Polskie przepisy, które pozwalają bez przetargu zlecać spółce Skarbu Państwa wytwarzanie paszportów, dowodów osobistych, ale też książeczek żeglarskich czy legitymacji, łamią prawo unijne – uznał rzecznik generalny TSUE.
Choć na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej przyjdzie poczekać jeszcze kilka miesięcy, to już dziś można mówić o poważnym problemie. Ostateczne rozstrzygnięcia najczęściej są zbieżne z opiniami rzeczników generalnych, a jeden z nich - Nicholas Emiliou - właśnie uznał, że Polska nie ma prawa przekazywać bez przetargów produkcji wielu dokumentów publicznych Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych. Jeśli wyrok będzie zbieżny z tą opinią, to będziemy musieli zmienić krajowe regulacje, pod groźbą kolejnych kar finansowych.
- W tej sprawie trudno spodziewać się innego orzeczenia, choćby z tego powodu, że już wcześniej TSUE wydawał wyroki w podobnych sprawach, w których uznawał, że kwestie dotyczące bezpieczeństwa państwa nie uzasadniają a priori całkowitego wyłączenia produkcji dokumentów spod przepisów o zamówieniach publicznych. Tym bardziej że można sięgnąć po regulacje szczególne, dotyczące zamówień obronnych, które pozwalają np. wyłączać z możliwości ubiegania się o takie zlecenia firmy z państw, które nie gwarantują bezpieczeństwa - mówi dr hab. Włodzimierz Dzierżanowski, wykładowca w Uczelni Łazarskiego i radca prawny z Grupy Doradczej Sienna.
Kwestie bezpieczeństwa
W 2018 r. Komisja Europejska wszczęła formalne postępowanie przeciwko Polsce, w którym zakwestionowała przewidziane w naszych przepisach wyłączenie spod reżimu zamówień publicznych produkcji dokumentów publicznych. Nowa ustawa - Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2019 ze zm.) nieco zmieniła nasze regulacje w tym zakresie, ale wciąż pozostawiła sporne wyłączenie, odsyłając do ustawy o dokumentach urzędowych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 1394 ze zm.) w zakresie katalogu dokumentów, które może produkować wyłącznie PWPW. Jest on nadzwyczaj obszerny i wskazuje nie tylko paszporty czy dowody osobiste, lecz także takie dokumenty jak: książeczki żeglarskie, legitymacje osób niepełnosprawnych czy naklejki wizowe (patrz: grafika). Argumentacja Polski jest prosta - chodzi o bezpieczeństwo państwa, które może zapewnić jedynie PWPW. Jest to bowiem spółka w całości kontrolowana i zarządzana przez państwo. Zdaniem KE nie wiadomo jednak, dlaczego PWPW miałaby być jedynym przedsiębiorstwem posiadającym doświadczenie i certyfikaty technologiczne wymagane do wytwarzania dokumentów z zachowaniem najwyższych standardów bezpieczeństwa.
„Szereg działających w UE przedsiębiorstw (z których część ma siedzibę w Polsce) daje podobne gwarancje w zakresie możliwości technicznych, stabilności finansowej i bezpieczeństwa. W rzeczywistości PWPW konkuruje z tymi przedsiębiorstwami w przetargach na wytwarzanie dokumentów równoważnych dokumentom rozpatrywanym w niniejszym postępowaniu dla innych państw członkowskich Unii (zresztą dla państw niebędących członkami Unii również)” - zaznaczyła KE w skardze na Polskę. Rzeczywiście z referencji publikowanych na stronie internetowej PWPW wynika, że wytwarza ona paszporty np. dla Litwy czy Islandii.
Rząd polski w odpowiedzi argumentował, że z jego perspektywy tylko spółka Skarbu Państwa daje wystarczające gwarancje bezpieczeństwa. Żadne klauzule umowne nie są bowiem w stanie zapobiec chociażby próbom wywierania wpływu na zagraniczne firmy przez miejscowe służby specjalne.
Co ciekawe, w zakresie określenia niezbędnego zakresu ochrony wymaganego w związku z bezpieczeństwem państwa rzecznik generalny stanął po stronie polskiego rządu. Podkreślił, że bezpieczeństwo narodowe pozostaje w gestii każdego państwa.
- W pełni podzielam stanowisko rzecznika, w którym podkreśla on, że nie jest możliwe precyzyjne i wyczerpujące zdefiniowanie katalogu sytuacji i przypadków składających się na pojęcie bezpieczeństwa państwa. Ma ono charakter subiektywny, i jak podkreśla rzecznik, wiele zależy tu od uwarunkowań historycznych, politycznych i geopolitycznych, które nie muszą być takie same w każdym państwie. Wojna w Ukrainie dodatkowo wzmocniła takie postrzeganie. Ważne jest stanowisko rzecznika, w którym - podzielając pogląd rządu polskiego - jednoznacznie podkreśla, że jeżeli dana kwestia nie jest objęta wspólną polityką zagraniczną i bezpieczeństwa, to Unii nie przysługuje żadna szczególna kompetencja w zakresie bezpieczeństwa narodowego czy publicznego państw członkowskich - komentuje dr Wojciech Hartung, adwokat z kancelarii Domański Zakrzewski Palinka.
Frustracja rzecznika
To jednak koniec dobrych wiadomości dla Polski. W dalszej części opinii Nicholas Emiliou jednoznacznie opowiedział się przeciwko regulacjom wyłączającym zlecanie produkcji tak szerokiego spektrum różnych dokumentów spod reżimu zamówień publicznych. W swej opinii podkreślił ich zróżnicowany charakter. Są to bowiem nie tylko dokumenty, które rzeczywiście można uznać za kluczowe dla bezpieczeństwa państwa (jak paszporty czy dowody osobiste), lecz także wiele innych, przy których tak bezpośrednią korelację z interesem państwem trudniej dostrzec (jak choćby książeczki żeglarskie, legitymacje potwierdzające niepełnosprawność czy znaki akcyzy). Choć rząd polski twardo stał na stanowisku, że wszystkie one są ważne z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa, to zdaniem rzecznika generalnego nie wykazał tego.
„Nie ukrywam, że te odpowiedzi wywołują u mnie pewną frustrację. (…) nie jestem w stanie, i to mimo uważnego przeanalizowania zarzutów Komisji i zastrzeżeń RP, a także zbadania przedłożonych przez obie strony dokumentów, precyzyjnie rozgraniczyć, które dokumenty można, a których nie można w sposób uzasadniony wyłączyć z zakresu stosowania przepisów o zamówieniach publicznych” - podkreślił rzecznik, uznając jednak wyłączenie przewidziane w polskich przepisach za niezgodne z prawem unijnym.
- Choć zdaniem rzecznika wyłączenie przewidziane w polskich przepisach stanowi naruszenie przepisów dyrektywy 2014/24/UE, to jednak stanowisko to mogłoby być inne, gdyby rząd polski przedstawił bardziej wyczerpujące informacje i argumentację. Wydaje się bowiem, że rzecznik zakwestionował przepisy nie dlatego, że całość wyłączenia przewidzianego w art. 11 ust. 4 ustawy p.z.p. jest sprzeczna z przepisami unijnymi, ale dlatego, że za takowe uznał wyłączenia dla niektórych z przewidzianych tam dokumentów - zauważa dr Wojciech Hartung.
Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji poinformowało DGP, że opinia rzecznika generalnego jest obecnie szczegółowo analizowana. Zaznaczyło, że ewentualne działania podjęte przez Polskę będą uzależnione od treści orzeczenia, jakie w tej sprawie wyda TSUE.
Czytając wnikliwie opinię, być może da się wybronić monopol PWPW na produkcję niektórych najistotniejszych dokumentów, ale wytwarzanie innych trzeba już będzie zlecać w przetargach. Rzecznik generalny pisze bowiem wprost, że powoływanie się na kwestie bezpieczeństwa jest dopuszczalne, jeśli chodzi o dokumenty, „których podrobienie mogłoby mieć negatywny wpływ na zwalczanie ataków przypuszczanych w ramach cyberwojny oraz na prowadzoną walkę z terroryzmem, handlem ludźmi, przemytem migrantów i przestępczością zorganizowaną, a także dokumenty, które mogą wpływać na prawidłowość i uczciwość wyborów”. ©℗
/>
orzecznictwo
Opinia rzecznika generalnego Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 2 marca 2023 r. w sprawie C 601/21 www.serwisy.gazetaprawna.pl/orzeczenia