej kadencji funkcję wójta pełni inna osoba niż w poprzedniej kadencji.

Podkreślenia wymaga również to, że ten bezpiecznik stosuje się także w przypadku, gdy nie doszło do zmiany personalnej na stanowisku wójta. Samo podjęcie uchwały o przeprowadzeniu referendum w konsekwencji nieudzielenia absolutorium odbywa się w analogiczny sposób co jej podjęcie przy nieudzieleniu wotum zaufania, tj. musi zostać ona podjęta w głosowaniu imiennym bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.

Przykład 7

Przykład 8

•W jakim terminie po nieudzieleniu absolutorium rada powinna podjąć uchwałę o rozpisaniu referendum?

Rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta z powodu nieudzielenia absolutorium na sesji zwołanej nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia podjęcia uchwały w sprawie nieudzielenia wójtowi absolutorium. Przed podjęciem uchwały rada gminy zapoznaje się z opinią regionalnej izby obrachunkowej w sprawie uchwały rady gminy o nieudzieleniu wójtowi absolutorium oraz wysłuchuje wyjaśnień wójta.

▶Skutki na szczeblu powiatowym i wojewódzkim. Jak wspomniano, procedura przebiega nieco inaczej niż na szczeblu gminnym. Przepisy w tym zakresie stanowią bowiem, że uchwała rady powiatu albo sejmiku województwa w sprawie nieudzielenia zarządowi absolutorium jest równoznaczna ze złożeniem wniosku o odwołanie zarządu, chyba że po zakończeniu roku budżetowego zarząd powiatu lub województwa został odwołany z innej przyczyny. ©℗