Podmioty prowadzące działalność gospodarczą w określonych sytuacjach mogą liczyć na wsparcie ze strony jednostek samorządu terytorialnego, a konkretnie gmin. Chodzi tu o pomoc udzielaną w formie bezzwrotnych dotacji (z reguły celowych), m.in. na prowadzenie szeroko pojętej działalności oświatowej, inwestycje w zakresie ochrony środowiska czy np. ochronę nieruchomości o statusie zabytku.

Jednak – w zależności od rodzaju zadania – różne są mechanizmy wsparcia i ich uwarunkowania prawne. Wspólnym mianownikiem są tzw. uchwały dotacyjne, czyli przepisy prawa miejscowego, które, ogólnie rzecz ujmując, ustalają warunki wsparcia. Niestety zdarza się, że zasady jego udzielenia są określane przez samorząd niezgodnie z przepisami prawa. Kluczową rolę w rozstrzyganiu sporów na tle wadliwych interpretacji przepisów odgrywają podmioty publiczne – najczęściej regionalne izby obrachunkowe (RIO) oraz sądy administracyjne – które stają się niejako arbitrami w nierzadko występujących spornych stanowiskach pomiędzy samorządami a podmiotami, które zamierzają korzystać ze wsparcia, m.in. przedsiębiorcami. Ci, którzy ubiegają się o pomoc albo już z niej korzystają, powinni więc korzystać z mechanizmów kontrolnych, które oferują RIO oraz sądy wobec działań samorządów. Przedstawiamy przykładowe sytuacje, które mogą wystąpić w relacji przedsiębiorca–jednostka samorządu terytorialnego (gmina) w kontekście wybranych zadań wspieranych finansowo przez te samorządy.

DOTACJE NA CELE ZWIĄZANE Z OPIEKĄ NAD DZIEĆMI W WIEKU DO LAT 3

Przepisy związane ze wspieraniem finansowym tego zadania są zawarte w ustawie z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 204; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1429). Chodzi tu zasadniczo o wspieranie dotacyjne działalności w zakresie prowadzenia żłobków i klubów dziecięcych. Z jakimi najczęściej sytuacjami może mieć do czynienia przedsiębiorca w ramach tego zadania?

• Bez limitu czasowego na złożenie wniosku do urzędu gminy/miasta o przekazanie dotacji

Niektóre z samorządów wprowadzają w uchwale dotacyjnej sztywne terminy na złożenie wniosku o przekazanie dotacji, np. do 15 września albo do 30 listopada w kontekście następnego roku. To – w świetle przepisów wspomnianej ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 – jest nielegalne. Zgodnie z jej art. 60 podmioty prowadzące żłobek lub klub dziecięcy lub zatrudniające dziennych opiekunów oraz takich, którzy prowadzą własną działalność, mogą otrzymać na dziecko objęte opieką dotację celową z budżetu gminy. Wysokość i zasady jej ustalania oraz rozliczania, a także kategorie dzieci, na które jest ona przyznawana, określa rada gminy w drodze uchwały. Można w niej określić, że dotacja nie musi zostać przyznana wyłącznie na dzieci mieszkające w gminie przyznającej środki, lecz także na te zamieszkałe poza nią, na terenie innej gminy.

Jakkolwiek nie wynika to wprost ze wspomnianych wyżej przepisów, gminy w przypadku tej pomocy nie mają prawa wskazywać terminu, w jakim można złożyć wniosek o przekazanie dotacji. Świadczy o tym choćby stanowisko zawarte w uchwale RIO w Poznaniu z 19 grudnia 2023 r. (nr 29/1544/2023). Izba wskazała w niej, że dotacja jest przyznawana na realizację konkretnych zadań wykonywanych przez podmioty prowadzące żłobki lub kluby dziecięce, a nie na dofinansowanie działalności bieżącej tych podmiotów. Przy czym, jak zaznaczono, mogą się one ubiegać o dotację w każdym czasie w ciągu roku budżetowego, jeżeli realizują zadania, na które dotacja jest przekazywana. RIO dodała, że gmina nie może narzucać podmiotom prowadzącym wspomniane formy opieki składania wniosków o dotacje tylko w jednym, sztywnym terminie. A to dlatego, że dotacja jest udzielana na dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym lub przez dziennego opiekuna bez względu na to, w jakim terminie podmiot złoży wniosek o takie dofinansowanie.

▶ Rekomendacja: Jeśli gmina wskaże prowadzącym żłobki czy kluby dziecięce sztywny termin na złożenie wniosku o dotację, przedsiębiorca może złożyć skargę do sądu administracyjnego albo pismo interwencyjne do RIO.

• Uzależnienie uzyskania dotacji od podpisania umowy z gminą

Dotacja na cele opieki nad dziećmi w wieku do lat 3 ma charakter uznaniowy, czyli decyzja o przyznaniu lub odmowie przyznania dotacji należy do gminy. Co więcej, niezbędne jest zawarcie umowy między JST a wnioskodawcą. Jej podstawowe elementy określa art. 250 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1270; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1429; dalej: u.f.p.). Zgodnie z nim zarząd jednostki samorządu terytorialnego, udzielając dotacji celowej (w tym jednostce sektora finansów publicznych), w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę, która określa w szczególności:

  • wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji;
  • termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do 31 grudnia danego roku budżetowego;
  • termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym że termin ten nie może być dłuższy niż terminy zwrotu określone w niniejszym dziale.

A zatem prowadzący żłobek lub klub dziecięcy nie może skutecznie domagać się dotacji od gminy, gdy uprzednio nie zawrze z nią umowy. W takiej sytuacji gmina słusznie odmówi wypłaty dotacji. Potwierdza to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 4 kwietnia 2023 r. (sygn. akt III SA/Gl 100/23), w którym została oddalona skarga przedsiębiorcy na pismo odmawiające przyznania dotacji. Sąd w rozstrzygnięciu podkreślił, że ustawa o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 przewiduje możliwość uzyskania dotacji celowej. Uchwała rady gminy reguluje wysokość, zasady ustalania oraz rozliczania dotacji i kategorie dzieci, na które jest ona przyznawana. Skoro jednak takie dofinansowanie pochodzi ze środków publicznych, to jego wydatkowanie podlega rygorom wynikającym z u.f.p. Wynika z niej obowiązek zawarcia umowy o dotację na kolejny rok.

▶ Rekomendacja: Prawo do dotacji jest uzależnione od zawarcia umowy dotacyjnej. Przedsiębiorca, który jej nie podpisze z gminą, nie może skutecznie wysuwać wobec niej roszczeń.

• Gmina nie może uzależniać dotacji od braku przekroczenia limitu opłaty za żłobek (np. 500 zł)

Niejednokrotnie gminy chcą wprowadzać dodatkowe warunki do przekazania dotacji, co z zasady jest nielegalne. Założenie to wynika z systematyki przepisów ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Otóż w art. 58 ust. 2 tego aktu prawnego postanowiono, że w przypadku utworzenia żłobka lub klubu dziecięcego przez osoby fizyczne lub osoby prawne i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej (mowa o nich w art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3) wysokość opłat określa podmiot, który utworzył żłobek lub klub dziecięcy. A zatem wprowadzenie wspomnianego limitu opłaty za placówkę niepubliczną – np. 400 zł, 500 zł czy 600 zł – jest po prostu niedopuszczalne. Potwierdza to m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 8 lipca 2022 r. (sygn. akt III SA/Lu 222/12), w którym przedsiębiorca prowadzący żłobek podważył zapisy uchwały dotacyjnej gminy wprowadzające warunek przekazania dotacji związany z pobieraniem od rodziców/opiekunów prawnych opłaty za pobyt dziecka w żłobku/klubie dziecięcym w kwocie nieprzekraczającej 500 zł miesięcznie.

▶ Rekomendacja: W przypadku uzależnienia dotacji od wysokości opłat pobieranych przez prowadzącego placówkę opieki nad dziećmi do lat 3 przedsiębiorca może złożyć skargę do sądu administracyjnego albo pismo interwencyjne w RIO z powodu nielegalnego warunku ustanowionego przez JST.

• Gmina nie może wymagać, aby prowadzący placówkę składał co miesiąc informację o liczbie dzieci objętych opieką z podaniem ich danych osobowych

Kwestie związane z przekazywaniem dotacji dla podmiotów prowadzących placówki opieki są szczegółowo określane w uchwałach dotacyjnych. Zdarza się, że przepisy te wymagają, aby niepubliczny żłobek podawał nie tylko liczbę dzieci uczęszczających do niego, lecz także inne, dodatkowe informacje, np. dane osobowe, PESEL. Należy podkreślić, że z punktu widzenia prawa takie działanie gminy jest nielegalne m.in. w świetle wspomnianego art. 60 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Wynika z niego w szczególności, że wysokość i zasady ustalania oraz rozliczania dotacji celowej z budżetu gminy, w tym kategorie dzieci, na które przyznawana jest dotacja, określa rada gminy w drodze uchwały.

Podaną kwestią zajmowała się także RIO w Warszawie. W uchwale z 31 stycznia 2023 r. (nr 4.64.2023) izba podważyła zapisy załącznika, który miał być składany przez podmioty prowadzące placówki, a w którym gmina wprowadziła wymóg podawania imion, nazwisk, dat urodzenia oraz adresów zamieszkania dzieci objętych opieką danej placówki żłobkowej.

Z orzecznictwa sądowego wynika zaś, że ustalając wysokość wsparcia, organ dotujący musi dysponować tylko wiedzą o liczbie dzieci objętych opieką (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2022 r., sygn. akt I GSK 3285/18). RIO jednocześnie wskazała, że żaden z przepisów ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 nie przyznaje organowi stanowiącemu prawa do żądania podawania informacji obejmujących dane osobowe dzieci. W art. 3a ust. 2 ww. ustawy prawo do przetwarzania danych osobowych zostało przyznane podmiotowi prowadzącemu żłobek lub klub dziecięcy wyłącznie w związku z rekrutacją oraz w zakresie i w celu zapewnienia dziecku prawidłowej opieki. Co więcej, taki wymóg ze strony gminy narusza RODO, czyli rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych) (Dz.U. UE z 2016 r. L. 119, s. 1).

▶ Rekomendacja: Przedsiębiorca może złożyć skargę do sądu administracyjnego albo pismo interwencyjne do RIO z powodu żądania przez gminę nadmiaru danych osobowych.

dotacje na cele związane z wychowaniem przedszkolnym/szkolnym

Przepisy związane ze wspieraniem finansowym tego zadania są zawarte w ustawie z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1400; dalej: u.f.z.o.). Najczęściej chodzi o wspieranie dotacyjne działalności oświatowej w zakresie wychowania przedszkolnego. Warto tu wspomnieć, że choć z formalnego punktu widzenia prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu oraz innej formy wychowania przedszkolnego nie jest działalnością gospodarczą, to jednak w praktyce taką działalność często prowadzą przedsiębiorcy czy spółki prawa handlowego. Co więcej, w niektórych relacjach prawnych wprost wskazuje się, że np. osoba prowadząca niepubliczną placówkę podlega obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu i rentowemu i jest uważana za osobę prowadzącą pozarolniczą działalność (por. wyrok WSA w Poznaniu z 15 grudnia 2021 r., sygn. akt III SA/Po 956/21). Abstrahując od zawiłości terminologicznych, w praktyce w roli prowadzących wspomniane placówki często występują właśnie przedsiębiorcy. Dlatego też warto przyjrzeć się problemom związanym z tym wsparciem.

• Wstrzymanie przez gminę wypłaty dotacji dla niepublicznego przedszkola, a decyzje organów wstrzymujących eksploatację budynku

Jednostki samorządowe – co do zasady – przyznają dotacje placówkom oświatowym na podstawie specjalnych uchwał podejmowanych na podstawie art. 38 u.f.z.o. Przypomnijmy, że z ust. 1 tego artykułu wynika, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji, o których mowa w art. 15–21, art. 25, art. 26, art. 28–31a i art. 32 u.f.z.o. (m.in. dotacje na dziecko dla niesamorządowych przedszkoli, szkół i placówek prowadzących wczesne wspomaganie rozwoju dziecka; dotacje na ucznia w przypadku innych form wychowania przedszkolnego czy dotacje na ucznia w przypadku szkół niepublicznych lub niesamorządowych szkół publicznych itp.), oraz tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania, w tym:

  • zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania;
  • termin przekazania informacji o liczbie odpowiednio: dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków, uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych lub słuchaczy kwalifikacyjnych kursów zawodowych, o których mowa w art. 34 ust. 2, oraz
  • termin i sposób rozliczenia wykorzystania dotacji.

Może się jednak zdarzyć, że wskutek interpretacji uchwały dotacyjnej przez gminę środki nie zostaną przekazane organowi prowadzącemu. Takie działanie gminy może budzić wątpliwości w kontekście przepisów u.f.z.o., w szczególności art. 17 oraz art. 34 ust. 1–2. I tak z ust. 1 art. 17 wynika m.in., że niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym otrzymuje na każdego ucznia z budżetu gminy dotację w wysokości równej podstawowej kwocie dotacji dla przedszkoli, z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy, jeżeli placówka ta spełnia następujące warunki:

  • określone w art. 13 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe, z tym że czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 900; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2005; dalej: p.o.), nie może być krótszy niż czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony przez radę gminy dla przedszkoli prowadzonych przez gminę;
  • pobiera opłaty za korzystanie z wychowania przedszkolnego nie wyższe niż opłaty ustalone przez radę gminy na podstawie art. 52 ust. 1 pkt 1 u.f.z.o.;
  • prowadzi dokumentację przebiegu nauczania, wychowania i opieki ustaloną dla publicznych przedszkoli;
  • liczba uczniów w oddziale przedszkolnym nie jest wyższa niż liczba uczniów w oddziale publicznego przedszkola określona w przepisach wydanych na podstawie art. 111 p.o.;
  • zapewnia uczniom pomoc psychologiczno-pedagogiczną;
  • stosuje zasady przyjmowania do publicznych przedszkoli określone w rozdziale 6 p.o.

Z kolei w ust. 3 art. 17 u.f.z.o. postanowiono, że niepubliczne przedszkole niebędące przedszkolem specjalnym, niespełniające wspomnianych wyżej warunków otrzymuje na każdego ucznia dotację z budżetu gminy w wysokości równej 75 proc. podstawowej kwoty dotacji dla przedszkoli – z tym że na ucznia niepełnosprawnego w wysokości nie niższej niż kwota przewidziana na takiego ucznia niepełnosprawnego przedszkola w części oświatowej subwencji ogólnej dla gminy.

Warto zwrócić uwagę także na regulacje zawarte w art. 33 ust. 1 pkt 2 u.f.z.o. Wynika z niego, że dotacje, o których mowa w art. 15–21, art. 25, art. 26 i art. 28–32, są przekazywane, pod warunkiem że przedszkole, inna forma wychowania przedszkolnego, szkoła oraz placówka, o której mowa w art. 2 pkt 6–8 p.o. (np. poradnia psychologiczno-pedagogiczna), przekaże dane do systemu informacji oświatowej według stanu na 30 września roku bazowego. Dotacje są przekazywane na rachunek bankowy przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, o której mowa w art. 2 pkt 6–8 p.o., lub zespołu szkół lub placówek w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca – z tym że części za styczeń i za grudzień są przekazywane w terminie odpowiednio do 20 stycznia oraz do 15 grudnia roku budżetowego. Z kolei w przypadku dotacji dla niesamorządowych szkół prowadzących kwalifikacyjne kursy zawodowe, o której mowa w art. 31 ust. 1 u.f.z.o., liczba części należnej dotacji jest równa liczbie miesięcy, w których jest prowadzony dany kwalifikacyjny kurs zawodowy.

Wspomniane przepisy zatem jasno określają warunki otrzymania dotacji na ucznia przedszkola przez organ prowadzący. Spełnienie tych wymagań rodzi po stronie gminy obowiązek wypłaty dotacji. Warto się tu posiłkować wyrokiem WSA we Wrocławiu z 14 grudnia 2023 r. (sygn. akt III SA/Wr 934/22). Weryfikowano w nim pismo wójta wstrzymujące wypłatę dotacji do czasu wywiązania się przez organ prowadzący z obowiązków opisanych w postanowieniach komendanta powiatowej Państwowej Straży Pożarnej oraz powiatowego inspektoratu nadzoru budowlanego, a co za tym idzie, przywrócenia funkcjonowania placówki. Sąd uznał, że pismo wójta było nielegalne, bowiem przesłanki wstrzymania dotacji zostały uregulowane w innych przepisach u.f.z.o. i mają zasadniczo związek z utrudnianiem kontroli przez organ prowadzący. Sąd wskazał jednoznacznie, że przytoczone okoliczności nie mogą w żadnym razie stanowić podstawy do wstrzymania przekazywania dotacji oświatowej. Zdaniem sądu ta czynność została podjęta poza ustawowymi przesłankami takiego wstrzymania i z tego względu należało stwierdzić jej bezskuteczność. W konsekwencji wójt nie miał podstaw, aby nie wypłacać dotacji.

▶ Rekomendacja: Przedsiębiorca może złożyć skargę do sądu administracyjnego albo pismo interwencyjne do RIO z powodu nielegalnego wstrzymania dotacji.

• Z dotacji nie można finansować usług monitoringu obiektów

Kwestia związana ze sposobem wydatkowania dotacji zawsze należy do najbardziej spornych i często jest przedmiotem kontroli ze strony jednostek samorządowych. Co do zasady zakres możliwych wydatków z dotacji wyznacza art. 35 u.f.z.o. Wynika z niego m.in., że dotacje są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań placówek wychowania przedszkolnego, szkół lub placówek w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej.

Mogą one zostać wykorzystane wyłącznie na:

  • pokrycie wydatków bieżących placówki wychowania przedszkolnego, szkoły i placówki obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności placówki wychowania przedszkolnego, szkoły lub placówki, w tym na:

a) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy o pracę w przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce w przeliczeniu na maksymalny wymiar czasu pracy – w wysokości nieprzekraczającej podanych w umowie parametrów,

aa) roczne wynagrodzenie osoby fizycznej zatrudnionej na podstawie umowy cywilnoprawnej w publicznym lub niepublicznym przedszkolu, innej formie wychowania przedszkolnego, szkole lub placówce oraz osoby fizycznej prowadzącej publiczne lub niepubliczne przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego, szkołę lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora przedszkola, szkoły lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego – w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kwot określonych w lit. a,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego szkołę lub placówkę oraz badań psychologicznych w zakresie psychologii transportu kandydatów i uczniów, o których mowa w art. 83 ust. 6 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 622; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1872);

  • pokrycie wydatków na zakup środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych obejmujących:

a) książki i inne zbiory biblioteczne,

b) środki dydaktyczne służące procesowi dydaktyczno-wychowawczemu realizowanemu w placówkach wychowania przedszkolnego, szkołach i placówkach,

c) sprzęt rekreacyjny i sportowy dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, uczniów, wychowanków i uczestników zajęć rewalidacyjno-wychowawczych,

d) meble,

e) pozostałe środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne o wartości nieprzekraczającej wielkości określonej zgodnie z art. 16f ust. 3 ustawy z 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych, dla których odpisy amortyzacyjne są uznawane za koszt uzyskania przychodu w 100 proc. ich wartości w momencie oddania do używania.

Powyższe przepisy niewątpliwie umożliwiają finansowanie z dotacji wielu wydatków. Jednak ustawa (w ramach wydatków bieżących) nie precyzuje ich rodzajowo, przez co trudno wskazać, co należy zaliczyć do legalnych wydatków z dotacji. Przykładowo wydatki związane z usługami monitoringu, nadzorem serwisowym systemu alarmowego czy montażem systemu telewizji przemysłowej nie mogą zostać sfinansowane z dotacji. Założenie to ma potwierdzenie w wyroku WSA w Bydgoszczy z 19 marca 2019 r. (sygn. akt I SA/Bd 80/19). Sąd podkreślił w nim, że zapewnienie bezpieczeństwa szkoły czy ochrona budynku należą do organu prowadzącego, co potwierdza art. 10 ust. 1 p.o.

▶ Rekomendacja: Przedsiębiorca powinien konsultować z gminą możliwość finansowania wydatków z dotacji, aby nie narazić się na decyzję o zwrocie dotacji z odsetkami.

• Przedsiębiorca nie może skutecznie podważyć ustaleń wystąpienia pokontrolnego, w którym gmina wskazała wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem

Kwestie związane z kontrolą dotacji mają w pewnym zakresie usankcjonowanie prawne. Zasadniczo znaczenie w tym zakresie mają wspomniany już wyżej art. 38 ust. 1 oraz art. 36 u.f.z.o. Przypomnijmy: pierwszy z tych artykułów stanowi ogólne upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządowej do wprowadzenia uchwały dotacyjnej, w tym określa tryb przeprowadzania kontroli prawidłowości ich pobrania i wykorzystania. Z kolei w art. 36 u.f.z.o określono, że gmina może kontrolować prawidłowość pobrania i wykorzystania dotacji udzielonych zgodnie z art. 15–21, art. 25, art. 26, art. 28–31a i art. 32.

Z punktu widzenia gminy i podmiotu prowadzącego znaczenie ma wynik kontroli, czyli wystąpienie pokontrolne. Dokument ten zawiera ocenę wyników kontroli. Należy jednak podkreślić, że ta czynność gminy nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Do takiego wniosku prowadzi postanowienie WSA w Gliwicach z 21 sierpnia 2023 r. (sygn. akt III SA/Gl 523/23). W podanym orzeczeniu sąd wskazał, że czynność w postaci wystąpienia pokontrolnego nie zawiera władczego rozstrzygnięcia dotyczącego uprawnień lub obowiązków strony. W rozpatrywanej przez niego sprawie organ, przedstawiając nieprawidłowości, jednocześnie „polecił”, aby w wyznaczonym terminie dokonać zwrotu kwot dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem wraz z odsetkami. Zdaniem sądu w tej sytuacji nie można uznać, że organ nałożył na spółkę w sposób władczy określone obowiązki. Wystąpienie pokontrolne nie jest bowiem bezpośrednią i wystarczającą podstawą do nałożenia obowiązków na podmiot kontrolowany czy też prowadzenia egzekucji. Jest zwyczajnym elementem postępowania kontrolnego, odnoszącym się wyłącznie do ustaleń faktycznych poczynionych w trakcie kontroli. Nie stanowi aktu, który kształtuje prawa i obowiązki strony. Wystąpienie pokontrolne, jak podkreślił sąd, kończy etap kontroli i w przypadku braku dobrowolnego zwrotu przez stronę dotacji bądź braku przestrzegania innych zaleceń zawartych we wnioskach pokontrolnych będzie stanowić podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania rozstrzygnięcia, które dopiero po wyczerpaniu środków zaskarżenia może zostać poddane kontroli sądu administracyjnego. Finalnie sąd uznał, że zaskarżone wystąpienie pokontrolne nie mieści się w aktach lub czynnościach podlegających zaskarżeniu, nie dotyczy bowiem bezpośrednio uprawnień ani obowiązków strony wynikających z przepisów prawa, co skutkowało formalnym odrzuceniem skargi.

▶ Rekomendacja: Przedsiębiorca może wnieść zastrzeżenia czy uwagi do wyników kontroli, ale nie może wnieść skargi do sądu. Może za to interweniować w RIO.

• Nie można skorygować rozliczenia dotacji, zastępując wydatki zakwestionowane przez gminę innymi wydatkami placówki

Kwestia związana z dokonywaniem korekt rozliczeń dotacji może budzić poważne wątpliwości. Jest ona o tyle ważna, że wielokrotnie w ramach rozliczenia dotacji są ujmowane wydatki, które są potem kwestionowane przez samorząd. Co istotne, następstwem tego jest często obowiązek zwrotu dotacji. Z art. 252 u.f.p. wynika m.in., że dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem albo pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia nieprawidłowości.

Przypomnijmy, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości wyższej niż określona: w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Z kolei dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej.

Jednocześnie warto dodać, że w uchwałach dotacyjnych podane kwestie rzadko są regulowane, czego skutkiem są późniejsze problemy praktyczne. W ocenie tego zagadnienia pomocne będzie stanowisko zawarte w wyroku WSA w Rzeszowie z 11 października 2022 r. (sygn. akt I SA/Rz 423/22). W rozpatrywanej przez WSA sprawie podmiot prowadzący placówkę złożył korektę rozliczenia dotacji za rok, podając w niej nowe wydatki, zamiast tych uprzednio zakwestionowanych. Sąd wskazał, że w przepisach uchwały dotacyjnej nie ujęto regulacji prawnych przewidujących możliwość prowadzenia korekty wydatków. Ponadto zwrócił uwagę na to, że podstawą korekty nie mogą być przepisy ustawy z 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2383; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2760) dotyczące korekty deklaracji podatkowych. Finalnie WSA przyjął, że brak jest podstaw dokonania korekty rozliczenia dotacji oświatowej. Jednocześnie dodał, że wspomniany zakaz nie oznacza zakazu poprawienia drobnych błędów czy omyłek, które jednak nie mają związku z rozliczeniem finansowym dotacji. Finalnie przyjęto, że decyzje organów administracji o zwrocie dotacji do budżetu miasta z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem były prawnie uzasadnione.

▶ Rekomendacja: Przedsiębiorca nie może zastępować wydatków nielegalnych innymi wydatkami. Nie ma podstaw do kwestionowania decyzji gminy w tym zakresie.

dotacje na cele związane z ochroną środowiska

W tym zakresie samorządy mają szerokie możliwości wspierania różnych grup odbiorców, a więc także przedsiębiorców. Przy czym należy podkreślić, że każdy samorząd samodzielnie decyduje, co chce wspierać, w jakim zakresie i na jakich warunkach. Ogólnie rzecz ujmując, w ramach ochrony środowiska najczęściej są wspierane zadania związane z instalacją ekologicznych form ogrzewania, usuwania azbestu czy dotyczące kanalizacji, oczyszczalni. W każdym razie potencjalnym odbiorcą wsparcia może być przedsiębiorca, zarówno prowadzący działalność pozarolniczą, jak i osoba prawna, np. spółka.

• Miasto może wymagać od spółki, aby w umowie o dotację na pompę ciepła czy inne systemy grzewcze były kary umowne, np. za demontaż albo modyfikacje urządzenia albo obsługę niezgodnie z instrukcją

Podstawy normatywne stosowania kar umownych wynikają z ustawy z 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1610; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 1933; dalej: k.c.). Zgodnie z jego art. 483 w umowie można zastrzec, że naprawienie szkody wynikłej z niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania niepieniężnego nastąpi przez zapłatę określonej sumy (kara umowna). Natomiast w razie niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania kara umowna należy się wierzycielowi w zastrzeżonej na ten wypadek wysokości – bez względu na wysokość poniesionej szkody. Żądanie odszkodowania przenoszącego wysokość zastrzeżonej kary nie jest dopuszczalne, chyba że strony inaczej postanowiły. Jeżeli zobowiązanie zostało w znacznej części wykonane, dłużnik może żądać zmniejszenia kary umownej. Tak samo będzie w przypadku, gdy kara umowna jest rażąco wygórowana. Celem kary umownej jest, krótko mówiąc, zabezpieczenie interesów donatora, czyli w podanym przypadku – jednostki samorządu terytorialnego.

Taką koncepcję kar umownych akcentuje się również w orzecznictwie sądowym. Sąd Najwyższy w wyroku z 17 maja 2023 r. (sygn. akt II CSKP 216/22) m.in. wskazał, że „instytucja kary umownej, stanowi zastrzeżenie umowne, modyfikujące zasady odpowiedzialności odszkodowawczej za niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania. Przesłanką powstania roszczenia wierzyciela o zapłatę kary umownej, o której mowa w art. 483 par. 1 k.c., może być każda postać zarówno niewykonania, jak i nienależytego wykonania zobowiązania niepieniężnego przez dłużnika. Pojęcia niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania – tak jak w przypadku art. 471 k.c. należy od siebie odróżnić. Każde z nich stanowi odrębną podstawę dochodzenia tego rodzaju roszczenia, a co do zasady okoliczności faktyczne, wpisujące się w te pojęcia, nie pokrywają się ze sobą. Nienależyte wykonanie zobowiązania oznacza wszystkie te sytuacje, które nie są kwalifikowane jako niewykonanie zobowiązania i polega na wykonywaniu zobowiązania przez dłużnika w sposób niezgodny z jego treścią. Niewykonanie zobowiązania związane jest z kolei z całkowitym lub częściowym niewykonaniem obowiązków umownych przez dłużnika, co oznaczać może nie tylko nieprzystąpienie do ich wykonywania, ale także zaprzestanie ich realizacji w czasie obowiązywania umowy”.

Szczególnie użyteczny może być też wyrok WSA w Krakowie z 21 lipca 2022 r. (sygn. akt I SA/Kr 173/22), w którym weryfikowano legalność uchwały rady miejskiej w sprawie zasad udzielania i rozliczania dotacji celowej na zadania służące ochronie środowiska. W podanym wyroku uznano za dopuszczalne wprowadzenie kar umownych w umowie z beneficjentem.

Z powyższego należy zatem wnioskować, że miasto może wymagać od przedsiębiorcy, aby w umowie dotacyjnej były zapisy o karach finansowych na wypadek nienależytej realizacji zadania albo jego zaniechania. W praktyce najczęściej będą to kary za brak realizacji zadania, odstąpienie od realizacji czy inne zaniechania w jego realizacji.

▶ Rekomendacja: Przedsiębiorca musi dostosować się do wymogów miasta w zakresie ustanowienia kary umownej. W przypadku środków publicznych miasto jest uprawnione do wprowadzania w umowach mechanizmów zabezpieczających.

• Gmina może zadecydować, że nie będzie wspierać zadań realizowanych w ramach działalności gospodarczej lub przez przedsiębiorców związanych np. z instalacjami fotowoltaicznymi

Każdy program wspierania zadań w zakresie ochrony środowiska zasadniczo jest oparty na jednym wspólnym upoważnieniu ustawowym, a mianowicie art. 403 ust. 4–5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 54; dalej: p.o.ś.). W ust. 4 wspomnianego przepisu postanowiono, że finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej może polegać na udzielaniu dotacji celowej z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji:

  • podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności:

– osób fizycznych,

– wspólnot mieszkaniowych,

– osób prawnych,

– przedsiębiorców;

  • jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi.

Z kolei w ust. 5 art. 403 p.o.ś. postanowiono, że zasady udzielania powyższej dotacji celowej, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania, określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały.

Z konstrukcji tych przepisów można by wnioskować, że dotacje na zadania z zakresu ochrony środowiska przysługują m.in. przedsiębiorcom. W praktyce jednak nie jest to tak oczywiste, bowiem kluczowa jest postawa danej gminy lub miasta. Wyrazem tej postawy jest zaś konstrukcja warunków uchwały dotacyjnej, w której – w myśl wspomnianych przepisów – są określane w szczególności zasady udzielania dotacji. Można więc stwierdzić, że panuje w tym zakresie względna swoboda, co oznacza, że w przypadku jednej gminy przedsiębiorcy mogą być objęci wsparciem, a w przypadku już innej (nawet sąsiedniej) nie mogą liczyć na taką pomoc. Co więcej, warto odnotować, że to elastyczne podejście do dotowania m.in. przedsiębiorców nie zostało w jednoznaczny sposób ocenione przez regionalne izby obrachunkowe, które weryfikują programy dotacyjne. Widoczne są dwa podejścia.

Pierwsze reprezentuje RIO w Łodzi, która w uchwale z 31 lipca 2020 r. (nr 31/119/2020) m.in. wskazała, że właściwa rada gminy może udzielić dotacji wszystkim podmiotom wskazanym w art. 403 ust. 4 p.o.ś., albo – kierując się własną polityką w tym zakresie – jedynie niektórym, uznając, że pozostałe podmioty określonej pomocy nie wymagają. Według RIO oznacza to także, że: „właściwy organ może wskazywać jeszcze inne kategorie podmiotów, które nie zostały wymienione we wspomnianym wyżej przepisie. Tym samym rada gminy może dokonać wyboru podmiotów wskazanych w ust. 4, w tym w pkt 1 tego przepisu, jak również wskazać inne podmioty, które przez ustawodawcę nie zostały przykładowo podane”.

Inaczej do omawianego zagadnienia podeszła RIO w Poznaniu. W uchwale z 25 maja 2022 r. (nr 15/1760/2022) zawarto zarzut wobec uchwały rady miasta, dotyczący tego, że rada postanowiła wykluczyć z możliwości ubiegania się o dotacje osoby prawne oraz jednostki sektora finansów publicznych będące gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi. Tymczasem „Użycie przez ustawodawcę w art. 403 ust. 4 pkt 1 p.o.ś. wyrażenia „w szczególności” należy rozumieć jako minimum ustawowe podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych uprawnionych do ubiegania się o przyznanie dotacji celowej” – por. wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 897/19.

▶ Rekomendacja: Przedsiębiorca, który uzna, że bezzasadnie wykluczono go z grona podmiotów mogących się ubiegać o dotację, powinien skierować wniosek lub pismo interwencyjne do RIO, która sprawuje nadzór na daną gminą, w celu weryfikacji legalności zasad udzielania dotacji przez gminę.

• Jeśli gmina nie chce wypłacić dotacji (po uprzednim wyłożeniu środków własnych przez przedsiębiorcę), istnieje możliwość kwestionowania odmowy przed sądem powszechnym (a nie przed administracyjnym)

Może się zdarzyć, że gmina odmówi wypłaty dotacji, nawet po podpisaniu umowy dotacyjnej. Zgodnie z art. 250 ustawy o finansach publicznych zarząd jednostki samorządu terytorialnego, udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera wspomnianą umowę, która określa w szczególności:

  • wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji;
  • termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do 31 grudnia danego roku budżetowego;
  • termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym że termin ten nie może być dłuższy niż terminy zwrotu określone w niniejszym dziale.

W tych okolicznościach beneficjent często jest postawiony w problematycznej sytuacji, w której sam wyłożył środki, które w przyszłości miały być zrekompensowane środkami dotacyjnymi. Co więcej, w tych przypadkach może nawet obowiązywać umowa dotacyjna, a gmina znajdzie przyczynę odmowy wypłaty, np. kwestionując faktury przedstawione przez przedsiębiorcę. Wówczas pojawia się praktyczny problem, jak przedsiębiorca ma odzyskać środki, które sam wyłożył na zadanie. Pewnych wskazówek w tym zakresie dostarcza orzecznictwo sądowe, w tym postanowienie WSA w Krakowie z 29 marca 2022 r. (sygn. akt I SA/Kr 1709/21), w którym sąd weryfikował skargę na pismo prezydenta miasta odmawiające wypłaty dotacji. W ramach oceny prawnej sąd zwrócił uwagę na kilka istotnych aspektów prawnych. Przede wszystkim podał, że można wyróżnić dwa etapy związane z przyznawaniem dotacji.

I tak etap pierwszy to etap kontroli formalnej i merytorycznej, który kończy się wydaniem rozstrzygnięcia o przyznaniu lub odmowie przyznania dotacji. Rozstrzygnięcie to ma wszelkie cechy stosunku administracyjnego, kończącego się wydaniem jednostronnego rozstrzygnięcia, którego treść kształtuje sytuację prawną zainteresowanego – umożliwiając bądź wykluczając wdrożenie stadium drugiego. Jest to przykład konstrukcji prawnej, gdy zawarcie umowy cywilnoprawnej jest uzależnione od uprzedniego władczego działania organu noszącego znamiona indywidualnego rozstrzygnięcia. Zdaniem sądu działanie to należy kwalifikować jako inną czynność z zakresu administracji publicznej i skarga na takie rozstrzygnięcie (czynność) podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny.

Etap drugi jest związany z zawarciem umowy o udzielenie dotacji. Ma on charakter cywilnoprawny. Zastosowanie ma tu zasada swobody umów, wyrażająca się (w tym konkretnym przypadku) przez możliwość podpisania umowy przez zainteresowanego na wskazanych w tym dokumencie warunkach. Jest to co prawda umowa adhezyjna (przystąpienia), której charakterystyczną cechą jest to, że jeden z kontrahentów ma prawo wyłącznego dyktowania warunków danej umowy (w tym przypadku narzuconych przez ustawę), natomiast druga strona ma w praktyce tylko dwa uprawnienia: może umowę podpisać lub zrezygnować z jej zawarcia. Jednakże nie zmienia to faktu, że umowa jest zawierana w warunkach fakultatywności, a nie obowiązku. Podsumowując, w sytuacji, gdy prawo do określonego świadczenia jest przyznawane na podstawie zawieranej umowy, trudno mówić o wynikającym z przepisów prawa stosunku administracyjnoprawnym.

Sąd administracyjny przyjął, że w sytuacji opisywanej w sprawie nie jest właściwy do rozpoznawania sporów dotyczących realizacji umów o charakterze cywilnoprawnym. Wskazał także, że zawarcie umowy ma decydujące znaczenie dla oceny, czy wniesiona skarga podlega kognicji sądu administracyjnego. Spór między stronami umowy powstał na etapie realizacji umowy o przyznanie dotacji, dlatego pismo gminy nie mieści się w kategorii czynności z zakresu administracji publicznej, a jedynie jest pismem strony stosunku cywilnoprawnego, który powstał w momencie zawarcia umowy.

Powyższe założenia są o tyle istotne, że „poszkodowany” odmową gminy może się domagać wypłaty dotacji, tyle że przed innym sądem, a mianowicie powszechnym. Wszelkie spory związane z takimi umowami cywilnoprawnymi są bowiem rozstrzygane przez sądy powszechne. Oceny tej nie zmienia charakter umowy o dotację celową i że w pewnym zakresie swoboda kontraktowania ulega znacznym ograniczeniom, gdyż z uwagi na cel i treść tej umowy nie może być ona sprzeczna z ustawą. Na marginesie należy dodać, że sąd podważył również wadliwe pouczenie w piśmie gminy, gdzie wskazano, że istnieje możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego.

▶ Rekomendacja: Przedsiębiorca w razie problemów z uzyskaniem dotacji po zawarciu umowy z gminą powinien wnieść sprawę o zapłatę do sądu powszechnego, a nie sądu administracyjnego.

• Gmina może narzucić terminy na składanie wniosków o dotacje na cele związane z ochroną środowiska

Kwestia związana z ustaleniem terminu składania wniosków przez zainteresowane dotacjami podmioty pozostaje w gestii danego samorządu. Jak już wspomniano, każdy samorząd samodzielnie decyduje w tym zakresie przedmiotowym, podejmując stosowną uchwałę w ramach upoważnienia ustawowego z art. 403 ust. 5 p.o.ś. Opierając się na tym przepisie, należy wskazać, że każda gmina może w ramach trybu postępowania w sprawie udzielenia tego typu dotacji określić terminy na składanie wniosków. Założenie to jest akceptowane również przez regionalne izby obrachunkowe. W uchwale z 18 stycznia 2023 r. (nr III/12/2023) RIO w Bydgoszczy wskazała m.in., że: „wynikający z przepisu kompetencyjnego obowiązek ustalenia trybu postępowania w sprawie udzielenia dotacji oznacza konieczność wskazania ciągu czynności poprzedzających zawarcie umowy o udzielenie dotacji, w tym m.in. terminu składania wniosków. Pominięcie przez radę miejską w uchwale obligatoryjnego elementu, wskazanego w upoważnieniu ustawowym, stanowi naruszenie art. 403 ust. 5 p.o.ś.”.

W podobnym duchu wypowiedziała się RIO w Gdańsku w uchwale z 17 września 2020 r. (nr 224/g129/D/20). Z jej orzeczenia wynika m.in., że na podstawie art. 403 ust. 5 p.o.ś. rada miasta powinna jednoznacznie określić wzór wniosku oraz sposób rozliczenia przyznanej dotacji, terminy składania dokumentów oraz ich rodzaje, ponieważ to organowi stanowiącemu, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych.

▶ Rekomendacja: Przedsiębiorca nie może kwestionować przepisów gminnych w zakresie ustalenia sztywnych terminów na składanie wniosków o przyznanie dotacji z zakresu ochrony środowiska, np. do 30 września czy innego oznaczonego terminu w trakcie roku kalendarzowego. Musi się do nich zastosować.

• Gmina może kontrolować wykonanie zadania i wydatkowanie dotacji np. na system deszczowy do zatrzymywania wody. Nie może jednak tego uregulować w uchwale dotacyjnej

To rada gminy albo rada powiatu w drodze uchwały określa odpowiednio zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4 art. 403 p.o.ś., obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania. Warto tu odnotować stanowisko zawarte w uchwale RIO w Zielonej Górze z 9 lutego 2021 r. (nr 42.2021). Stwierdzono w niej m.in., że określenie zasad udzielania dotacji celowej na wymianę źródeł ciepła w celu ograniczenia emisji spalin na terenie gminy nie może dotyczyć kontroli realizacji dotowanego zadania. Wykracza to bowiem poza zakres upoważnienia określonego w art. 403 ust. 5 p.o.ś. Upoważnienie udzielone organowi stanowiącemu gminy na podstawie tego przepisu nie obejmuje bowiem swoim zakresem kontroli faktycznego wykonania inwestycji ani sposobu wykorzystania dotacji – elementy te powinny bowiem zostać określone w umowie zawartej między gminą a podmiotem, któremu zostaje udzielona dotacja (na podstawie art. 403 ust. 6 p.o.ś.). Do takiego wniosku może prowadzić art. 250 ustawy o finansach publicznych, z którego wynika, że zarząd jednostki samorządu terytorialnego, udzielając dotacji celowej, w tym jednostce sektora finansów publicznych, w przypadku gdy odrębne przepisy lub umowa międzynarodowa nie określają trybu i zasad udzielania lub rozliczania tej dotacji, zawiera umowę, która określa w szczególności wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki z dotacji.

▶ Rekomendacja: Przedsiębiorca nie może kwestionować uprawnienia gminy do kontroli wykonania inwestycji czy sposobu wykorzystania dotacji. Te uprawnienia można jednak ująć tylko w treści umowy dotacyjnej, lecz nie w uchwale dotacyjnej.

dotacje na cele związane z ochroną zabytków

W ostatnim okresie samorządy znacznie zwiększyły aktywność w zakresie wdrażania różnych programów ukierunkowanych na wspieranie ochrony zabytków, co było w znacznym stopniu determinowane programami rządowymi. Wspieranie zabytków odbywa się zasadniczo na podstawie ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 840; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2760; dalej: u.o.z.o.z.). Odbiorcą pomocy może być szeroka grupa podmiotów: od osób fizycznych, przez różnego rodzaju osoby prawne, po przedsiębiorców.

• Dotacja niewykorzystana musi zostać zwrócona. Przedsiębiorca nie może dowolnie dysponować środkami, przeznaczając je na bieżącą działalność, spłaty zobowiązań itp.

Kwesta właściwego wykorzystania dotacji jest jedną z fundamentalnych zasad dla właściwego rozliczenia się z tych środków. W szczególności dotyczy to dotacji na cele związane z ochroną zabytków. Są one udzielane w specjalnym trybie, określonym w art. 81 u.o.z.o.z. Wynika z niego, że w trybie określonym odrębnymi przepisami dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków może zostać udzielona przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale. Dotacja, w zakresie określonym w art. 77 u.o.z.o.z., może zostać udzielona w wysokości do 100 proc. nakładów koniecznych na wykonanie przez wnioskodawcę prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru lub znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków.

Jak jednak wyżej sygnalizowano, udzielenie dotacji to jedno, a jej właściwe wydatkowanie to drugie. W tym zakresie kluczową rolę powinna odgrywać umowa o dotacji, obligując beneficjenta do wykorzystania środków na cel związany z zabytkiem. W praktyce może się jednak zdarzyć, że pozostaną pewne wolne środki z wykonania zadania. Przedsiębiorca lub inny odbiorca dotacji nie może ich wykorzystać na inne cele, bowiem w prawnym znaczeniu stanowią one dotację niewykorzystaną. Zresztą zapisy związane z takimi sytuacjami powinna przewidywać treść umowy dotacyjnej, bo wymaga tego art. 250 ustawy o finansach publicznych. Co więcej, nawet RIO wymagają od samorządów, aby w umowie znalazły się terminy zwrotu niewykorzystanej części dotacji (por. wystąpienie pokontrolne RIO Poznań, znak WK-0911/2/2023). Należy zatem z tego wnioskować, że odbiorca dotacji musi postępować zgodnie z umową o dotacji, a ewentualne niewykorzystane środki zwrócić gminie, i to w terminie określonym w tej umowie.

▶ Rekomendacja: Przedsiębiorca musi respektować postanowienia umowy dotacyjnej, w tym te odnoszące się terminów zwrotu tej części dotacji, której nie wykorzysta. Skutkiem naruszenia przepisów będzie powstanie dodatkowych kosztów związanych z odsetkami.

• Wniosek o udzielenie dotacji musi być kompletny – bez załączników przedsiębiorca nie uzyska dotacji

Jak już wspominano, co do zasady kwestie związane z udzielaniem dotacji są regulowane w uchwale dotacyjnej przyjmowanej przez organ stanowiący. W tej uchwale, podejmowanej na podstawie art. 81 u.o.z.o.z., są bowiem kształtowane zasady udzielania tego rodzaju wsparcia. Wniosek o udzielenie dotacji stanowi jeden z kluczowych etapów w procedurze dotacyjnej, co jest dostrzegane w orzecznictwie sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 maja 2021 r. (sygn. akt I GSK 169/21) stwierdził m.in., że przez pojęcie zasad należy rozumieć normy określające:

  • to, komu mogą być udzielane dotacje;
  • to, jakie czynności ma wykonać podmiot ubiegający się o dotację;
  • zadania, na które może zostać udzielona dotacja.

Zasady udzielania dotacji to także postępowanie z wnioskiem o jej udzielenie, wymagane dokumenty do rozpoznania wniosku oraz forma załatwienia wniosku. Nie ma zatem wątpliwości co do tego, że podmiot ubiegający się o dotacje musi wykazać zasadność wniosku, co najczęściej jest związane z potrzebą przedłożenia odpowiedniej dokumentacji w postaci różnych załączników. Zakres tych załączników powinien zostać określony wspomnianą uchwałą dotacyjną. Z reguły chodzi tu o załączniki: dotyczące dokumentacji fotograficznej zabytku, dokumenty potwierdzające tytuł prawny do władania nim czy kosztorys powykonawczy ze wskazaniem źródła finansowania prac. W każdym razie brak współpracy wnioskodawcy z gminą w tym zakresie może skutkować odmową przyznania dotacji. Zresztą jest to jak najbardziej uzasadnione z punktu widzenia gmin, bowiem RIO wymagają od nich, aby dotacje były udzielane na podstawie uchwał. Takie założenie wynika choćby z wystąpienia pokontrolnego RIO w Katowicach (znak WK-610/16/4/23), w którym zarzucono gminie, że udzieliła dotacji mimo niezłożenia przez ubiegającego się o środki wszystkich wymaganych załączników koniecznych do rozpoznania wniosku.

▶ Rekomendacja: Przedsiębiorca, ubiegając się o dotacje na zabytek, musi zapewnić kompletność wniosku, w tym załączników. Brak przedłożenia wszystkich dokumentów spowoduje odmowę przyznania dotacji.

• Gmina nie może uzależniać udzielenia dotacji przedsiębiorcy od spełnienia przez niego warunku związanego z brakiem zadłużenia w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych i urzędzie skarbowym

Choć każda jednostka samorządu terytorialnego samodzielnie kształtuje postanowienia uchwały dotacyjnej, nie oznacza to pełnej dowolności. Postanowienia uchwały nie mogą bowiem zawierać warunków nielegalnych, a do takich można zaliczyć m.in. te, które uzależniają przyznanie dotacji od braku zadłużenia przedsiębiorcy, np. z tytułu zobowiązań publicznoprawnych wobec ZUS czy wobec urzędu skarbowego. Z upoważnienia ustawowego z art. 81 u.o.z.o.z. bowiem nie wynika, aby gmina mogła wymagać tego typu danych od wnioskodawcy. Mało tego, nie ma nawet podstaw, aby gmina wymagała składania oświadczeń w tym zakresie. Założenie to ma potwierdzenie w uchwale RIO w Poznaniu z 19 grudnia 20223 r. (nr 29/1536/2023). Co więcej, w podanym orzeczeniu podkreślono, że przywołane warunki stanowią ograniczenie w dostępie do dotacji niezgodne z art. 43 u.f.p. Jednocześnie zauważono, że z uwagi na to, że uchwała wskazuje, że o udzielenie dotacji mogą się ubiegać podmioty mające tytuł prawny do zabytku, rada gminy nie może uzależniać przyznania dotacji od spełnienia warunków całkowicie niezwiązanych z przedmiotem i celem, na jaki ma zostać przyznana dotacja.

▶ Rekomendacja: Ewentualne zobowiązania przedsiębiorcy wobec innych podmiotów, w tym publicznoprawnych, nie mogą stanowić przeszkody w przyznaniu dotacji z budżetu gminy na ochronę zabytku. W sytuacji gdy w uchwale dotacyjnej jest taki warunek, warto rozważyć złożenie skargi do sądu administracyjnego albo pisma interwencyjnego do RIO.

• Gmina sama może decydować, jakie zadania i jakie okoliczności będzie uwzględniać przy przyznawaniu dotacji, np. stan techniczny zabytku, wartość historyczną czy inne czynniki

W ramach uchwały dotacyjnej gmina określa zasady udzielania dotacji. Powinny tam zostać dookreślone m.in. zadania, na które dotacja ma być przeznaczona. Określono je w art. 77 u.o.z.o.z., z którego wynika, że dotacja może obejmować nakłady konieczne na:

  • sporządzenie ekspertyz technicznych i konserwatorskich;
  • przeprowadzenie badań konserwatorskich lub architektonicznych;
  • wykonanie dokumentacji konserwatorskiej;
  • opracowanie programu prac konserwatorskich i restauratorskich;
  • wykonanie projektu budowlanego zgodnie z przepisami ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 682; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2029);
  • sporządzenie projektu odtworzenia kompozycji wnętrz;
  • zabezpieczenie, zachowanie i utrwalenie substancji zabytku;
  • stabilizację konstrukcyjną części składowych zabytku lub ich odtworzenie w zakresie niezbędnym dla zachowania tego zabytku;
  • odnowienie lub uzupełnienie tynków i okładzin architektonicznych albo ich całkowite odtworzenie z uwzględnieniem charakterystycznej dla tego zabytku kolorystyki;
  • odtworzenie zniszczonej przynależności zabytku, jeżeli odtworzenie to nie przekracza 50 proc. oryginalnej substancji tej przynależności;
  • odnowienie lub całkowite odtworzenie okien, w tym ościeżnic i okiennic, zewnętrznych odrzwi i drzwi, więźby dachowej, pokrycia dachowego, rynien i rur spustowych;
  • modernizację instalacji elektrycznej w zabytkach drewnianych lub w zabytkach, które mają oryginalne, wykonane z drewna części składowe i przynależności;
  • wykonanie izolacji przeciwwilgociowej;
  • uzupełnianie narysów ziemnych dzieł architektury obronnej oraz zabytków archeologicznych nieruchomych o własnych formach krajobrazowych;
  • działania zmierzające do wyeksponowania istniejących, oryginalnych elementów zabytkowego układu parku lub ogrodu;
  • zakup i montaż instalacji przeciwwłamaniowej oraz przeciwpożarowej i odgromowej.

Należy jednak podkreślić, że odrębną kwestią jest zakres możliwych zadań finansowanych z dotacji i nie należy ich utożsamiać z czynnikami branymi pod uwagę przez gminę przy ich udzielaniu. W tym kontekście należy przyjąć, że w uchwale te czynniki mogą zostać wprowadzone, aczkolwiek powinno to być precyzyjne. Chodzi o to, aby wnioskodawca, w tym przedsiębiorca, z góry miał świadomość kryteriów, według których gmina przyznaje dotacje (por. uchwała RIO Gdańsk z 28 września 2023 r., nr 134/g252/D/23). A zatem gdy w uchwale podano, że np. jednym z kryteriów jest stan techniczny zabytku, to przedsiębiorca nie może tego podważyć. Można by kwestionować dopiero takie zapisy, które umożliwiają gminie uwzględnianie czynników w sposób dowolny, co mogłoby prowadzić do nadużyć, faworyzowania jednych wnioskodawców kosztem innych. Dlatego przedsiębiorca powinien zwracać szczególną uwagę na czynniki/kryteria brane pod uwagę przez gminę przy przyznawaniu dotacji.

▶ Rekomendacja: Przedsiębiorca może złożyć skargę do sądu administracyjnego albo pismo interwencyjne do RIO.

• Gmina może ustalić stawkę dotacji procentowo albo kwotowo – np. 30 proc. zadania lub 5 tys. zł. Przedsiębiorca nie podważy tych stawek

Dotacje na cele związane z ochroną zabytków są fakultatywne. Zależą bowiem od podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Może on samodzielnie określić wysokość środków przypadających na jednego wnioskodawcę. Przepisy nie ograniczają samorządów w podanym zakresie przedmiotowym. W konsekwencji wysokość oferowanej przez gminę dotacji tak naprawdę zależy od możliwości finansowych danego samorządu. Przedsiębiorca nie ma w tym względzie skutecznej możliwości kwestionowania warunków udzielania dotacji. Podstawy takie miałby, gdyby np. w uchwale był zapis jedynie o maksymalnej kwocie dotacji, np. do 30 proc. czy 50 proc. wartości zadania, bez sztywno określonej stawki procentowej czy kwotowej. Z punktu widzenia wnioskodawcy kluczowe jest to, że musi mieć wiedzę, jakiej kwoty dotacji z budżetu gminy może oczekiwać.

Natomiast brak ustalenia w uchwale, jaka część poniesionych kosztów zadania zostanie sfinansowana z dotacji, pozostawia dowolność organowi wykonawczemu, czyli wójtowi gminy, w zakresie określenia wysokości dofinansowania przy rozpatrywaniu wniosków poszczególnych podmiotów. Potwierdza to wyrok NSA z 6 maja 2021 r. (sygn. akt I GSK 169/21), gdzie m.in. stwierdzono, że już na etapie podejmowania uchwały w sprawie zasad udzielenia dotacji rada miejska powinna była określić procentowy udział środków pochodzących z dotacji po to, aby potencjalny jej beneficjent wiedział, jakiej dotacji może się spodziewać, jeżeli jego wniosek o jej przyznanie zostanie rozpatrzony pozytywnie. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, określając kryteria, na podstawie których dokonuje wyboru dofinansowania, powinien również określić wysokość dotacji, o jaką może się ubiegać potencjalny beneficjent.

▶ Rekomendacja: Przedsiębiorca może złożyć skargę do sądu administracyjnego albo pismo interwencyjne w RIO, o ile warunki dotacji w zakresie kwot są nieprecyzyjne. Stawka dotacji powinna być skonkretyzowana. ©℗