Dyplomaci są zgodni, że szybkie przystąpienie Kijowa do UE nie wchodzi w grę. Ominięcie standardowych procedur związanych z akcesją mogłoby się skończyć tym, że Ukraina na integracji straci.
Gdy 1 marca prezydent Wołodymyr Zełenski zwrócił się do europosłów o poparcie wniosku w sprawie nadania Ukrainie statusu państwa kandydującego do Unii, cała izba – wraz z obecną na sali szefową Komisji Europejskiej Ursulą von der Leyen – oklaskiwała go na stojąco. To, co wydarzyło się później, nie było już tak optymistyczne i podniosłe. Dwa tygodnie temu podczas nieformalnego szczytu w Wersalu liderzy unijnej „27” uznali wprawdzie europejskie aspiracje Kijowa, lecz nie zgodzili się na szybką ścieżkę akcesji. Zawiedziony prezydent Zełenski w odpowiedzi stwierdził, że UE powinna zrobić dla jego kraju więcej. „Uznanie europejskich aspiracji Ukrainy” miało już bowiem miejsce w 2014 r. i znalazło odzwierciedlenie w preambule do podpisanej wówczas umowy o stowarzyszeniu. Jedynym konkretnym efektem spotkania unijnych przywódców dla sprawy integracji było więc zobowiązanie Brukseli do zaopiniowania wniosku Ukrainy o akcesję. Trudno to uznać za szczególnie ważki gest – opinia KE jest elementem standardowej procedury przewidzianej w art. 49 traktatu o Unii Europejskiej. Po jej wydaniu o przyjęciu nowego członka rozstrzygają ministrowie państw członkowskich. Jeśli jednomyślnie opowiedzą się za akcesją, wówczas ich decyzję większością głosów muszą zaakceptować PE oraz Rada Europejska. Dopiero wtedy formułowane są szczegółowe warunki integracji w umowie zawieranej między „27” a krajem ubiegającym się o wejście do Wspólnoty. Umowę tę muszą jeszcze ratyfikować wszyscy członkowie UE i państwo kandydat.
Co więcej, zobowiązanie Komisji Europejskiej do przedstawienia opinii dotyczy także wniosków Gruzji i Mołdawii, które złożyły je zaraz po Ukrainie. W efekcie nie tylko w Kijowie podniosły się głosy krytyki, że UE odmawia wsparcia krajowi, który spotkał się z bezprecedensową od II wojny światowej agresją.
Pragmatycy i romantycy
Przywódcy państw członkowskich i szefowie unijnych instytucji powtarzają dzisiaj, że wolna, niepodległa i niezależna Ukraina jest gwarantem bezpieczeństwa w Europie. Różnią się jednak znacząco w kwestii tego, jak powinna wyglądać ścieżka Kijowa do UE. Kraje europejskie można tu podzielić na pragmatyków i romantyków. W tym drugim obozie znajdują się prawie wszystkie kraje bloku postsowieckiego – obok Polski są to Litwa, Łotwa, Estonia, Czechy, Słowacja, Słowenia, a także Irlandia. W miniony poniedziałek ministrowie spraw zagranicznych tych dziesięciu krajów na spotkaniu w Brukseli wezwali unijnych liderów do wyraźnego określenia europejskiej perspektywy dla Ukrainy i przyznania jej w bliskiej przyszłości statusu państwa kandydującego. Po drugiej stronie są kraje „starej” Unii, m.in. Holandia, Belgia i Niemcy. Na przykład premier Niderlandów Mark Rutte w ostatnim tygodniu stwierdził, że zaopiniowanie złożonego przez Ukrainę wniosku zajmie KE „miesiące, a może lata”. Z kolei szef belgijskiego rządu Alexander De Croo oświadczył, że w obecnych warunkach UE mogłaby zaoferować ukraińskim władzom co najwyżej zapraszanie ich przedstawicieli na szczyty, aby mogli „wziąć udział w rozmowie”. Oczywiście rozmowie niewiążącej.
Dyplomaci, z którymi rozmawiał DGP, są więc zgodni, że w obecnej konfiguracji politycznej szybkie przystąpienie Kijowa do Unii jest niemożliwe. – Część państw wprost wskazuje, że ominięcie standardowych procedur związanych z akcesją skończyłoby się tym, że Ukraina mogłaby na integracji stracić – chociażby z tego względu, że jej przedsiębiorstwa nie poradziłyby sobie na wspólnym rynku i zostałyby zdominowane przez niemieckie, francuskie czy nawet polskie – ocenia jeden z nich.
Dotychczas nie zdarzyło się, by Unia przyjęła do swojego grona nowego członka w nadzwyczajnym trybie. Trudno nawet wyobrazić sobie, jak miałby on wyglądać. Zwłaszcza że w kolejce do Wspólnoty są już m.in. Albania i Macedonia Północna, które w ostatnich latach zrobiły wiele dla zwalczania korupcji czy zażegnania konfliktów z państwami UE (jak Skopje wobec Aten), by uzyskać status kandydata. W swoich wysiłkach integracyjnych są obecnie bardziej zaawansowane niż Ukraina. Albania swój wniosek o członkostwo złożyła jeszcze w 2009 r., a Macedonia Północna w 2004 r. Oprócz nich o akcesję oficjalnie ubiegają się też m.in. Bośnia i Hercegowina (od 2016 r.), Mołdawia i Gruzja (od 3 marca 2022 r.) i Czarnogóra (od 2010 r., w 2011 r. rozpoczęła negocjacje akcesyjne). Każde z tych państw ma wypracowaną indywidualną ścieżkę współpracy z UE i horyzont czasowy przystąpienia do Wspólnoty. Wszystkie te procedury – jak zaznaczają przedstawiciele rządów sceptycznych wobec szybkiej integracji Kijowa – mają pomóc w reformach krajów kandydujących i umożliwić im funkcjonowanie na wspólnym rynku.
Wszystko zmieniła wojna
Ukraina jest pierwszym w historii państwem, które złożyło wniosek o członkostwo w Unii w trakcie toczącej się na jego terytorium wojny – w dodatku wojny z Rosją, posiadającą drugą największą na świecie armię. Inwazja spowodowała, że nasz wschodni sąsiad znalazł się w centrum zainteresowania polityki UE, ale także wywróciła dotychczasowy europejski porządek w sferze bezpieczeństwa, energetyki i handlu.
Do tej pory podstawą relacji Kijowa ze Wspólnotą była wspomniana już umowa stowarzyszeniowa, podpisana po wydarzeniach Euromajdanu, a obowiązująca od końca 2017 r. Ma ona pomóc dostosować ukraińską gospodarkę i instytucje do standardów UE. Na mocy umowy nasz wschodni sąsiad został włączony do strefy wolnego handlu, co oznaczało m.in. zniesienie przez obie strony większości taryf celnych dla towarów, harmonizację procedur oraz zbliżenie ukraińskich przepisów do norm unijnych.
Od czasu Euromajdanu Ukraina corocznie otrzymuje od Wspólnoty ok. 200 mln euro z Europejskiego Instrumentu Sąsiedztwa na reformy gospodarki, zarządzania i społeczeństwa obywatelskiego. W sumie w ciągu ośmiu lat Unia i państwa członkowskie przekazały jej ponad 1 mld euro pomocy humanitarnej i wsparcia na odbudowę kraju. Do tego dochodzą pożyczki i dotacje z instytucji finansowych (w tym Europejskiego Banku Inwestycyjnego) oraz wsparcie z czterech unijnych programów na kwotę 4,4 mld euro (przy czym pieniądze te Kijów będzie mógł otrzymać po spełnieniu określonych warunków związanych z procesem reform). Euromajdan przyczynił się również do zintensyfikowania wymiany handlowej między Ukrainą a UE. Wspólnota jest dziś na tym polu największym partnerem naszego wschodniego sąsiada – obroty z „27” stanowiły w 2020 r. prawie 40 proc. jej handlu zagranicznego. Drugie w kolejności są Chiny (niecałe 15 proc. udziału), a dopiero za nimi Rosja (7 proc.).
Przed inwazją unijne instytucje, w tym Komisja, zapewniały Kijów, że tak długo, jak będzie kontynuować reformy, tak długo Unia będzie wspierać jego wysiłki finansowo. Brukselscy urzędnicy pozytywnie oceniali kierunek i charakter przeprowadzanych tam zmian legislacyjnych czy stopniową poprawę otoczenia biznesowego. Nie ukrywali jednak, że to dopiero pierwsze, małe kroki na długiej drodze do akcesji. Komisja zwracała zwłaszcza uwagę na to, jak wiele jest w Ukrainie do zrobienia na polu walki z korupcją i wzmacniania praworządności. W zestawieniu organizacji Transparency International, które szereguje 180 państw od najmniej do najbardziej skorumpowanych, nasz wschodni sąsiad zajął w 2021 r. dalekie 122. miejsce (i od lat nie notuje wyraźnej poprawy).
Teraz, w sytuacji trwającej wojny, wszystkie procesy przejmowania unijnych standardów zostały wstrzymane, a Ukraina musi zmierzyć się z widmem bezprecedensowej dewastacji swojej gospodarki. – Integrację, przede wszystkim gospodarczą, można porównać do prac archeologicznych. A takich prac nigdy nie prowadzi się w warunkach wojennych. Dopiero gdy walki ustają, archeolodzy wracają na stanowiska i kontynuują swoje żmudne wysiłki. Tak samo wygląda obecnie sytuacja Ukrainy: trwa wojna, a więc żadnych poważniejszych przygotowań nie da się przeprowadzić – ocenia w rozmowie z DGP prof. SGH i były wiceszef MSZ Artur Nowak-Far. Sceptycznie odnosi się także do możliwości wydania opinii przez Komisję, do czego zobligowali ją europejscy liderzy. – Zwykle, zanim KE wydawała opinię dotyczącą państwa wnioskującego o członkostwo, odbywały się spotkania z urzędnikami danego kraju, również na miejscu prowadzone były rozmowy, dokonywano przeglądu funkcjonowania instytucji, prawa – teraz nie może do tego dojść ze względu na trwającą wojnę – dodaje ekspert.
Dekada spełniania wymogów
Spełnienie wymagań stawianych państwom członkowskim oznacza dla nich konieczność dostosowania warunków prawnych i gospodarczych do obecnych standardów UE. Weźmy przykład Chorwacji, najmłodszego członka UE. Jej droga do akcesji zaczęła się w 2003 r., kiedy rząd w Zagrzebiu oficjalnie złożył wniosek o członkostwo. Status państwa kandydującego uzyskała w 2004 r. Negocjacje wystartowały w 2005 r., a traktat o przystąpieniu do Unii został podpisany ponad sześć lat później – w grudniu 2011 r. Oficjalnie Chorwacja dołączyła do Wspólnoty 1 lipca 2013 r. – po ratyfikacji traktatu przez państwa członkowskie, udzieleniu zgody przez Parlament Europejski i udzieleniu przez Chorwatów zgody na przystąpienie do UE w referendum. Cały proces trwał zatem ok. 10 lat – i to w warunkach pokoju i stabilności. Tyle czasu Chorwacja potrzebowała na spełnienie unijnych wymogów i dostosowanie krajowych przepisów do europejskiego prawodawstwa. Było to łącznie 35 obszarów integracji – m.in. prawo spółek, prawo własności intelektualnej, usługi finansowe, energetyka, podatki, polityka monetarna, edukacja i nauka czy polityka zagraniczna i obronność. Jeszcze przed oficjalnym rozpoczęciem negocjacji, w 2005 r., w 13 z nich Komisja Europejska zażądała od Chorwacji wielu zmian i reform. Kolejne obszary integracji były otwierane stopniowo. W międzyczasie odżył też spór graniczny między Zagrzebiem a Lubljaną, który wstrzymał negocjacje akcesyjne na dziesięć miesięcy.
Akcesja Polski trwała zresztą mniej więcej tyle co Chorwacji. Warszawa złożyła wniosek o członkostwo w UE w 1994 r., trzy lata po pierwszych w pełni demokratycznych wyborach parlamentarnych. Dwa lata później powołano Urząd Komitetu Integracji Europejskiej, który odpowiadał za dostosowanie polskich przepisów do dorobku prawnego UE. W trakcie ośmiu lat uchwalono w Polsce około 270 ustaw wdrażających unijne standardy do krajowych przepisów.
O ile jeszcze w ubiegłym roku eksperci i analitycy szacowali, że pokonanie drogi do Unii zajmie Ukrainie od pięciu do dziesięciu lat, o tyle dziś nikt nawet nie kusi się o wskazywanie jakiejkolwiek daty. Jest jednak światło w tunelu. – Po wojnie przed Kijowem zarysują się nowe, znakomite perspektywy integracyjne, nieporównywalne z tymi, jakie miały inne państwa kandydujące w przeszłości do UE. Integracja Ukrainy będzie bowiem połączona z unikatowym programem odbudowy państwa. To nie tylko niebywała szansa, ale też ogromne środki finansowe na modernizację, a nawet zbudowanie od podstaw lepszej infrastruktury i przemysłu, które uległy zniszczeniu w czasie wojny, oraz przyjęcie nowych rozwiązań związanych z zarządzaniem państwem – przekonuje prof. Nowak-Far.
Szef belgijskiego rządu Alexander De Croo oświadczył, że w obecnych warunkach UE mogłaby zaoferować ukraińskim władzom co najwyżej zapraszanie ich przedstawicieli na szczyty, aby mogli „wziąć udział w rozmowie”
