Gold-plating to określenie odnoszące się nie tylko do nakładania cienkiej warstwy złota, lecz także do praktyk legislacyjnych polegających na wdrażaniu prawa unijnego poza to, co jest wymagane. Czasem oznacza to zwiększenie obciążeń regulacyjnych, czasem rozszerzanie zakresu stosowania prawa, a czasem nakładanie surowszych kar niż wymagane przez UE. Określenie to znalazło się w tytule raportu przygotowanego przez ekspertów inicjatywy deregulacyjnej Rafała Brzoski SprawdzaMY i kancelarii Domański Zakrzewski Palinka: „Gold-plating i nadregulacja przy implementacji prawa UE do polskiego porządku prawnego”. Wskazano w nim 100 przykładów nadmiarowych regulacji wprowadzonych przez naszego ustawodawcę.

– Skala gold-platingu, którą odsłonił nasz raport, zaskoczyła nawet nas, nie mówiąc o rządzących. Cieszymy się, że uzyskaliśmy zapewnienie, że w formularzu oceny skutków regulacji projektowanych ustaw znajdzie się pytanie: czy projekt nie pogarsza sytuacji Polaków w porównaniu z mieszkańcami innych krajów UE – komentuje Adam Malinowski, koordynator Projektu SprawdzaMY – Inicjatywa Przedsiębiorcy dla Polski.

– Zbyt często nasz projektodawca wprowadza w implementacji rozwiązania, które UE przedstawia jako opcjonalne, lub wręcz z własnej inicjatywy pozłaca przepisy. Obowiązek w OSR to pierwszy krok w dobrą stronę, by ograniczyć to zjawisko. Bo w przeciwnym razie konsekwencje są takie, jak w przypadku regulacji kryptoaktywów. Polacy, którzy posiadają już ponad 2 mln rachunków, prowadzą je częściej w Czechach niż w Polsce – dodaje.

Deregulacja poprawi konkurencję i obniży koszty prowadzenia firm

Nadregulacja to słabsza pozycja konkurencyjna przedsiębiorców krajowych w porównaniu z ich odpowiednikami z innych państw członkowskich, które nie zaostrzyły swoich przepisów, implementując unijne. To też większe koszty prowadzenia działalności i mniejsza atrakcyjność inwestycyjna kraju. Wreszcie, gold-plating jest utrudnieniem działalności firm, które obejmują nią kilka państw UE. Ujednolicona regulacja jest ułatwieniem. Każde zróżnicowanie działa przeciwnie.

– Inicjatywa deregulacyjna to doskonała okazja, żeby rozpocząć w Polsce systemową dyskusję o przeciwdziałaniu gold-platingowi i nadmiarowej implementacji prawa Unii Europejskiej. Dla przedsiębiorców możliwość działania w ramach wspólnego rynku powinna być źródłem szans, pobudzać konkurencję i innowacje. Prawo krajowe – a zwłaszcza prawo, które ma implementować regulacje unijne – nie powinno tworzyć barier w rozwoju biznesu – mówi dr Marek Świątkowski, partner w Praktyce Prawa Spółek, Fuzji i Przejęć kancelarii DZP.

Prawo UE nie wymaga nadregulacji

Raport jest obszerny i zawiera wiele takich przykładów z różnych dziedzin.

– Gold-plating to złożone zjawisko, o czym świadczy zróżnicowanie przykładów zebranych w raporcie. Różnią się one zakresem, skalą odejścia od "minimum unijnego", a także bilansem ich skutków i jakością uzasadnienia. Nadregulacje, które nie mają dobrego uzasadnienia, a blokują rozwój biznesu, trzeba usunąć z systemu prawa. Jednak doraźne interwencje, choć potrzebne, to za mało – wyjaśnia dr Anna Hlebicka-Józefowicz, partner i szefowa Praktyki Doradztwa Regulacyjnego, Legislacji i Compliance DZP, której eksperci są autorami raportu.

Jednym z wymienionych w raporcie przykładów nadregulacji jest procedowany właśnie projekt nowelizacji ustawy o krajowym systemie cyberbezpieczeństwa. Przewiduje on wprowadzenie niekorzystnych zdaniem autorów raportu zasad dotyczących wstrzymywania koncesji, zezwoleń, a także zakazu pełnienia funkcji kierowniczych w razie niezastosowania się do polecenia organu cyberbezpieczeństwa. Tymczasem, jak wyjaśnia raport, zgodnie z dyrektywą NIS2 w przypadku niewykonania nakazu właściwe powinno być tymczasowe zawieszenie zezwolenia, certyfikatu lub działalności podmiotu kluczowego.

Inny przykład – zmiany, jakie w kodeksie spółek handlowych wprowadziła tzw. ustawa crowdfundingowa. Ich skutkiem jest wyłączenie możliwości pozyskiwania inwestorów do spółek z o.o. m.in. poprzez crowdfunding udziałowy. Ustawa zakazuje bowiem składania oferty nabycia udziałów w spółce nieoznaczonemu adresatowi, a także promowania nabycia udziałów w spółce przez kierowanie reklamy lub innej formy promocji do nieoznaczonego adresata.

„Tymczasem zgodnie z art. 2 ust. 1 lit. n rozporządzenia 2020/1503 instrumenty dopuszczone na potrzeby finansowania społecznościowego oznaczają udziały spółki z o.o., które nie podlegają ograniczeniom mogącym skutecznie uniemożliwić ich zbycie, w tym ograniczeniom w sposobie, w jaki udziały te są oferowane lub reklamowane publicznie” – piszą autorzy raportu.

Konsument na uprzywilejowanej pozycji

Pozłocenia nie uniknęła też ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1616 ze zm.), w zakresie tzw. prawa do milczenia. Przy okazji implementacji dyrektywy ECN+42, rozszerzono zakres podmiotów, które muszą na żądanie prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów udzielić mu informacji. Osoby fizyczne, do których zostało skierowane żądanie, mogą odmówić udzielenia informacji, gdyby naraziło to je lub ich osoby bliskie na odpowiedzialność karną. Poza zakresem prawa do milczenia znalazły się informacje, które mogą skutkować innego rodzaju odpowiedzialnością prawną, co w ocenie autorów raportu jest szczególnie istotne w przypadku odpowiedzialności wymierzanej w postępowaniu przed prezesem UOKiK, która nie ma charakteru karnego.

W ustawie o usługach płatniczych (t.j. Dz.U. z 2025 r., poz. 611 ze zm.) przewidziano dla użytkowników tych usług prawo do odstąpienia od umowy w przypadku naruszenia obowiązków informacyjnych. W ocenie przygotowujących raport stanowi to dla przedsiębiorców dotkliwą sankcję, nawet gdy naruszenie nie ma istotnego wpływu na sytuację konsumenta. Za gold-plating został też uznany zakaz umownego zobowiązywania konsumenta do zwrotu towaru w przypadku odstąpienia od umowy o kredyt (ustawa o kredycie konsumenckim). W efekcie, jak czytamy w raporcie, sprzedawcy detaliczni mogą być narażeni na długotrwałe i kosztowne postępowania sądowe w celu odzyskania wartości sprzedanego towaru.

W przepisach o zamówieniach publicznych autorzy zwrócili uwagę na wadium żądane w przetargach, które może sięgać 3 proc. wartości zamówienia, a które przepada, nawet gdy wykonawca nie dopuścił się celowego przewinienia. To zaś zniechęca małych i średnich przedsiębiorców do składania ofert i zmniejsza konkurencję na rynku zamówień publicznych.

Gold-plating autorzy raportu znaleźli w prawie komunikacji elektronicznej (Dz.U. z 2024 r. poz. 1222). Chodzi o przepisy regulujące przenoszenie numerów telefonów. Polska ustawa przewiduje, że jeżeli przeniesienie przydzielonego numeru nie doszło do skutku w terminie 30 dni, umowę z nowym dostawcą usługi komunikacji głosowej uważa się za niezawartą. W raporcie znalazł się też przepis, który daje organowi uprawnienie do nałożenia na przedsiębiorców telekomunikacyjnych w sytuacji „szczególnego zagrożenia” obowiązku utrzymania ciągłości dostarczania publicznych sieci telekomunikacyjnych lub świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych. Dyrektywa tego nie przewiduje.

Nadregulacje także w podatkach

Jaskrawym przykładem wykroczenia poza prawo unijne jest polska wersja podatku od dochodów z niezrealizowanych zysków, tzw. exit tax. Dyrektywa 2016/1164 wprowadza obowiązek opodatkowania niezrealizowanych zysków w przypadku przeniesienia aktywów lub zmiany rezydencji podatkowej. Jednak dotyczy on wyłącznie podatników podatku dochodowego od osób prawnych. Polska ustawa o podatku dochodowym rozszerza ten obowiązek także na osoby fizyczne. Co więcej, opodatkowaniu podlega również majątek prywatny.

Tymczasem w motywie 4 dyrektywy 2016/1164 podkreślono, że „nie jest wskazane rozszerzenie zakresu działania niniejszej dyrektywy na podmioty niepodlegające podatkowi od osób prawnych w państwie członkowskim”.

Ponadto art. 30da ust. 14 ustawy o PIT przewiduje krótki termin zapłaty podatku – jako zasadę przyjęto uregulowanie daniny do siódmego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym łączna wartość rynkowa przenoszonych składników majątku przekroczyła określoną kwotę. Termin ten nie wynika z prawa unijnego, a TSUE w wyroku z 26 lutego 2019 roku w sprawie C-581/17 stwierdził, że natychmiastowa zapłata exit tax jest niezgodna z prawem unijnym, ponieważ uderza w swobodę przedsiębiorczości i niekorzystnie wpływa na płynność finansową podatników.

Z kolei dyrektywa 2013/34 wskazuje, że jednostki przekraczające określoną wartość dochodów lub od nich zależne, mają obowiązek sporządzenia i opublikowania sprawozdania o podatku dochodowym. Zgodnie z prawem UE dokument ten powinien być zamieszczony w internecie, jednak unijny ustawodawca dopuszcza możliwość zwolnienia z publikacji w sieci, pod warunkiem że sprawozdanie zostanie złożone w odpowiednim rejestrze handlowym państwa członkowskiego. Tymczasem polskie przepisy wymagają zarówno publikacji w internecie, jak i złożenia dokumentu do Krajowego Rejestru Sądowego.

Więcej raportowania to też gold plating

Polskie przepisy nakładają również szerszy obowiązek raportowania schematów podatkowych, niż przewiduje prawo unijne. Podczas gdy zgodnie z art. 8ab dyrektywy 2018/822 obowiązek raportowania dotyczy uzgodnień transgranicznych, polska ordynacja podatkowa rozszerza ten wymóg także na krajowe schematy podatkowe.

Aby dane uzgodnienie można było uznać za schemat podatkowy, musi posiadać cechę rozpoznawczą, czyli charakterystyczny element lub właściwość mogącą świadczyć o potencjalnych działaniach zmierzających do obejścia przepisów podatkowych. W załączniku IV do dyrektywy znajduje się wykaz kategorii tych cech, który w polskiej ordynacji podatkowej został wzbogacony także o inne, dodatkowe (tzw. inne szczególne cechy rozpoznawcze, o których mowa w art. 86a par. 1 pkt 1 ordynacji podatkowej). Ich wystąpienie również powoduje obowiązek zaraportowania.

Ordynacja podatkowa nakłada także obowiązek raportowania następczego, który nie wynika z prawa unijnego. Zgodnie z art. 86j ordynacji korzystający (podmiot, u którego wdrożono lub udostępniono uzgodnienie), który dokonywał czynności będących elementem schematu podatkowego lub uzyskiwał wynikającą z niego korzyść podatkową, przekazuje do szefa Krajowej Administracji Skarbowej informację o numerze stosowanego schematu i uzyskanej korzyści. Polskie prawo przewiduje więc – poza raportowaniem o rozpoczęciu stosowania schematu – także obowiązek zgłoszenia korzyści z niego płynących.

Raport będzie dostępny 29 maja na stronie www.SprawdzaMy.com. ©℗

Współpraca Izabela Tomaszewska-Gałuszka
ikona lupy />
Jak z gold-platingiem radzą sobie inne kraje UE / Dziennik Gazeta Prawna - wydanie cyfrowe