Od 1 stycznia 2022 r. weszły w życie przepisy, które uprościły procedurę wyłączania gruntów z produkcji rolniczej oraz zniosły związane z tym koszty. W ten sposób ustawodawca chce zachęcić osoby uprawiające ziemię i pozostające z nimi w gospodarstwie domowym do prowadzenia firm
Zmiany te wprowadziła ustawa z 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2163; dalej: nowelizacja u.o.g.r.l.). Ustawodawca chciałby, aby dzięki nim rolnik, a także np. żona lub maż rolnika łatwiej i taniej mogli uruchomić salon fryzjerski, warsztat samochodowy lub inną działalność w siedlisku rolnym. Ma to ich zachęcić do zakładania nowych firm i pobudzić przedsiębiorczość. [ramka]
Dodatkowa aktywność pożądana
W Polsce zaledwie 4,8 proc. gospodarstw rolnych podejmuje działalność dodatkową. To niewiele w porównaniu np. do Finlandii, gdzie aż 27,7 proc. gospodarstw rolnych prowadzi dodatkową pozarolniczą działalność gospodarczą, we Francji - 26,6 proc., a w Danii - 23,4 proc. Tymczasem pobudzanie przedsiębiorczości na wsi jest konieczne. Z wstępnych wyników Powszechnego Spisu Rolnego 2020 r. wynika, że w tym roku utrzymała się notowana od wielu lat tendencja spadku liczby gospodarstw rolnych przy jednoczesnym wzroście ich średniej powierzchni. Liczba gospodarstw wynosi 1,3 mln, co oznacza, że ich liczba w porównaniu do 2010 r. spadła o ok. 192 tys. (tj. o 12,7 proc.). Średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego zaś wzrosła o 1,3 ha, tj. z 9,8 ha w 2010 r. do 11,1 ha w 2020 r. Tymczasem badania wskazują, że tylko gospodarstwa ok. 50 ha dają rodzinie możliwość utrzymania się z produkcji rolnej. Nowelizacja u.o.g.r.l. ma to zmienić. Jej celem jest m.in. zachęcenie rolników do rozpoczęcia dodatkowej działalności gospodarczej.©℗
Jak było dotychczas
Dotychczas nie było możliwe prowadzenie działalności nierolniczej w ramach gospodarstwa rolnego bez wcześniejszego przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub w przypadku jego braku - w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Szczególnie skomplikowana była kwestia podejmowania takiej działalności na gruntach rolnych klas I-III. W ich przypadku wymagane było dodatkowo uzyskanie zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi w toku procedowania miejscowego planu. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 1326; dalej u.o.g.r.l.) przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl natomiast art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Trzeba dodać, że przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze było dopiero pierwszym etapem realizacji inwestycji nierolniczych na gruntach rolnych. Aby rozpocząć inne użytkowanie tych gruntów - np. zrealizować na nich zabudowę mieszkaniową, produkcyjno-usługową czy infrastrukturę techniczną - niezbędne jest ich wyłączenie z produkcji rolnej i uiszczenie związanych z tym opłat.
Zwolnienie z odpłatności
Nowelizacja z 17 listopada 2021 r. bardzo upraszcza procedurę odrolnienia gruntu pod zabudową siedliskową. Dopuszcza prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej w obrębie siedliska w celu podjęcia przez rolnika (lub osoby trzeciej, np. domownika) pozarolniczej działalności gospodarczej, a przy tym zwalnia rolnika z ponoszenia kosztów związanych z wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej. A koszty wyłączenia były spore. Po pierwsze wyłączenie związane było z uiszczeniem przez niego jednorazowej należności. Przy czym zgodnie z art. 12 pkt 7 u.o.g.r.l. wysokość kosztów wyłączenia 1 ha gruntu z produkcji rolnej zależy od klasy ziemi. I tak za 1 ha gruntów rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego trzeba było zapłacić w przypadku klasy:
- I - 437 175,00 zł,
- II - 378 885,00 zł,
- III a - 320 595,00 zł,
- III b - 262 305,00 zł.
Dodatkowo rolnik za odrolnienie gruntu musiał jeszcze uiszczać opłatę roczną. Ta wynosiła 10 proc. stawki należności. W przypadku trwałego wyłączenia gruntu - należało ją wnosić co rok przez 10 lat. To się teraz zmieni. Ale uwaga, zwolnienie z obowiązku uiszczenia jednorazowej należności i opłat rocznych nastąpi pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych przez nowelizację u.o.g.r.l. z 17 listopada 2021 r. A zgodnie z nią:
- wyłączenie z produkcji dotyczy części gruntu rolnego pod zabudową zagrodową, gdy powierzchnia tego gruntu nie przekracza 30 proc. całkowitej powierzchni gruntu rolnego pod zabudową zagrodową w danym gospodarstwie, a jednocześnie jest to nie więcej niż 0,05 ha;
- właściciel gruntów, składając wniosek o wyłączenie ich z produkcji, musi zobowiązać się do dalszego prowadzenia gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzi zabudowa zagrodowa.
Jak tłumaczył podczas prac legislacyjnych w Sejmie poseł Jarosław Sachajko, jeden z autorów projektu nowelizacji, zastrzeżenie w postaci 0,05 ha (czyli 500 mkw.) ma ograniczyć możliwość korzystania z tego uprawnienia przez wielkie gospodarstwa, które mają siedliska po wiele hektarów. Chodzi o to, by te duże gospodarstwa nie przeznaczyły odrolnionego gruntu na rozpoczęcie uciążliwej produkcji przemysłowej.
Nowa definicja
Ustawodawca w pkt 21 dodanym w art. 4 u.o.g.r.l. określił też, co należy rozumieć przez zabudowę zagrodową. Chodzi o budynki mieszkalne oraz budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, jeżeli są położone na gruntach rolnych i wchodzą w skład gospodarstwa rolnego. Natomiast czym są „budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu”, wyjaśnia obowiązujący art. 4 pkt 2 u.o.g.r.l. Przepis ten definiuje to pojęcie jako „budynki i urządzenia służące przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej, przetwarzaniu i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych”. Warto dodać, że ustawowa definicja zabudowy zagrodowej zawarta w art. 4 pkt 21 u.o.g.r.l. pokrywa się z rozumieniem tego pojęcia w dotychczasowym orzecznictwie. Przykładowo WSA w Warszawie w wyroku z 29 marca 2017 r. (sygn. akt IV SA/Wa 2513/16) wyjaśnił, że pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza, przy czym nie oznacza to, że wszystkie obiekty budowlane znajdować się muszą w niewielkiej od siebie odległości. Podwórze to bowiem plac wśród zabudowań stanowiących pewną zorganizowaną całość. Wielkość i kształt tego placu mogą być różne. W konsekwencji na zabudowę zagrodową składać się może wiele zabudowań gospodarczych, różnie usytuowanych i to nie koniecznie na jednej działce, lecz powiązanych gospodarczo w obrębie jednego podwórza.
Niejasne przepisy
Na etapie prac legislacyjnych w komisji rolnictwa i rozwoju wsi zgłaszano wątpliwości, czy nowelizacja będzie dotyczyła odrolnienia gruntu poza budynkiem, np. obszaru stanowiącego podjazd do warsztatu samochodowego. Wyjaśniając tę kwestę, zwracano uwagę, że nowelizacja dotyczy 30 proc. terenu obejmującego nie tylko powierzchnię pod budynkami. Niestety literalne brzmienie art. 12b ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. tego twierdzenia jednak nie potwierdza. Mowa jest w nim, że obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych nie powstaje, jeżeli wyłączenie gruntów z produkcji dotyczy części gruntu rolnego pod zabudową zagrodową, którego powierzchnia nie przekracza 30 proc. całkowitej powierzchni gruntu rolnego pod zabudową zagrodową w danym gospodarstwie rolnym, nie więcej niż 0,05 ha. W przepisie tym odrolnienie odnosi się więc tylko do gruntu pod budynkiem. W praktyce kwestia ta może powodować wiele problemów.
Powiadomienie starosty
Nowelizacja określa ponadto tryb postępowania w przedmiocie rozpoczęcia używania zabudowań w zabudowie zagrodowej na cele prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. I tak zgodnie z art. 12b ust. 3 osoba, która zamierza wykonywać w zabudowie zagrodowej działalność inną niż działalność rolnicza, w terminie 30 dni przed dniem planowanego jej podjęcia powiadamia starostę właściwego ze względu na miejsce położenia tej zabudowy zagrodowej o zamiarze wykonywania tej działalności. Jednocześnie należy złożyć do starosty wniosek, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, czyli wniosek właściciela gruntów o wyłączenie ich z produkcji, w którym ten zobowiąże się do dalszego prowadzenia gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzi zabudowa zagrodowa.
W powiadomieniu należy również wskazać dane ewidencyjne działki pod zabudową zagrodową. Do powiadomienia dołącza się też plan budynków i urządzeń tworzących zabudowę zagrodową w danym gospodarstwie rolnym ze wskazaniem:
- budynków i urządzeń, w których będzie wykonywana działalność inna niż działalność rolnicza;
- całkowitej powierzchni zabudowy zagrodowej;
- powierzchni, na której będzie wykonywana działalność inna niż działalność rolnicza.
Niestety ustawodawca nie wyjaśnia, dlaczego powiadomienie składa osoba, która zamierza wykonywać w zabudowie zagrodowej działalność inną niż działalność rolniczą, a wniosek o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej - właściciel gruntów wyłączanych z tej produkcji. Przy czym brzmienie art. 12b ust. 3 u.o.g.r.l. zaproponował Senat, a Sejm go przyjął. W uchwale izba wyższa parlamentu wskazywała na konieczność doprecyzowania proponowanego przepisu przez określenie, że składane staroście powiadomienie o zamiarze wykonywania w zabudowie zagrodowej działalności innej niż działalność rolnicza jest składane jednocześnie z wnioskiem o wyłączenie gruntów z produkcji.
Katalog sankcji
Jeżeli okazałoby się, że zobowiązanie właściciela gruntów wyłączanych z produkcji rolnej do dalszego prowadzenia gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzi zabudowa zagrodowa, nie jest wykonywane, będzie to oznaczać, że grunty rolne pod zabudową zagrodową zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami u.o.g.r.l. Wówczas właścicielowi grozi sankcja, o której mowa w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. Zgodnie z tym przepisem w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności.
Nowelizacja przewiduje też sankcję za podjęcie działalności gospodarczej bez powiadomienia. Zgodnie z nowym art. 29a u.o.g.r.l., ten, kto w zabudowie zagrodowej podejmuje działalność inną niż działalność rolnicza, nie powiadamiając o tym właściwego starosty, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5 tys. zł do 30 tys. zł. Karę pieniężną w tym zakresie wymierza, w drodze decyzji, starosta, a środki finansowe pochodzące z tych kar stanowią dochód budżetu powiatu.
Wysokość proponowanej kary pieniężnej spowodowała wśród posłów kontrowersje. Podnoszono, że sankcja jest zbyt surowa. Na te zarzuty w imieniu rządu na posiedzeniu komisji sejmowej odpowiedziała Lidia Kostańska, dyrektor departamentu nieruchomości w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Jej zdaniem wysokość kary może być np. uzależniona od tego, jakiego rodzaju działalność jest prowadzona w tym gospodarstwie czy też jakiego rodzaju są dochody. - Musimy pamiętać o tym, że te kary będą wymierzane w trybie określonym w kodeksie postępowania administracyjnego, gdzie istnieją odpowiednie przepisy, które pozwalają na dostosowanie wysokości kary do wagi naruszenia - tłumaczyła.
Na koniec należy wskazać, że w art. 2 nowelizacji znajduje się przepis przejściowy, zgodnie z którym do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej lub leśnej w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed 1 stycznia 2022 r. stosuje się przepisy sprzed zmiany. ©℗
Podstawa prawna
•art. 1, 2 i 3 ustawy z 17 listopada 2021 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. poz. 2163)
