ZPI to worek oczekiwań bez dna. Oczekiwań gmin wobec inwestorów

Nie ma prawnych ograniczeń wartości świadczeń, jakich gmina może żądać od inwestora przy uchwaleniu ZPI. JST w tym zakresie mogą wiele, a to dla biznesu obawa o koszt inwestycji, o plany na przyszłość, a także o nierówne traktowanie przedsiębiorców.

Zintegrowany plan inwestycyjny (ZPI), jest szczególną formą planu miejscowego, uchwalaną na wniosek inwestora [ramka] dla konkretnych inwestycji, po zawarciu umowy urbanistycznej. Wprowadziła go do prawnej rzeczywistości 24 września 2023 r. duża reforma planowania przestrzennego, czyli nowelizacja ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2029). Jest to akt planistyczny przeznaczony dla dużych inwestycji.

Inwestycje realizowane na podstawie ZPI mogą być preferowane przez gminy, bo w tym trybie można będzie zawrzeć umowę urbanistyczną. A z kolei na jej podstawie gmina będzie mogła zobowiązać inwestora do świadczeń na rzecz gminy, w szczególności związanych z realizacją lub finansowaniem budowy infrastruktury technicznej czy społecznej, a także do przekazania inwestycji uzupełniającej lub części inwestycji głównej (np. lokalu usługowego na przedszkole lub nawet pewnej liczby mieszkań). To jednak otwiera worek bez dna, a to dlatego że w ustawie nie ma ograniczeń wartości świadczeń, jakich gmina może oczekiwać od inwestora. Mogą one więc być dowolne. A biorąc pod uwagę to, że dotychczas inwestorzy byli chętnie angażowani w różnego rodzaju umowy partycypacyjne, można się spodziewać, że nowe reguły doprowadzą do nierównego traktowania różnych inwestorów. W jaki sposób? Wystarczy, że np. dwóch inwestorów będzie chciało zrealizować w gminie inwestycje o podobnych parametrach i jednemu z nich gmina w negocjacjach postawi warunek wykonania obszaru zieleni publicznej o powierzchni 0,05 ha, a drugiemu – wybudowania szkoły podstawowej. I choć wyraźnie widać, że z równym traktowaniem inwestorów takie działanie nie ma nic wspólnego, to jednak brak jednolitych reguł powoduje, że nie jest to niemożliwe ani niezgodne z prawem.

Bez jednolitych standardów

Zacznijmy jednak od początku. Przypomnijmy, że ZPI obecnie ma uzupełniać, a od 1 stycznia 2026 r. zastąpić uchwałę o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, podejmowaną na podstawie ustawy z 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1538; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2029).

Opisywane rozwiązanie poszerza katalog takich inwestycji, gdyż wspomniana ustawa przewiduje jedynie inwestycje mieszkaniowe i związane z nimi inwestycje towarzyszące. Tymczasem ZPI może dotyczyć zarówno inwestycji mieszkaniowych, jak i usługowych czy przemysłowych.

Ważne jest to, że ZPI można uchwalić w okresie przejściowym wprowadzania reformy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nawet jeśli w danej gminie nie zostanie jeszcze uchwalony plan ogólny gminy (zastępujący studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy; dalej: studium). Do czasu wejścia w życie planu ogólnego gminy ZPI musi być zgodny z obowiązującym studium. Gdy zostanie uchwalony plan ogólny gminy, wówczas ZPI będzie musiał spełnić warunek zgodności z tym aktem planowania przestrzennego.

Inwestorzy przyglądają się sytuacji, chcąc oszacować ryzyko biznesowe i koszty realizacji inwestycji na podstawie ZPI. Jak już wspomnieliśmy – to, co budzi ich niepokój, to sposób rozpatrywania przez gminy wniosków o uchwalenie ZPI, podejścia do negocjacji w zakresie treści umowy urbanistycznej i projektu ZPI oraz zakresu inwestycji uzupełniającej. Pojawiają się postulaty, aby wypracować jednolite standardy procedowania ZPI, aby nie dochodziło do sytuacji różnego traktowania poszczególnych inwestorów, choćby takich, o którym wspomniano wyżej.

Wniosek

Wróćmy do samej procedury składania wniosku. Inwestor ma dołączyć do niego projekt ZPI. Dokument musi spełniać takie same wymogi, jakie obowiązują dla projektu planu miejscowego (czyli zawierać część tekstową i graficzną oraz uzasadnienie). Inwestor zatem poniesie koszty wstępnego przygotowania uchwały przez fachowców np. urbanistów.

Gdy do wniosku nie zostanie dołączony projekt ZPI albo nie spełni on wymagań w zakresie obligatoryjnych i fakultatywnych elementów planu miejscowego, zakresu i skali projektu planu miejscowego, przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu przygotowania projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej oraz nie będzie zawierał załącznika z danymi przestrzennymi, wówczas wójt, burmistrz albo prezydent miasta wezwie do dołączenia projektu ZPI spełniającego te wymagania w terminie nie dłuższym niż 14 dni. Jednocześnie pouczy, że niedołączenie projektu ZPI spełniającego wspomniane wymagania, spowoduje pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Inwestor będzie zatem musiał zapewnić gotowość do szybkiej reakcji ze strony projektantów ZPI na takie wezwanie. To może powodować wiele napięć na linii inwestor–gmina oraz budzić wątpliwości co do wymogów projektu ZPI (np. treści części tekstowej lub uzasadnienia), przynajmniej na początkowym etapie stosowania nowych przepisów.

Jeżeli inwestor nie usunie braków w terminie, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wyda postanowienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, na które będzie służyć zażalenie do wojewody. Możliwe jest, że w toku rozpoznania tych zażaleń, a następnie skarg przez sądy administracyjne, będzie ustalana wykładnia przepisów co do wymogów formalnych projektu ZPI.

Na przystąpienie do sporządzenia ZPI musi wyrazić zgodę rada gminy. Oznacza to dla inwestora tyle, że składając wniosek wraz z projektem ZPI, ryzykuje on poniesienie kosztów bez gwarancji przeprowadzenia wszystkich czynności zmierzających do jego uchwalenia. Co więcej, jeśli taka uchwała zostanie podjęta, to do czasu zawarcia umowy urbanistycznej wójt, burmistrz albo prezydent miasta może odstąpić od negocjacji z inwestorem, informując o tym radę gminy. To zakończy procedurę uchwalenia ZPI. W toku uchwalenia ZPI będą prowadzone konsultacje społeczne, które umożliwią interesariuszom zgłaszanie uwag postulujących np. zmianę inwestycji oraz jej parametrów lub nawet jej zaniechanie. Inwestor musi być przygotowany na rozmowy z mieszkańcami i nie tylko przekonać do swojego pomysłu wójta, burmistrza albo prezydent miasta oraz radę gminy, lecz także właśnie mieszkańców.

Istotna może być także transparentność procedury. W Rejestrze Urbanistycznym będzie bowiem udostępniany np. projekt ZPI wraz z uzasadnieniem oraz umowa urbanistyczna. Ale nie każdy inwestor będzie gotowy na ujawnienie ustalonych z gminą warunków uchwalenia ZPI i realizacji inwestycji.

Umowa urbanistyczna

W trakcie procedury uchwalenia ZPI wójt, burmistrz albo prezydent miasta będzie prowadził z inwestorem negocjacje w zakresie treści projektu umowy urbanistycznej oraz projektu ZPI. W negocjacjach ma uczestniczyć osoba wyznaczona przez radę gminy, a w przypadku jej niewyznaczenia – przewodniczący rady gminy.

Na końcowym etapie procedury planistycznej będzie zawierana umowa urbanistyczna w formie aktu notarialnego regulująca wzajemne zobowiązania gminy i inwestora związane z przyjęciem ZPI. Jej skutki prawne powstają jednak z dniem wejścia w życie ZPI, w brzmieniu określonym w załączniku do umowy urbanistycznej. W tej ostatniej inwestor zobowiąże się na rzecz gminy do realizacji inwestycji uzupełniającej. Może on zobowiązać się w szczególności do: przekazania nieruchomości stanowiących część przedmiotu inwestycji głównej; pokrycia całości lub części kosztów realizacji inwestycji uzupełniającej, w tym do zapłaty ceny za nieruchomość od osoby trzeciej; pokrycia całości lub części poniesionych przez gminę kosztów uchwalenia ZPI, w tym kosztów realizacji roszczeń planistycznych. Gminy wobec ograniczeń budżetowych mogą oczekiwać, że skoro inwestorowi zależy na realizacji zabudowy, to w całości pokryje wspomniane wyżej koszty. A dodatkowo – jeżeli inwestor będzie właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja uzupełniająca – zobowiąże się do zbycia tej nieruchomości gminie. Jak już wspomnieliśmy, ustawa zawiera katalog otwarty zobowiązań, jakie może przyjąć na siebie inwestor, dlatego gmina nie jest ograniczona w negocjacjach co do oczekiwanych świadczeń.

Z kolei gmina w umowie urbanistycznej będzie mogła zobowiązać się w szczególności do realizacji inwestycji uzupełniającej, jeżeli wchodzi ona w zakres zadań własnych gminy oraz zwolnić w całości lub w części inwestora z opłaty planistycznej. Jednak to zwolnienie może być kłopotliwe dla gmin, gdyż będą musiały np. wykazać, że zyski (korzyści) z realizacji inwestycji głównej i uzupełniającej będą wyższe niż opłata planistyczna oraz że nie naruszy to dyscypliny finansów publicznych. Problem ten powstanie w przypadku, gdy zajdą przesłanki do ustalenia opłaty planistycznej (jeżeli w związku z uchwaleniem ZPI wartość nieruchomości wzrośnie, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbędzie nieruchomość do pięciu lat od dnia, w którym ZPI stał się obowiązujący).

Przepisy nie precyzują szczegółowo wszystkich postanowień umowy urbanistycznej oraz kwestii np. zachowania poufności czy ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, co może rodzić kolejne obawy po stronie inwestorów.

Dobrym rozwiązaniem jest możliwość zaangażowania w uchwalenie ZPI kilku inwestorów, którzy złożyli jeden wniosek, oraz prowadzenia procedury uchwalenia jednego ZPI na podstawie kilku oddzielnych wniosków. W takim przypadku będzie zawierana jedna umowa urbanistyczna ze wszystkimi inwestorami oraz podejmowana jedna uchwała w przedmiocie ZPI.

Uchwalenie

Swego rodzaju gwarancją dla inwestora jest zasada, że rada gminy nie może wprowadzić samodzielnie poprawek do projektu ZPI ustalonego między inwestorem a gminą. Może przyjąć taki plan w całości albo go odrzucić. I tu uwaga, rada gminy nie ma obowiązku jego uchwalenia. A to oznacza, że inwestor pomimo zawarcia umowy urbanistycznej nie będzie miał gwarancji podjęcia uchwały dotyczącej ZPI.

W przypadku odrzucenia ZPI rada gminy będzie uprawniona do podjęcia uchwały o zwróceniu ZPI do wójta, burmistrza albo prezydenta miasta wraz z propozycjami poprawek do umowy urbanistycznej, w tym do załącznika określającego projekt ZPI. ©℗