Zmiany w prawie geologicznym i górniczym. Złoża strategiczne utrudnią planowanie przestrzenne

Od 28 października wchodzą ważne zmiany w prawie geologicznym i górniczym. Autorami opracowania są Iwona Gielo-Benza senior consultant w Kancelarii Gessel oraz Maciej Boryczko partner, radca prawny w Kancelarii Gessel.

Zmiany nie tylko w ochronie złóż kopalnianych

Możliwość uznania złoża za strategiczne, umożliwienie składowania podziemnego dwutlenku węgla (także komercyjnie), usprawnienie działalności organów nadzoru górniczego – to tylko część z szerokiego pakietu zmian, jakie niesie nowelizacja prawa górniczego i geologicznego, która wchodzi w życie już 28 października.

27 września 2023 r. została opublikowana ustawa z 16 czerwca 2023 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 2029; dalej: nowelizacja u.p.g.g.). Większość jej przepisów wejdzie w życie już 30 dni od ogłoszenia (które miną właśnie 28 października br.). U podłoża ww. nowelizacji legło kilka istotnych czynników. Przede wszystkim konieczność wzmocnienia ochrony złóż kopalin. Jak ważna jest to kwestia – pokazuje nam obecna sytuacja geopolityczna. Wprowadzone zmiany są również konsekwencją uznania, że brakuje „sprawstwa” państwa w obszarze skatalogowania i zabezpieczenia dostępu do kluczowych złóż naturalnych kraju. W dotychczasowym stanie prawnym, przy niedoskonałych przepisach, tereny nad złożami mogły zostać przeznaczone na zupełnie inne cele, np. zabudowę mieszkaniową i infrastrukturalną, co może doprowadzić do trwałej utraty możliwości eksploatacji tych złóż. Za sprawą nowelizacji ma się to zmienić. Dlatego zmianom tym powinny przyjrzeć się również jednostki samorządu terytorialnego.

Ponadto celem nowelizacji, jak wskazano w uzasadnieniu do projektu, jest:

• wprowadzenie instrumentów prawnych związanych z transformacją energetyczno-klimatyczną (m.in. nowe przepisy pozwolą również na szersze niż obecnie prowadzenie podziemnego składowania dwutlenku węgla (CCS), także przez podmioty komercyjne, umożliwią też podziemne magazynowanie wodoru, gazu i paliw płynnych);
• usprawnienie działalności organów nadzoru górniczego;
• połączenie państwowej służby hydrologicznej i geologicznej oraz
• uporządkowanie i liberalizacja przepisów regulujących działalność prowadzoną na podstawie ustawy z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 633; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2029; dalej: u.p.g.g.).

Nie sposób omówić w niniejszym poradniku wszystkich zmian wprowadzanych nowelizacją, dlatego skupia się on na kilku – istotnych w ocenie autorów – obszarach.

Złoża strategiczne pod szczególną ochroną

Jedną z najważniejszych nowości, jakie niesie nowelizacja u.p.g.g. jest możliwość uznania złóż kopalin za strategiczne. Status ten będzie nadawany przez ministra w drodze decyzji administracyjnej, bez możliwości odwołania się przez gminę

Zacząć należy od tego, że zmiany w pewnym sensie stanowią odpowiedź na wystąpienie pokontrolne Najwyższej Izby Kontroli z 2017 r., w którym izba wykazała nieprawidłowości w obszarach związanych z ochroną złóż kopalin (zgodnie z definicją z art. 6 ust. 1 pkt 19 u.p.g.g. złoże kopaliny to naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą). We ww. raporcie NIK wytknięto m.in., że:

• brakuje wykazu takich złóż o strategicznym znaczeniu dla państwowej gospodarki,
• nie ma odpowiednich mechanizmów zapobiegających stałej zabudowie terenu, na którym są zlokalizowane złoża,
• od jednostek samorządu terytorialnego nie są egzekwowane informacje o realizacji obowiązku ujawniania udokumentowanych złóż kopalin w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2023 r.; t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 977; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2029; dalej: ustawa o planowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym do 24 września 2023 r.) oraz informacje o przyjętych ograniczeniach zagospodarowania na terenach tych złóż.

Efekt? W trakcie kontroli okazało się, że ok. 70 proc. skontrolowanych gmin nie ujawniło w studium oraz w planie miejscowym udokumentowanych złóż kopalin, w następstwie czego doszło do zabudowy wielu terenów nad złożami. W ocenie NIK przyczyną takiego stanu rzeczy była luka prawna, m.in. brakowało skutecznych instrumentów prawnych przyznanych ministrowi, które umożliwiłyby m.in. racjonalne gospodarowanie zasobami złóż kopalin oraz kompleksowe wykorzystanie kopalin.

Wśród najważniejszych zaleceń pokontrolnych skierowanych do ministra środowiska znalazły się:

1) zalecenie zapewnienia wytypowania strategicznych złóż kopalin wraz z wprowadzeniem mechanizmów zabezpieczenia możliwości ich eksploatacji, oraz

2) zalecenie usprawnienia procedur związanych z:

a) ujawnianiem przez jednostki samorządu terytorialnego udokumentowanych złóż kopalin w dokumentach planistycznych,

b) wydawaniem przez wojewodów zarządzeń zastępczych, a w przypadku zwłoki wojewodów z wydawaniem ww. dokumentów – usprawnienie postępowania związanego z nakładaniem przez ministra środowiska kar pieniężnych na wojewodów.

Nowa definicja

W celu realizacji zaleceń pokontrolnych nowelizacja u.p.g.g. wprowadziła legalną definicję złoża strategicznego (pkt 19a dodany w art. 6 ust. 1 u.p.g.g). Zgodnie z tą definicją złoże strategiczne to takie, które ze względu na jego znaczenie dla gospodarki lub bezpieczeństwa kraju będzie podlegać szczególnej ochronie prawnej. Jednocześnie ustanowiono:

• procedurę uznania danego złoża za strategiczne (nowo dodany art. 94a u.p.g.g.),
• obowiązek ministra do spraw środowiska do prowadzenia wykazu złóż strategicznych (nowo dodany art. 94c u.p.g.g.),
• wzmocnienie mechanizmu ochrony złóż.

Procedura

Uznanie danego złoża za strategiczne będzie się odbywać – zgodnie z nowo dodanym art. 94a ust. 2 u.p.g.g. – na podstawie decyzji administracyjnej ministra właściwego do spraw środowiska (obecnie jest to minister klimatu i środowiska). Będzie mógł on wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie uznania złoża za strategiczne:

• na podstawie art. 94a u.p.g.g.: po zatwierdzeniu dokumentacji geologicznej albo dodatku do dokumentacji geologicznej złoża wskazanego w art. 10 ust. 1 u.p.g.g, o ile poweźmie informacje, że udokumentowane złoże kopaliny (lub jego część) może spełniać wskazane w art. 94a ust. 5 kryteria uznania go za złoże strategiczne. Chodzi tu zasadniczo o złoża objęte prawem własności górniczej, czyli prawem szczególnego rodzaju, które przysługuje Skarbowi Państwa do złóż określonych kopalin i części górotworu poza granicami nieruchomości gruntowych. Wyjaśnijmy, że tzw. własnością górniczą przysługującą z mocy prawa Skarbowi Państwa objęte są następujące złoża węglowodorów, węgla kamiennego, metanu występującego jako kopalina towarzysząca, węgla brunatnego, rud metali z wyjątkiem darniowych rud żelaza, metali w stanie rodzimym, rud pierwiastków promieniotwórczych, siarki rodzimej, soli kamiennej, soli potasowej, soli potasowo-magnezowej, gipsu i anhydrytu, kamieni szlachetnych, pierwiastków ziem rzadkich, gazów szlachetnych – bez względu na miejsce występowania. W praktyce po 28 października to minister klimatu i środowiska zdecyduje arbitralnie czy dane złoże, niezależnie od lokalizacji, uzyska przymiot strategicznego dla kraju.
• na podstawie art. 94b u.p.g.g.: po powzięciu informacji o możliwości spełnienia przez złoże kopaliny, które jest objęte prawem własności nieruchomości gruntowej (albo przez jego część), kryteriów uznania złoża za strategiczne (o których mowa w art. 94a ust. 5) – chodzi tutaj o tzw. złoża pospolite m.in. piasek, żwir, kreda, piaskowiec, torf. ramka 1

Ramka 1

Ile czasu na wszczęcie

Termin, jaki przewidziano na wszczęcie takiego postępowania przez ministra w przypadku pierwszej z powyższych kategorii złóż, to miesiąc od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej albo dodatku do niej (tak wynika z nowo dodanego art. 94a ust. 1 u.p.g.g.).

Warto zwrócić uwagę na to, że terminu tego nie będzie stosowało się w przypadku drugiej kategorii złóż (a więc tych objętych prawem własności nieruchomości gruntowej), bowiem odnoszący się do nich art. 94b u.p.g.g. nie odwołuje się do ww. art. 94a ust. 1 – tym samym wszczęcie postępowania będzie możliwe w każdym czasie. O ile wydaje się to słuszne z punktu widzenia organów administracji i interesu państwa, o tyle z perspektywy ochrony prawa własności prywatnej należy ocenić takie rozwiązanie negatywnie, ponieważ wprowadza ono niepewność prawną co do sytuacji właściciela nieruchomości, na której znajduje się złoże. Przykładowo taką niepewnością zostaną dotknięte jednostki samorządu terytorialnego, osoby fizyczne lub prawne, których nieruchomości będzie to dotyczyło.

Przykład 1

Warto też wskazać, że zgodnie z regulacjami przejściowymi minister może uznać za strategiczne złoże, które zostało udokumentowane przed dniem wejścia ustawy w życie (art. 50 ust. 1 nowelizacji u.p.g.g.). Decyzje w tym zakresie powinny zostać podjęte w ciągu dwóch lat od 28 października 2023 r., co jak wskazywano w uzasadnieniu do nowelizacji u.p.g.g., ma służyć mobilizacji organu do przeglądu złóż.

Wyłączna kompetencja ministra do spraw środowiska obejmuje również uchylenie lub zmianę decyzji uznającej złoże kopaliny albo jego część za złoże strategiczne, jeżeli odpadły kryteria do takiego uznania.

Stroną postępowania w przedmiocie uznania złoża kopaliny za złoże strategiczne jest podmiot, na rzecz którego zatwierdzono dokumentację geologiczną albo dodatek do dokumentacji geologicznej. ramka 2

Ramka 2

Przykładowo stroną w przedmiocie uznania złoża kopaliny za złoże strategiczne może być jednostka samorządu terytorialnego lub zakłady górnicze, a w każdym przypadku stroną będzie także właściciel nieruchomości.

Kryteria uznania

Warunkiem uznania złoża za strategiczne, poza wypełnianiem ustawowej definicji, będzie (zgodnie z nowo dodanym art. 94a ust. 5 u.p.g.g.) dostęp do złoża ze względu na stan zagospodarowania terenu oraz:

1) podstawowe znaczenie złoża dla gospodarki kraju lub dla interesu surowcowego państwa lub

2) ponadprzeciętna dla danej kopaliny wielkość zasobów lub

3) unikalne parametry kopaliny znajdującej się w złożu.

Decyzja o uznaniu za strategiczne będzie mogła też dotyczyć części złoża, jeżeli w stosunku do pozostałej jego części nie będzie możliwe zagospodarowanie złoża, w szczególności ze względu na istniejącą zwartą zabudowę, infrastrukturę znajdującą się nad złożem kopaliny lub zakaz prowadzenia działalności w zakresie wydobycia na terenach podlegających szczególnej ochronie.

Obowiązek uzyskania opinii

Minister przy podejmowaniu decyzji o uznaniu złoża za strategiczne będzie miał obowiązek wystąpić o opinię państwowej służby geologicznej (Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy) – w zakresie zarówno spełniania kryteriów do uznania złoża za strategiczne, jak i wskazania warunków (o ile będzie to uzasadnione), jakie gmina powinna uwzględnić w toku realizacji obowiązków związanych z ujawnieniem złoża w dokumentach planistycznych w rozumieniu ustawy o planowaniu (chodzi tu m.in. o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, plan ogólny gminy). Stanowisko tego wyspecjalizowanego podmiotu ma mieć kluczowe znaczenie w podjęciu decyzji przez ministra (nowo dodany art. 94a ust. 7 u.p.g.g.).

Ponadto minister będzie musiał zasięgnąć opinii wójta (burmistrza, prezydenta miasta) gmin, na terenie których znajduje się złoże kopaliny (dodany art. 94a ust. 9 u.p.g.g.). Ta opinia – wydawana w formie postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie – ma dotyczyć projektowanych granic złoża strategicznego (jego części) oraz sposobu zagospodarowania terenu, na którym znajduje się to złoże, z uwzględnieniem uwarunkowań urbanistycznych, gospodarczych, środowiskowych i kulturowych tego terenu.

W praktyce mogą pojawiać się wątpliwości, jak rozumieć użyte wyżej przesłanki 1–3, czyli sformułowania:

• „podstawowe znaczenie złoża dla gospodarki kraju lub dla interesu surowcowego państwa”;
• „ponadprzeciętna dla danej kopaliny wielkość zasobów”;
• „unikalne parametry kopaliny znajdującej się w złożu”.

Pojęcia te nie zostały dotychczas zdefiniowane na gruncie doktryny i orzecznictwa, a w związku z tym, że mają charakter nieostry, pozwalają na dużą swobodę decyzyjną.

• Co będzie mógł zrobić włodarz, jeśli decyzja ministra będzie inna, niż on postulował? Czy będzie mógł się odwołać od decyzji ministra albo zaskarżyć ją do sądu?

Nie, burmistrz nie będzie miał możliwości odwołania się od niej. Nowelizacja u.p.g.g. nie przewiduje również środka, który pozwoli na kontrolę tejże decyzji przez inny organ. Nie przewidziano też możliwości zaskarżenia.

• Czy właściciel działki będzie mógł złożyć zażalenie na opinię na temat złoża, jaką włodarz przedstawi ministrowi?

Zgodnie z dodawanym w ramach nowelizacji art. 94a ust. 10 u.p.g.g., wójt (burmistrz, prezydent miasta) przedstawia opinię, w drodze postanowienia, w zakresie projektowanych granic złoża strategicznego oraz sposobu zagospodarowania terenu, na którym jest położone to złoże, z uwzględnieniem uwarunkowań urbanistycznych, gospodarczych, środowiskowych i kulturowych tego terenu. Niestety, przepisy stanowią, że na opinię, którą przedstawi wójt (burmistrz, prezydent), nie przysługuje zażalenie (art. 94a ust. 11). Jeśli więc właściciel nieruchomości, której będzie dotyczyło postępowanie, nie wyraża aprobaty dla opinii, to nowelizacja nie daje mu środka odwoławczego.

• Czy w przypadku złóż podziemnych właściciele nieruchomości objętych procedurą uznawania złoża za strategiczne otrzymają informację o wszczęciu procedury, a także o wydaniu decyzji?

Stroną postępowania w przedmiocie uznania złoża kopaliny za złoże strategiczne jest podmiot, na rzecz którego zatwierdzono dokumentację geologiczną albo dodatek do dokumentacji geologicznej. A więc jeśli właściciel był tym podmiotem – to wtedy będzie on stroną postępowania.

Jeśli zaś chodzi o informowanie o decyzji, to zgodnie z art. 94a ust. 15 u.p.g.g., dodanym od 28 października br., minister właściwy do spraw środowiska przesyła kopie decyzji o uznaniu złoża kopaliny za złoże strategiczne ministrowi właściwemu do spraw gospodarki złożami kopalin, państwowej służbie geologicznej oraz właściwym miejscowo pozostałym organom administracji geologicznej, organom wykonawczym gmin i wojewodom. W katalogu tym nie uwzględniono właściciela nieruchomości.

Warunki dla gmin

Decyzja uznająca złoże kopaliny za złoże strategiczne może wskazać warunki, jakie gmina powinna uwzględnić w toku realizacji obowiązków związanych z ujawnieniem złoża w dokumentach planistycznych, żeby zabezpieczyć możliwości jego eksploatacji lub wykorzystania.

Przepisy dotyczące decyzji nie określają katalogu tych warunków, wskazują jedynie, że w szczególności mogą one polegać na konieczności wprowadzenia zakazu trwałej zabudowy lub innego zagospodarowania wyznaczonego obszaru złoża strategicznego, które nie pozwalałoby zagospodarować tego złoża. Tym samym minister może wskazać dowolne warunki, które w jego ocenie – opartej na opinii państwowej służby geologicznej – mogą przyczynić się do zabezpieczenia korzystania ze złoża. Przykładowo: może dowolnie kreować obszar wokół złoża strategicznego, który będzie objęty zakazem trwałej zabudowy; wskazywać, jakie zagospodarowanie jest dopuszczalne na nieruchomościach sąsiadujących; wskazywać wybrane przez siebie inne mechanizmy ochrony, tym samym istotnie ograniczając władztwo planistyczne danej gminy.

Wykaz złóż strategicznych

Minister do spraw środowiska będzie miał obowiązek prowadzić wykaz złóż strategicznych i udostępniać go w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie internetowej ministerstwa. Wykaz ten będzie zawierał m.in. takie dane jak:

• nazwa złoża kopaliny;
• granice złoża;
• wskazanie gmin, na terenie których jest ono położone;
• daty wydania decyzji o zatwierdzeniu dokumentacji geologicznej i o uznaniu złoża za strategiczne, a także
• warunki, jakie gmina powinna uwzględnić w toku realizacji obowiązku ochrony złoża w dokumentach planistycznych (w tym zakazu trwałej zabudowy lub zakazu innego zagospodarowania wyznaczonego obszaru złoża strategicznego).

Podstawą wpisu do wykazu będzie ostateczna decyzja o uznaniu złoża za strategiczne (jego części); wpisy będą aktualizowane w zakresie wynikającym ze zmiany lub uchylenia takiej decyzji.

• Kiedy zostanie uruchomiony wykaz złóż strategicznych?

Minister będzie prowadził w Biuletynie Informacji Publicznej wykaz złóż strategicznych. Artykuł 95c u.p.g.g., który wprowadza obowiązek prowadzenia wykazu, wchodzi w życie 28 października br. Wydaje się, że każdorazowa decyzja o uznaniu złoża za strategiczne będzie znajdowała odzwierciedlenie w tymże wykazie. Wykaz powstanie zatem najwcześniej z chwilą wejścia w życie nowelizacji.

Obowiązki organów samorządu

W stanie prawnym istniejącym przed tegoroczną reformą ustawy o planowaniu przestrzennym (dokonaną na mocy ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw; Dz.U. poz. 1688), która w dużej części weszła w życie 24 września 2023 r., dokumentowane złoża, a także m.in. kompleksy podziemnego składowania dwutlenku węgla, również podlegały określonej ochronie w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Organy odpowiedzialne za uchwalanie aktów planistycznych miały obowiązek ujawnienia ich występowania w studium uwarunkowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województw. Przy czym przepisy wskazywały obowiązkowe terminy tylko dla wprowadzenia do studium:

• obszaru udokumentowanego złoża kopaliny lub kompletu podziemnego składowania dwutlenku węgla (dwa lata od zatwierdzenia dokumentacji geologicznej) lub
• złoża węglowodorów (sześć miesięcy od zatwierdzenia odpowiedniej dokumentacji).

Wskazana wyżej reforma planowania przestrzennego istotnie rozszerzyła tę ochronę od 24 września 2023 r., a nowelizacja prawa górniczego, która wejdzie w życie od 28 października, dodatkowo ją wzmacnia.

Zgodnie z nowym brzmieniem art. 95 ust. 2 u.p.g.g. przy określeniu ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów ogólnych gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw uwzględnia się występowanie złóż oraz innych struktur (tj. wód podziemnych, kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla, podziemnych bezzbiornikowych magazynów substancji), a także potrzebę zapewnienia możliwości ich wydobycia lub wykorzystania.

Nowelizacja u.p.g.g. doprecyzowuje, że powyższe ustalenia muszą uwzględniać rozstrzygnięcia:

1) wynikające z decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczną albo dodatek do dokumentacji geologicznej oraz informacje zawarte w ww. dokumentach, w szczególności odnoszące się do ochrony przed działaniem uniemożliwiającym zagospodarowanie złoża;

2) wynikające z decyzji o uznaniu złoża kopaliny (jego części) za złoże strategiczne, jeżeli została wydana.

WAŻNE! Gminy zostały zobowiązane do ujawnienia w planach przestrzennych złóż kopalin, a dodatkowo także kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla, obszarów udokumentowanych bezzbiornikowych magazynów i wód podziemnych.

Terminy na zmianę w planach

Ustawa wskazuje też czas, jaki jednostki samorządu terytorialnego będą miały na wprowadzenie odpowiednich zmian w planach.

▶ Uwzględnienie złóż kopalin. Terminy, jakie ustalono dla wprowadzenia w dokumentach planistycznych (tj. miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, planach ogólnych gmin oraz planach zagospodarowania przestrzennego województw) zmian koniecznych dla ochrony udokumentowanych złóż kopalin i innych struktur to:

• 2 lata od dnia doręczenia właściwemu organowi gminy kopii decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczną albo dodatek do tej dokumentacji,
• rok od dnia doręczenia właściwemu organowi gminy kopii decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczno-inwestycyjną złoża węglowodorów albo dodatek do tej dokumentacji.

▶ Uwzględnienie złóż strategicznych. Jeżeli chodzi o decyzje o uznaniu złoża za strategiczne, to termin na uwzględnienie w planie ogólnym i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego występowania złóż wynosi rok od doręczenia organowi gminy kopii decyzji ministra. Wydaje się więc, że w ciągu tego okresu gmina musi przeprowadzić pełną procedurę planistyczną, a więc zmiana powinna stać się prawomocna w terminie wskazanym przez ustawę. A zatem gmina nie powinna zwlekać z przystąpieniem do zmian.

Przykład 2

Warto podkreślić, że co do zasady koszty ww. zmian dokumentów planistycznych ponosić będzie podmiot, na rzecz którego zatwierdzono dokumentację geologiczną lub dodatek do niej (art. 95 ust. 5 i 6 u.p.g.g.), co z punktu widzenia organów samorządu jest korzystnym rozwiązaniem. A więc przykładowo koszty takie poniesie np. kopalnia, która będzie chciała uzyskać koncesję.

Istotną zmianą wprowadzoną nowelizacją jest nałożenie na gminy obowiązku uwzględnienia złoża strategicznego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz wprowadzenia w tym planie zakazu trwałej zabudowy lub innego zagospodarowania obszarów tych złóż w sposób, który wyłączyłby możliwość ich zagospodarowania w przyszłości. Przy wprowadzaniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina musi uwzględnić warunki wskazane w decyzji o uznaniu złoża za strategiczne (nowy art. 95a u.p.g.g.).

Inaczej mówiąc: gminy będą musiały zmienić swoje plany zagospodarowania przestrzennego, o ile pod położonymi w nich gruntami znajdą się złoża, które na mocy decyzji ministra zyskają status strategicznych.

Kontrowersje na tle przyjętych rozwiązań

Na tle powyższych regulacji pojawiły się kontrowersje. Samorządy i organizacje społeczne zwracają uwagę, że przyjęta w nowelizacji u.p.g.g. procedura pozwala ministrowi arbitralnie decydować o tym, które złoża uznać za strategiczne oraz jakie warunki (w tym zakazy i ograniczenia zagospodarowania) narzucić samorządom dla zabezpieczenia możliwości eksploatacji lub wykorzystania takiego złoża. Organy samorządu mają bowiem obowiązek uwzględnienia rozstrzygnięć wynikających z tej decyzji w dokumentach planistycznych bez możliwości odwołania się od niej (nie są stroną postępowania w sprawie wydania tej decyzji). Jedynym ich głosem w tej kwestii będzie opinia wójta (burmistrza, prezydenta) w zakresie projektowanych granic złoża strategicznego oraz sposobu zagospodarowania terenu, na którym jest położone złoże, przedstawiana ministrowi w trakcie postępowania o uznanie złoża za strategiczne. Przepis dotyczący tej opinii został zresztą dodany w trakcie prac nad ustawą nowelizującą, w wyniku negocjacji z przedstawicielami samorządu. Trzeba jednak zauważyć, że zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego opinia nie wiąże organu właściwego do wydania decyzji, o ile przepisy prawa materialnego nie wprowadzają wyjątków w tym zakresie. W ustawie nowelizującej takiego wyjątku nie przewidziano.

Podczas prac nad nowelizacją pojawiały się również głosy, że nowe przepisy mocno ograniczają też gminom władztwo planistyczne i niejednokrotnie będą one zmuszone diametralnie zmienić swoje plany co do niektórych terenów.

Instrumenty nadzoru i dyscyplinowania

Nowelizacja i reforma ustawy o planowaniu wzmocniły także instrumenty nadzoru i dyscyplinowania organów samorządu niewykonujących swoich obowiązków w zakresie wyżej opisanych zmian w dokumentach planistycznych wynikających z ochrony złóż.

▶ Instrument 1. Zarządzenie zastępcze. Pojawia się pytanie, co się stanie, jeśli niezadowolona z decyzji ministerstwa gmina nie zechce wpisać wymagań zawartych w ministerialnej decyzji do planu. Niestety, na nic zdadzą się próby bagatelizowania decyzji. W przypadku bezczynności gminy w ustawowym terminie zmiany takiej dokonywać ma wojewoda, wydając zarządzenie zastępcze (zgodnie z art. 96 u.p.g.g. po nowelizacji).

Wojewoda na mocy owego zarządzenia będzie mógł wprowadzić zmiany do:

• planów ogólnych gmin,
• miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz
• planów zagospodarowania przestrzennego województw. Chodzi o zmiany konieczne dla ochrony złóż kopalin, kompleksów podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz podziemnych bezzbiornikowych magazynów substancji, w terminach określonych w znowelizowanej u.p.g.g.

Co do zasady może podjąć takie zarządzenie w terminie sześciu miesięcy od bezskutecznego upływu terminu właściwego działania gminy w przypadku złóż strategicznych i złóż węglowodorów, w innych przypadkach ma na to dwa lata).

Co istotne: gmina, której będzie dotyczyć zarządzenie zastępcze, będzie musiała pokryć koszty sporządzenia zmiany planu ogólnego gminy oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

▶ Instrument 2. Sankcja pieniężna. Elementem dyscyplinującym jest kara pieniężna, jaką wojewoda nałoży na gminę w przypadku wydania zarządzenia zastępczego (w zależności od przypadku 30 000 zł lub 120 000 zł).

Gmina może uniknąć kary, gdy wykaże, że niezwłocznie przystąpiła do realizacji obowiązków związanych z ujawnieniem złóż w dokumentach planistycznych, lecz z przyczyn od niej niezależnych nie zachowała ustawowego terminu. Wówczas zgodnie z art. 96 ust. 1b u.p.g.g. wojewoda w drodze postanowienia odstąpi od wymierzenia kary.

Wojewoda też pod presją

Trzeba dodać, że i wojewoda będzie podlegać kontroli w zakresie terminowości wydawania zarządzeń zastępczych. Jeżeli nie wyda zarządzenia w ustawowym terminie, minister właściwy do spraw środowiska wymierzy mu karę w wysokości 1000 zł za każdy dzień zwłoki.

Inaczej mówiąc: jeśli gmina uchybi terminowi wykazania złóż w miejscowym planie, a następnie wojewoda nie wyda zarządzenia zastępczego, każdy dzień ponad sześciomiesięczny termin wyznaczony dla wojewody będzie skutkował obciążeniem jego budżetu karą 1000 zł. Miesięczna zwłoka, np. w czerwcu, który liczy 30 dni, może zatem kosztować wojewodę ok. 30 000 zł.

• Czy po nałożeniu kary na samorząd będzie możliwość jej uchylenia, jeżeli gmina wykaże, że podjęła działania mające na celu realizację obowiązków związanych z ujawnieniem złóż w dokumentach planistycznych, ale z przyczyn od niej niezależnych nie zachowała ustawowego terminu?

Wojewoda odstąpi od wymierzenia kary, w przypadku gdy gmina wykaże, że przystąpiła niezwłocznie do realizacji obowiązku, lecz z przyczyn od niej niezależnych zachowanie terminu nie było możliwe. Wojewoda uchyli tę karę również wtedy, jeżeli gmina po nałożeniu kary wykaże istnienie okoliczności niezależnych (art. 96 ust. 1 u.p.g.g.). Okolicznością taką może być np. siła wyższa.

Składowanie dwutlenku węgla na nowych zasadach

Nowelizacja prawa geologicznego pozwoli na szersze podziemne składowania dwutlenku węgla. Ale to niejedyna zmiana, która zmieni przepisy umożliwiające rozwój technologii i projektów wpisujących się w unijną transformację energetyczną

Jednym z priorytetów w pracach nad nowelizacją u.p.g.g. było wprowadzenie instrumentów ułatwiających transformację energetyczną. Obecnie uważa się, że skuteczną metodą redukcji antropogenicznych emisji dwutlenku węgla pochodzących ze spalania paliw kopalnych jest – obok poprawy efektywności energetycznej i zmniejszania zapotrzebowania na energię oraz obok produkcji zielonej energii – proces CCS (od ang. carbon dioxide capture and storage – wychwytywanie i składowanie dwutlenku węgla). Omawiamy wybrane zmiany, które mają poszerzyć możliwości i ułatwić prowadzenie podziemnego składowanie dwutlenku węgla.

• Co to jest CCS

CCS, czyli sekwestracja dwutlenku węgla, to – jak wynika z definicji zamieszczonej w Wikipedii, proces zapobiegania emisji dużych ilości dwutlenku węgla (CO2) do atmosfery z punktowych źródeł zanieczyszczeń, takich jak elektrownie i fabryki przemysłu ciężkiego. Działania te mają na celu łagodzenie wpływu emisji dwutlenku węgla, będącego gazem cieplarnianym, na globalne ocieplenie i zakwaszanie oceanów. Proces CCS obejmuje wychwytywanie CO2 ze strumienia spalin, transport i zatłaczanie do wytypowanego składowiska, w którym jest możliwe zdeponowanie gazu tak, aby uchronić go przed dostaniem się do atmosfery. Najpowszechniejszą metodą jest podziemne składowanie dwutlenku węgla, po jego zatłoczeniu pod ziemię. I choć CO2 jest wtłaczany w formacje geologiczne od kilku dekad w różnych celach, w tym m.in. w celu wspomagania wydobycia ropy naftowe (zatłaczanie CO2 w pole naftowe powoduje zwiększenie wydobycia), to koncepcja długoterminowego składowania gazu jest relatywnie nowa. Jako miejsca składowania mogą posłużyć pola naftowe, pola gazowe, pozabilansowe pokłady węgla.

podziemne składowanie nie tylko badawcze

Rozszerzono możliwości podziemnego składowania dwutlenku węgla. Dopuszczono prowadzenie działalności CCS w zakresie innym niż projekty demonstracyjne.

Prawo geologiczne i górnicze w dotychczasowym brzmieniu zawiera już rozwiązania dotyczące CCS, z tym że zezwala na prowadzenie działalności CCS wyłącznie w celu projektów demonstracyjnych. Zgodnie z dotychczasową definicją zawartą w art. 1 ust. 3 u.p.g.g. (który to przepis zostanie uchylony z dniem 28 października) projekt demonstracyjny wychwytu i składowania dwutlenku węgla to przedsięwzięcie polegające na wychwytywaniu, przesyłaniu i podziemnym składowaniu dwutlenku węgla, spełniające kryteria dotyczące projektów demonstracyjnych określone w decyzji Komisji nr 2010/670/UE z 3 listopada 2010 r. ustanawiającej kryteria i środki dotyczące finansowania komercyjnych projektów demonstracyjnych mających na celu bezpieczne dla środowiska wychwytywanie i geologiczne składowanie CO2 oraz projektów demonstracyjnych w zakresie innowacyjnych technologii energetyki odnawialnej realizowanych w ramach systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, ustanowionego dyrektywą 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.Urz. UE z 2010 r. L 290, s. 39).

Projekt demonstracyjny jest realizowany w celu sprawdzenia:

• skuteczności i przydatności stosowania technologii wychwytu i składowania dwutlenku węgla w zakresie ograniczenia emisji dwutlenku węgla;
• bezpieczeństwa stosowania technologii wychwytu i składowania dwutlenku węgla dla zdrowia i życia ludzi oraz dla środowiska;
• potrzeby i zasadności dopuszczenia do stosowania technologii wychwytu i składowania dwutlenku węgla na skalę przemysłową.

Z kolei warunki wykonywania i kontrolowania działalności polegającej na przesyłaniu dwutlenku węgla w celu jego podziemnego składowania w celu przeprowadzenia projektu demonstracyjnego wychwytu i składowania dwutlenku węgla określa ustawa z 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz.U. z 2022 r. poz. 1385, 2687) .

Dotychczas przyjęte rozwiązania były konsekwencją transpozycji do polskiego prawa tzw. dyrektywy CCS – czyli dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/31/WE z 23 kwietnia 2009 r. w sprawie geologicznego składowania dwutlenku węgla oraz zmieniającej dyrektywę Rady 85/337/EWG, dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2000/60/WE, 2001/80/WE, 2004/35/WE, 2006/12/WE, 2008/1/WE i rozporządzenie (WE) nr 1013/2006 (Dz.Urz. UE z 2009 r. L 140, s. 114) , której dokonano na mocy ustawy z 27 września 2013 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2013 poz. 1238). Dyrektywa CCS ustanowiła zobowiązania Unii Europejskiej do redukcji emisji gazów cieplarnianych, w tym przede wszystkim CO2. oraz umożliwiła wdrażanie w krajach UE technologii CCS w zakresie projektów obejmujących składowanie CO2 w łącznej ilości równej lub większej niż 100 kiloton. Projekty o większej skali, tzw. projekty demonstracyjne, miały być realizowane w celu uzyskania szczegółowych wyników dotyczących zastosowania tej technologii w określonych warunkach geologicznych. Stałyby się one podstawą dla podjęcia decyzji odnośnie do potrzeby i zasadności przyszłego wykorzystywania technologii CCS.

Nowelizacja uchyla zawarty w art. 21 ust. 1a u.p.g.g. zakaz wykonywania działalności poszukiwania lub rozpoznawania kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla albo podziemnego składowania dwutlenku węgla wyłącznie w celu innym niż przeprowadzenie projektu demonstracyjnego. Dokonuje też stosownych zmian porządkujących w pozostałych przepisach u.p.g.g.

Jak wskazano w uzasadnieniu do nowelizacji, ustawowe ograniczenie zakresu działalności CCS oraz jej wysokie koszty spowodowały, że do 2023 r. w Polsce nie zrealizowano żadnego projektu spełniającego wymogi unijne w zakresie podziemnego składowania dwutlenku węgla. Jednocześnie podkreślono, że konieczność ograniczenia emisji CO2 – co można osiągnąć, wykorzystując jego geosekwestrację – uzasadnia zmianę przepisów, tak aby możliwe było składowanie CO2 w górotworze oraz prowadzenie działalności składowania CO2 w zakresie przedsięwzięć poniżej 100 kiloton (tj. niespełniających minimalnych warunków brzegowych z dyrektywy CCS). Za zasadne uznano też wprowadzenie możliwości połączenia zatłaczania CO2 do złoża w celu podniesienia ciśnienia złożowego (dla intensyfikacji wydobywania węglowodorów ze złóż) z działalnością CCS, gdyż połączenie tych dwóch działalności pozwoliłoby poprawić ekonomiczną opłacalność projektów CCS. Dodatkowo w ocenie Ministerstwa Klimatu i Ochrony Środowiska zmiany wprowadzane nowelizacją wpisują się w inicjatywę Unii Europejskiej wzmocnienia europejskiego ekosystemu produkcji produktów technologii neutralnych emisyjnie – chodzi tu m.in. o projektowane rozporządzenie: akt w sprawie przemysłu neutralnego emisyjnie – Net Zero Industry Act w ramach Planu Przemysłowego Zielonego Ładu, które zobowiąże Polskę m.in. do zwiększenia potencjału podziemnego składowania dwutlenku węgla, w tym dostępności składowisk dwutlenku węgla, w szczególności w wyeksploatowanych złożach węglowodorów.

rezygnacja z koncesji

Zrezygnowano z koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla.

Ustawodawca zdecydował o zniesieniu obowiązku koncesji dla działalności polegającej na poszukiwaniu lub rozpoznawaniu kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla – w tym celu uchylono art. 21 ust. 1 pkt 1a i art. 22 ust. 1 pkt 1a u.p.g.g. oraz dokonano zmian porządkujących i wynikowych w przepisach. Podstawą prowadzenia ww. działalności będzie projekt robót geologicznych zatwierdzony decyzją ministra właściwego do spraw środowiska. Przy czym przed uzyskaniem powyższej decyzji przedsiębiorca będzie obowiązany uzyskać decyzję środowiskową (w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2023 r. poz. 1094; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2023).

wyłączne prawo do koncesji na składowanie

Przedsiębiorcy, którzy rozpoznali i odpowiednio udokumentowali kompleks podziemnego składowania dwutlenku węgla, zyskają wyłączne prawo do złożenia wniosku o koncesję na podziemne składowanie CO2.

Nowelizacja uchyla art. 15 ust. 1 pkt 1 u.p.g.g., przyznający podmiotowi, który rozpoznał kompleks podziemnego składowania dwutlenku węgla i udokumentował go w stopniu umożliwiającym sporządzenie planu zagospodarowania jego podziemnego składowiska oraz uzyskał zatwierdzenie dokumentacji geologicznej kompleksu, prawo pierwszeństwa w ustanowieniu na jego rzecz użytkowania górniczego (w okresie trzech lat od doręczenia decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczną).

W zamian, w dodanym nowelizacją art. 21a u.p.g.g, ustawodawca przyznaje tym podmiotom wyłączne prawo do złożenia wniosku o udzielenie koncesji na podziemne składowanie dwutlenku węgla.

Ponadto prawo takie (wygasające po pięciu latach) zyskują też przedsiębiorcy, którzy:

• posiadali koncesję na wydobywanie węglowodorów ze złoża albo decyzję inwestycyjną,
• zakończyli eksploatację tego złoża i zdecydowali o jego przeznaczeniu (w całości lub w części) do podziemnego składowania dwutlenku węgla.

Prawa tego będzie można się zrzec, co stworzy możliwość ubiegania się o koncesję innym podmiotom.

Dodatkowym ułatwieniem dla podmiotów uprawnionych do wyłącznego wnioskowania o koncesję, pozwalającym uniknąć kosztów, jest zwolnienie z obowiązku likwidacji zakładu górniczego służącego prowadzeniu dotychczasowej działalności (dodany art. 39 ust. 1a u.p.g.g.). Przedsiębiorca będzie mógł utrzymywać taki zakład przez pięć lat od rozliczenia zasobów złoża, odpowiednio go nadzorując.

WAŻNE! Użytkowanie górnicze to szczególne prawo uprawniające do korzystania z przedmiotu własności górniczej (m.in. złoża kopalin, wód leczniczych, wód termalnych, solanek) przysługującej Skarbowi Państwa, ustanawiane przez Skarb Państwa na rzecz podmiotów trzecich w celu uprawnienia ich do eksploatacji złóż kopalin. Jest ono regulowane przepisami u.p.g.g. oraz pomocniczo przepisami kodeksu cywilnego o dzierżawie.

łatwiejsze łączenie działalności

Dopuszczono działalności polegające na wydobywaniu węglowodorów w połączeniu z podziemnym składowaniem dwutlenku węgla.

Zgodnie z nowym art. 21 ust. 3a u.p.g.g. działalność w zakresie wydobywania węglowodorów ze złóż, prowadzona na podstawie koncesji na wydobywanie węglowodorów ze złóż albo decyzji inwestycyjnej, może być wykonywana w połączeniu z podziemnym składowaniem dwutlenku węgla. Tym samym dopuszczono połączenie działalności składowania dwutlenku węgla z działalnością wydobywania węglowodorów ze złoża z zastosowaniem intensyfikacji wydobycia polegającej na zatłaczaniu dwutlenku węgla do złoża. W uzasadnieniu do nowelizacji wyjaśniono, że dyrektywa CCS nie zabrania takiego połączenia, pod warunkiem że zostaną zastosowane jej przepisy odnoszące się do bezpieczeństwa składowania CO2.

Podziemne bezzbiornikowe przechowywanie wodoru, gazu i paliw ciekłych też ułatwione

Przewidywany wzrost zapotrzebowania na paliwa i energię oraz konieczność transformacji energetyczno-klimatycznej sprawiły, że zdecydowano o wprowadzeniu zmian w u.p.g.g., które zwiększą możliwości podziemnego magazynowania.

Nowelizacja prawa geologicznego wprowadza też zmiany, które mają na celu zwiększenie możliwości przechowywania dużych ilości substancji (m.in. gazu ziemnego, paliw ciekłych, wodoru) w podziemnych magazynach bezzbiornikowych. Uważa się, że tego typu metody przechowywania wyżej wymienionych substancji są ekologicznym i bezpiecznym sposobem magazynowania. Niebagatelne znaczenie ma też koszt takiego przechowywania. W tym celu wykorzystuje się m.in. naturalne i sztuczne przestrzenie w górotworze, kawerny solne, wyeksploatowane złoża węglowodorów. Podziemne magazyny zapewniają ciągłość dostaw określonych substancji, w szczególności paliw, i tym samym zwiększają bezpieczeństwo energetyczne kraju. Ze względu na przewidywany wzrost zapotrzebowania na paliwa i energię oraz konieczność transformacji energetyczno-klimatycznej potrzebne stało się wprowadzenia zmian w u.p.g.g. dotyczących rozwiązań w tym obszarze.

W uzasadnieniu do nowelizacji podkreślono, że wodór będzie stanowił jedno z kluczowych paliw transformacji energetycznej w Unii Europejskiej, a w zamierzeniach Komisji Europejskiej technologie wodorowe mają istotnie przyczynić się do transformacji europejskiego rynku energii. Wiąże się z tym przewidywany wzrost zainteresowania wodorem – jako nośnikiem energii – i możliwością jego magazynowania na dużą skalę w podziemnych strukturach geologicznych.

Obecnie przepisy nie regulują bezpośrednio działalności w zakresie podziemnego bezzbiornikowego magazynowania wodoru (chociaż jest ona możliwa). Na podstawie dotychczasowych rozwiązań dotyczących bezzbiornikowego magazynowania substancji nowelizacja wprowadza szczególne przepisy odnoszące się do takiego magazynowania wodoru, w tym ułatwienia dla podmiotów prowadzących taką działalność, a także doprecyzowuje istniejące przepisy w zakresie magazynowania substancji. ramka 3

więcej korzyści dla przedsiębiorców

Na mocy nowego brzmienia art. 2a u.p.g.g. do wodoru będą stosowane przepisy dotyczące węglowodorów, a wodór – zgodnie ze zmienionym art. 10 ust. 1 – został objęty własnością górniczą.

Nowelizacja ponadto poszerza katalog przedsiębiorców posiadających określoną koncesję, którzy mogą żądać wykupu (zawarcia umowy sprzedaży) nieruchomości lub jej części położonej w obszarze górniczym, w zakresie niezbędnym do wykonywania zamierzonej działalności objętej koncesją. Zgodnie z dodanym pkt 4a w art. 19 ust. 1 uprawnienie żądania wykupu przyznano także przedsiębiorcy, który uzyskał koncesję na podziemne bezzbiornikowe magazynowanie wodoru. Ponadto – na podstawie zmian wprowadzonych nowelizacją – podziemne bezzbiornikowe magazynowanie wodoru stało się inwestycją celu publicznego (zmiana art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 344; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2029).

W przypadku zakończenia eksploatacji złoża kopaliny (jego części), przewidzianego do podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, w tym wodoru, przedsiębiorca będzie obowiązany do uprzedniego rozliczenia zasobów złoża i uzyskania zatwierdzenia dodatku do odpowiedniej dokumentacji geologicznej (nowy ust. 7 w art. 89 u.p.g.g.). W dokumentacji geologiczno-inwestycyjnej złoża węglowodorów przewidzianego do podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji (w tym wodoru) należy określić podstawowe informacje o warunkach hydrogeologicznych i geologiczno-inżynierskich w zakresie niezbędnym do projektowania tej działalności.

podziemne składowanie dostępniejsze

Szerszy krąg podmiotów będzie mógł uzyskać wyłączne prawo do złożenia wniosku o koncesję na podziemne składowanie substancji.

Analogicznie jak w przypadku podmiotów, które zakończyły eksploatację złoża węglowodorów i chcą wykorzystać to złoże na składowanie CO2, przedsiębiorcom, którzy zakończyli eksploatację złoża kopaliny lub węglowodoru na podstawie koncesji (a w zakresie węglowodorów – także na podstawie decyzji inwestycyjnej) i przewidzieli w odpowiedniej dokumentacji geologicznej wykorzystanie złoża (jego części) do podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, przyznano wyłączne prawo do złożenia wniosku o udzielenie koncesji na takie magazynowanie (z zastrzeżeniem zatwierdzenia odpowiedniej dokumentacji).

Uprawnienie to wygasa po pięciu latach od zatwierdzenia dokumentacji geologicznych niezbędnych do prowadzenia działalności w zakresie podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, ale przed upływem tego terminu można się go zrzec. To ostatnie rozwiązanie w zamyśle ustawodawcy ma zapobiec blokowaniu potencjalnego magazynu dla innych przedsiębiorców.

Podmioty uprawnione do wyłącznego wnioskowania o koncesję na magazynowanie nie muszą też dokonywać likwidacji zakładu górniczego służącego prowadzeniu dotychczasowej działalności.

Na podstawie dodanego ust. 4c w art. 21 u.p.g.g., przy zachowaniu pewnych warunków, umożliwiono wykonywanie w tej samej przestrzeni i w tym samym czasie działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny ze złoża (w oparciu o koncesję albo decyzję inwestycyjną) oraz działalności podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji (na podstawie koncesji).

Usprawnienie nadzoru górniczego

Część zmian nowelizacji u.p.g.g. ma na celu uprawnienie działalności organów nadzoru górniczego, w tym celu m.in. włączono organy nadzoru górniczego w proces udzielenia i wygaszania koncesji przez starostę

Organami nadzoru górniczego w Polsce są prezes Wyższego Urzędu Górniczego oraz dyrektorzy okręgowych urzędów górniczych. Sprawują oni nadzór i kontrolę w zakresie m.in. zarządzania procesem wydobywania kopalin, budowy i likwidacji zakładów górniczych, w tym rekultywacji terenów po działalności górniczej, ratownictwa górniczego, ochrony środowiska. Nowelizacja ma na celu przede wszystkim usprawnienie ich działalności, a w pewnych obszarach także poszerzenie ich kompetencji. Poniżej wskazujemy kilka przykładów zmian dokonanych tym aktem prawnym.

nadzór górniczy przyjrzy się koncesjom starosty

Włączono organy nadzoru górniczego w proces udzielenia i wygaszania koncesji przez starostę (i odpowiednio: prezydenta miasta na prawach powiatu) oraz w proces udzielenia koncesji na wydobycie wód leczniczych, termalnych i solanek.

W przypadku złóż nieobjętych własnością górniczą, przy spełnieniu określonych wymagań, organem koncesyjnym jest starosta (prezydenta miasta na prawach powiatu). Chodzi tu o złoża objęte prawem własności gruntowej, do których zaliczamy kopaliny, takie jak np. dolomity, wapienie, piaskowce, piaski i żwiry, bentonity, gliny ceramiczne i ogniotrwałe, kredę, bazalt, granit, marmur, torf, czyli surowce wykorzystywane głównie w budownictwie i drogownictwie. W obecnym stanie prawnym starosta w zakresie swoich kompetencji organu koncesyjnego nie musi uzyskiwać opinii organów nadzoru górniczego.

W uzasadnieniu nowelizacji u.p.g.g. zwrócono uwagę, że chociaż skala działalności objętej koncesjami starostów nie jest duża, to rzeczywista ilość wydobywanych na ich podstawie kopalin jest znaczna, co wynika m.in. z liczby takich koncesji. Zasadne jest zatem, aby zadbać o racjonalne gospodarowanie tymi kopalinami, w szczególności ze względu na ich rosnące zapotrzebowanie w budownictwie.

I tak począwszy od 1 stycznia 2024 r., starosta w procesie wydania koncesji będzie zobowiązany do uzyskania opinii organów nadzoru górniczego w zakresie sposobu prowadzenia ruchu zakładu górniczego oraz likwidacji takiego zakładu z uwzględnieniem wymagań prawa geologicznego (na mocy zmienionego art. 23 ust. 3 u.p.g.g.). Ma się to przyczynić do racjonalnej gospodarki złożami kopalin, a także zachowania większego bezpieczeństwa.

Z tą samą datą wejdą w życie przepisy wymagające uzyskania przez starostę opinii właściwego organu nadzoru górniczego przy udzieleniu przez niego koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż (z wyłączeniem węglowodorów), także w odniesieniu do złóż wód leczniczych, wód termalnych i solanek (art. 23 ust. 2b u.p.g.g.). Nowością w tym przypadku jest przeniesienie obowiązku uzyskania tej opinii z podmiotu składającego wniosek o koncesję na organ koncesyjny. ramka 4

modyfikacje w szkoleniach górniczych

Szkolenia w górnictwie mają być programowane pod okiem organów nadzoru górniczego i potwierdzane jego decyzją.

Zgodnie z art. 112 u.p.g.g. osoby wykonujące czynności w ruchu zakładu górniczego szkoli się w zakresie znajomości przepisów i zasad bezpieczeństwa i higieny pracy, w tym bezpiecznego wykonywania powierzonych im czynności. Szkolenia są organizowane i prowadzone przez przedsiębiorcę lub – na jego zlecenie – przez jednostkę organizacyjną prowadząca działalność szkoleniową, przy pomocy odpowiedniej kadry i środków. Na mocy znowelizowanego art. 112 u.p.g.g. spełnienie warunków w zakresie kadry i środków będzie podlegało stwierdzeniu decyzją wydawaną przez organy nadzoru górniczego. Program obowiązkowych szkoleń prowadzonych w formie kursu specjalistycznego dla osób z kierownictwa i dozoru ruchu oraz osób, o których mowa w art. 53 ust. 5 u.p.g.g., będzie musiał też uwzględniać zagrożenia występujące w ruchu zakładu górniczego. Co ważne, szczegółowy program kursu specjalistycznego będzie podlegał zatwierdzaniu – w drodze decyzji – przez organy nadzoru górniczego. Prowadzenie szkoleń bez wyżej wskazanych decyzji organów nadzoru objęto sankcją kary grzywny nakładanej mandatem karnym (nowy art. 183a u.p.g.g.).

Dostosowanie działalności w zakresie prowadzenia szkoleń górniczych do nowych regulacji powinno nastąpić w ciągu roku od daty wejścia nowelizacji w życie.

kary za utrudnianie

Wprowadzono kary pieniężne za uniemożliwianie wykonywania nadzoru i kontroli upoważnionym pracownikom organów nadzoru górniczego albo utrudnianie im przeprowadzania kontroli.

Nowelizacja u.p.g.g. też poszerza katalog kar administracyjnych za naruszenia przepisów u.p.g.g. Zmiany są pokłosiem problemów napotykanych przez organy nadzoru górniczego podczas dokonywanych kontroli, w szczególności dotyczących miejsc, gdzie następuje nielegalna eksploatacja kopalin. Dlatego z dniem 28 października 2023 r. wejdzie w życie art. 175a u.p.g.g., w którym przewidziano kary pieniężne za uniemożliwianie wykonywania nadzoru i kontroli upoważnionym pracownikom organów nadzoru górniczego albo utrudnianie im przeprowadzania kontroli. Kara będzie wymierzana w kwocie od 1000 zł do 50 000 zł (z możliwością miarkowania w zależności od wagi i okoliczności popełnienia deliktu) przez prezesa Wyższego Urzędu Górniczego lub dyrektora okręgowego urzędu górniczego. Powyższe rozwiązanie ma dyscyplinować kontrolowane podmioty, usprawniać działania organów nadzoru i spowodować skuteczniejsze egzekwowanie prawa.

opłaty podwyższone wkrótce nieco inaczej

Zmiany dotyczą też opłat podwyższonych za nielegalną eksploatację kopalin. Wprowadzono solidarną odpowiedzialność, wydłużono czas przedawnienia, a nadzór zyska więcej uprawnień, by je skutecznie nakładać.

Nowe przepisy mają ma na celu skuteczniejszą walkę z nielegalną eksploatacją kopalin. I tak nowelizacja wprowadza zmiany polegające na:

• objęciu – na mocy art. 4 ust. 4 u.p.g.g. – odpowiedzialnością solidarną podmiotów prowadzących wspólnie nielegalną eksploatację kopalin, co usprawni m.in. postępowania w sprawie nałożenia na te podmioty kary w postaci opłaty podwyższonej (istotne ułatwienie w szczególności w zakresie nielegalnego wydobycia piasków, żwirów i bursztynu);
• wydłużeniu terminu przedawnienia dla wydania decyzji w sprawie opłaty podwyższonej lub dodatkowej za nielegalną eksploatację z 5 do 10 lat; termin jest liczony od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie uzasadniające wydanie decyzji o ww. opłacie (nowy art. 143 ust. 1a u.p.g.g.). Do postępowań wszczętych i niezakończonych przed 28 października 2023 r. zastosowanie będą miały przepisy dotychczasowe;
• uprawnieniu organów nadzoru górniczego do uzyskania informacji o pojazdach i ich właścicielach na mocy zmian w ustawie z 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1047; ost.zm. Dz.U. z 2023 r. poz. 2029). Ma to pozwolić na sprawniejsze prowadzenie postępowań w sprawia ustalenia opłaty podwyższonej przeciwko podmiotom dokonującym wywozu urobku z nielegalnej eksploatacji kopalin.

połączenie organów nadzoru

Zadania należące do tej pory do państwowej służby hydrogeologicznej włączono do zadań państwowej służby geologicznej.

Ustawodawca postawił sobie za cel rozwiązanie problemów wynikających z dotychczasowej specyfiki funkcjonowania bliźniaczych państwowych struktur: służby geologicznej i służby hydrogeologicznej. Obie służby są pełnione przez ten sam podmiot, czyli Państwowy Instytut Geologiczny – Państwowy Instytut Badawczy, lecz podlegają dwóm różnym ministrom (ds. środowiska oraz ds. gospodarki wodnej). Tym samym inny jest sposób ich finansowania i inaczej są rozliczane ich zadania, co – jak wskazano w uzasadnieniu do nowelizacji – nie sprzyja skuteczności oraz optymalizacji funkcjonowania służb.

Według ustawodawcy w sytuacji, w której – w sensie naukowym i praktycznym – hydrologia jest częścią geologii, nie ma uzasadnienia do odrębnego funkcjonowania służby hydrogeologicznej. Tym samym zdecydowano o włączeniu od 1 stycznia 2024 r. jej zadań do państwowej służby geologicznej. Z art. 11 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz.U. z 2022 r. poz. 2512), dotyczącego zakresu spraw, jakie obejmuje dział gospodarki wodnej, wykreślono państwową służbę hydrogeologiczną. ©℗