Każdy prokurator ma dziś średnio trzech nadzorców, każdy z nich może wydawać mu różne wytyczne i polecenia. A odpowiedzialność się rozmywa - mówi w rozmowie z DGP Mariusz Krasoń, prokurator Prokuratury regionalnej w Krakowie, był delegowany do Prokuratury rejonowej w Krakowie-Podgórzu i Prokuratury rejonowej we Wrocławiu. Wiceprezes do spraw organizacyjnych stowarzyszenia Prokuratorów „Lex super omnia”.
No cóż, prokuratura nie działa tak, jak powinna. Postępowania trwają dłużej, jej funkcjonowanie i sposób organizacji pracy są negatywnie odbierane przez społeczeństwo – o czym dowiadujemy się w czasie licznych spotkań z obywatelami. I po przeprowadzonej diagnozie stanu rzeczy uważamy, że prokuratura powinna zostać zreformowana zgodnie z przygotowanym przez Lex Super Omnia projektem ustawy. Prawdziwie zreformowana, a w zasadzie zbudowana na nowo.
Reforma nie może polegać wyłącznie na wymianie kadr, jak to miało miejsce w 2016 r. Prokuratura powinna w końcu stać się organem zdolnym do realizacji swoich ustawowych obowiązków.
Teraz niestety nie realizuje swoich ustawowych obowiązków w takim zakresie, w jakim powinna. Połączenie funkcji prokuratora generalnego (PG) i ministra sprawiedliwości doprowadziło do sytuacji, w której prymat mają decyzje o charakterze pozamerytorycznym. A prokuratura powinna stać na straży prawa, postępować zgodnie z obowiązującymi przepisami i kierować się interesem państwowym – a nie interesem takiej czy innej formacji politycznej.
To prawda. Tylko proszę zwrócić uwagę, że kompetencje PG były w przeszłości zdecydowanie mniejsze niż obecnie. Dzisiaj może on w każdym momencie zaingerować w każde postępowanie – podejmować decyzje, wydawać polecenia i wymuszać ich respektowanie. W poprzednim stanie prawnym, sprzed 2010 r., takich sytuacji nie było.
Po pierwsze, należy oddzielić funkcję ministra sprawiedliwości od funkcji prokuratora generalnego po to, aby prokuratura mogła w końcu zacząć realizować swoje obowiązki w sposób wolny od wpływów o charakterze politycznym. Po drugie, należy dokonać zmiany organizacji pracy prokuratury. Proszę sobie wyobrazić, że w 2015 r. było ok. 10 tys. spraw objętych nadzorem, teraz jest ich aż ok. 40 tys. Na jednego prokuratora prowadzącego postępowania przygotowawcze przypada średnio trzech nadzorców. A przecież w 2016 r. zapowiadano zlikwidowanie nadzoru służbowego. Jednak zrobiono to jedynie formalnie. De facto nadzór nie tylko pozostał, ale wręcz został zwiększony.
Aby usprawnić pracę instytucji, należy skierować więcej prokuratorów do realizacji podstawowych obowiązków: prowadzenia i kontrolowania postępowań prowadzonych przez policję i inne organy oraz reprezentowania prokuratury przed sądami, czyli wykonywania funkcji oskarżyciela publicznego. Na tym polu również nastąpiły zmiany niekorzystne z punktu widzenia ochrony interesu obywateli – prokurator jest na sali sądowej jedynie w co piątym postępowaniu. Niejednokrotnie nie ma też oskarżonego – bo nie musi tam być. Jest jego obrońca, o ile został ustanowiony. Dlatego w Polsce proces karny stał się wręcz procesem inkwizycyjnym. To sąd odczytuje akt oskarżenia, sąd przesłuchuje świadków i oskarżonego. I to sąd na koniec wydaje wyrok – zwykle bez udziału prokuratora. A tak nie powinno być. Prokuratorzy jako oskarżyciele publiczni powinni bronić przed sądami swoich aktów oskarżenia.
Jest to obecnie niemożliwe z powodu dużej liczby obowiązków, jakie są na nich nakładane. Mam na myśli różnego rodzaju zadania przypisywane prokuratorom, wytyczne, polecenia, zalecenia itd. W efekcie muszą wykonywać coraz więcej czynności, w tym administracyjno-urzędniczych. Prokurator, czyli wykwalifikowany profesjonalista, zajmuje się całą masą zadań, które mógłby wykonywać ktoś inny. I byłoby to tańsze dla państwa. Teraz mamy marnotrawstwo potencjału. Co więcej, wytyczne i polecenia przełożonych czy niejasny podział obowiązków rozmywają odpowiedzialność. A tak nie powinno być. Wszystko powinno być jasne i czytelne, także dla stron, aby wiedziały, kto odpowiada za wszelkie decyzje. Oczywiście prokurator powinien być przy ich podejmowaniu niezależny. Dlatego postulujemy rzeczywiste zlikwidowanie nadzoru służbowego, a nie tylko pozorne.
Zgadza się. Tylko proszę zwrócić uwagę, że tamta reforma dotyczyła wyłącznie postępowania sądowego – nie objęła etapu postępowania przygotowawczego. Bez jednoczesnej zmiany sposobu prowadzenia śledztw proces kontradyktoryjny byłby po prostu niemożliwy. Z tego wynikał opór prokuratorów. Gdyby tamtą reformę zrobiono całościowo, to ich spojrzenie na nowe zadania i obowiązki mogłoby być inne.
To prawda, tyle że w dalszym ciągu nie towarzyszy temu odciążenie od obowiązków związanych z postępowaniem przygotowawczym. Jeżeli prokurator prokuratury rejonowej ma miesięcznie do przeprowadzenia 100 spraw albo i więcej, do tego nadzoruje czynności realizowane przez policję, to nie jest w stanie być na wszystkich terminach sądowych. To był powód wyeliminowania obowiązkowego udziału prokuratora w wielu sprawach, które toczą się w sądzie, np. tych prowadzonych w formie dochodzenia. Czy tak powinno być? My uważamy, że nie, bo prokurator nie broni w takiej sytuacji aktu oskarżenia, pod którym sam się podpisał. A nie broni go, bo zwyczajnie nie ma na to czasu. Dlatego należy doprowadzić do precyzyjnego podziału zadań i ról między prokuraturą a innymi organami prowadzącymi postępowania przygotowawcze.
Przede wszystkim. Prokurator powinien być w pierwszej kolejności oskarżycielem publicznym, tj. decydować o skierowaniu do sądu aktu oskarżenia i potem go przed sądem bronić. Natomiast postępowanie przygotowawcze powinno być prowadzone głównie przez policję, bo ma ona do tego odpowiednie siły, środki i zdolności. Dzięki temu podział odpowiedzialności za każdy etap postępowania byłby jasny.
Dlatego reforma prokuratury nie może pomijać też reformy policji. To system naczyń połączonych. Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji również powinno się zastanowić, dlaczego funkcjonariusze policji odchodzą ze służby, dlaczego do pionów dochodzeniowo-śledczych kierowane są osoby z niewystarczającym przygotowaniem merytorycznym i zawodowym, a praca tam niejednokrotnie jest traktowana jako zło konieczne albo rodzaj kary. Tymczasem powinna to być wysoce profesjonalna komórka, do której trafiają najlepsi funkcjonariusze.
Świetnie, tylko że to nie jest tworzenie niezależnej prokuratury i niezależnego prokuratora krajowego. To tworzenie uzależnionego od woli polityka – ministra sprawiedliwości – gwaranta bezpieczeństwa jego interesów. Prokurator krajowy jest niedoszłym posłem, byłym doradcą ministra i jego przyjacielem, powołanym bezterminowo na swój urząd (Dariusz Barski w 2011 r. uzyskał mandat poselski z listy PiS, ale go nie objął, gdyż odmówił zrzeczenia się funkcji prokuratora – red.). Zabieg proponowany we wspomnianym przez pana projekcie to zabetonowanie prokuratury takiej, jaka ona jest teraz, a nie budowanie niezależnego urzędu. Gdyby intencja pomysłodawców była inna, to jego wyboru dokonywałoby ciało apolityczne – rada prokuratorów z reprezentacją prokuratorów i przedstawicieli innych władz w drodze transparentnego konkursu na określoną w przepisach kadencję. Taki prokurator krajowy miałby ustanowioną niezależność decyzyjną, funkcjonalną i finansową. Byłby uwolniony od relacji zależności o charakterze politycznym. Bez tego rodzaju zamian proponowane regulacje są jedynie wprowadzaniem w błąd opinii publicznej. To nieuczciwe posługiwanie się nazwą „niezależny” wobec kogoś, kto takich cech ustawowo nie ma.
Pytanie, czy wydawanie poleceń jest niezbędne do tego, by prokuratura efektywnie wykonywała swoje obowiązki. Wydaje mi się, że jest to pewne pomylenie pojęć. Również w aktualnej ustawie o prokuraturze jest przepis mówiący, że prokurator w wykonywaniu swoich zadań jest niezależny. W dalszej kolejności stwierdza się, że jest zobowiązany do wykonywania poleceń, wytycznych i zarządzeń prokuratorów przełożonych czy nadrzędnych. I dopiero potem mówi się o możliwości wydawania prokuratorom poleceń co do treści czynności procesowych – z ograniczeniami i wyjątkami oraz pewnymi gwarancjami, jak żądanie sformułowania polecenia na piśmie, przedstawienia jego uzasadnienia czy nawet wyłączenia od realizacji danej czynności. Zasada hierarchicznego podporządkowania, której obecnie niezasadnie nadaje się prymat, jest tak naprawdę reliktem czasów sowieckich. Prokurator powinien być niezależny w sensie wewnętrznym i zewnętrznym. Nadrzędni prokuratorzy mogą wydawać określone polecenia, wytyczne i zarządzenia, ale nie mogą one dotyczyć treści czynności procesowej. Mogą za to dotyczyć organizacji pracy czy sposobu funkcjonowania prokuratury, a w zakresie merytorycznym – sprawności postępowania czy wszczęcia postępowania przygotowawczego, ale bez wpływu na jego bieg. Kiedy prokuratorzy mogą niezależnie podejmować decyzje, to ponoszą za nie pełną odpowiedzialność.
Dlatego że są zwolnieni z podejmowania decyzji, co jest konsekwencją prymatu zasady hierarchicznego podporządkowania. Jak wspomniałem, na każdego prokuratora przypada dziś średnio trzech nadzorców, a każdy z nich może wydawać mu różne wytyczne i polecenia. A wtedy odpowiedzialność się rozmywa. W mediach spotykamy się z przekazem, że „prokuratura w mieście X zrobiła to czy tamto”. A prawda jest taka, że zrobił to konkretny prokurator. Nikt nie pyta, dlaczego to zrobił i z jakiego powodu podjął taką, a nie inną decyzję. Często jest to decyzja wynikająca z poleceń, które otrzymał. Ale to on firmuje ją swoim imieniem i nazwiskiem. Może się z otrzymanymi poleceniami nie zgodzić, ale generalnie rzecz biorąc, prokuratorzy wolą realizować to, co im nakazują prokuratorzy przełożeni czy nadrzędni, bo czują, że to zwalnia ich z odpowiedzialności za podjęte działania i wynik postępowania.
Niejednokrotnie tak się dzieje. Niestety prokuratorzy nie wyrażają swojego sprzeciwu, boją się ewentualnych konsekwencji o charakterze służbowym czy dyscyplinarnym.
Żaden. To jest moja odpowiedź. Prokurator musi posiadać odpowiednie przygotowanie merytoryczne i nie może się bać artykułowania swoich poglądów na sprawę, nawet kiedy stoją one w opozycji do poglądów jego przełożonych.
Nie tyle zmieniłem, co utwierdziłem się w moich poglądach. Prokuratury rejonowe zostały w nieprawdopodobny sposób wydrenowane kadrowo. Mnóstwo prokuratorów zabrano na delegację do jednostek wyższego rzędu. Na ich miejsce nie przyszły nowe osoby, bo formalnie w dalszym ciągu ich etaty są zajmowane. Czyli ludzi ubyło, a spraw przybyło. Stąd m.in. takie wydłużenia trwania postępowań przygotowawczych. Błędy organizacyjne w sposobie zarządzania doprowadziły do zapaści kadrowej, której nie są w stanie wyrównać przyjęcia nowych adeptów sztuki prawniczej po Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury. Nie ma szans na zmniejszenie zaległości. Dawna Prokuratura Generalna miała łącznie sto kilkanaście etatów. Teraz w Prokuraturze Krajowej pracuje ponad 400 osób. One nie prowadzą postępowań przygotowawczych. Uwolniono od tego również znaczną część prokuratorów poprzez ich delegowanie do wyższych jednostek. Niektóre z tych osób prowadzą sprawy w prokuraturach okręgowych czy regionalnych. Ale 99 proc. spraw w dalszym ciągu jest w prokuraturach rejonowych.
Nic się w tym zakresie nie zmieniło. Jest nawet gorzej. Zmiany kodeksu karnego i ustaw karnych wrzuciły nowe czyny w zakres kompetencyjny prokuratury. Choćby przekręcanie liczników. Proszę sobie wyobrazić, że tego typu sprawy są prowadzone w formie śledztwa, a nie dochodzenia.
Tak. Zaangażowanie prokuratorów do prowadzenia postępowań mniejszego kalibru jest większe, a ludzi jest mniej.
Uruchomiono w prokuraturze system informatyczny, pojawiło się w nim wiele użytecznych funkcji, które mogą przyczynić się do sprawniejszego prowadzenia postępowań. Ale one nie zamykają jeszcze tematu. Problemem jest połączenie w jeden spójny mechanizm systemów, które funkcjonują w poszczególnych organach zajmujących się procesem karnym, czyli w policji, prokuraturze i w sądzie. Dziś to są trzy odrębne systemy niemające połączenia. Przez to w dalszym ciągu będziemy mieli problemy ze sprawnym i z szybkim przesyłaniem informacji. Jesteśmy w stanie digitalizować akta i udostępniać je w ten sposób stronom, ale wciąż brakuje podpisów elektronicznych dla wszystkich prokuratorów. Dalej nie ma możliwości przesyłania elektronicznego wniosków i aktu oskarżenia do sądu, dalej brakuje prokuratorom podglądu do elektronicznych akt prowadzonych przez policję w nadzorowanych dochodzeniach. Jesteśmy na tym polu daleko za Niemcami. Tam prokurator, który nadzoruje postępowanie przygotowawcze, jest w stanie w czasie rzeczywistym widzieć tworzenie protokołu sporządzanego przez funkcjonariuszy policji. Myślę, że to jest przyszłość.
Oczywiście, mamy pełną świadomość, że dla władzy wykonawczej prokuratura jako sterowalne narzędzie, które może być wykorzystywane do realizacji celów politycznych, jest łakomym kąskiem. Dlatego chcielibyśmy przekonać do koncepcji niezależnej prokuratury jak największą część społeczeństwa. Tylko dzięki temu prokuratura stanie się proobywatelska, taka, do której obywatele będą mieli zaufanie. Ponowne połączenie funkcji ministra sprawiedliwości i prokuratora generalnego nie wzmocniło zaufania do tej instytucji. Śmiem twierdzić, że w wielu wypadkach je osłabiło. Z tym trzeba skończyć. Czy polityków uda się przekonać? Nie wiem. Chciałbym, żeby tak się stało, bo sprawna, niezależna prokuratura jest gwarantem sprawiedliwego procesu. Daje obywatelom pewność, że ich sprawy – bez względu na to, czy dotyczą osób, które mają koneksje polityczne, gospodarcze, samorządowe czy inne – będą prowadzone w sposób obiektywny, rzetelny i sumienny. To, że prokurator będzie mieć swobodę działania, nie oznacza dowolności działania. Musi bowiem zawsze postępować w granicach i na podstawie prawa.
Dlatego jednym z celów działalności naszego stowarzyszenia jest doprowadzanie do zapisania niezależnej prokuratury w konstytucji. Niewątpliwie wyeliminowałoby to – a przynajmniej przystopowało – ciągłe zmiany w tym zakresie. Do tego jest jednak potrzebna większość konstytucyjna, na co w tym momencie się nie zanosi. ©℗
