Łatwiej będzie wydobyć informacje na podstawie nowych przepisów o ponownym wykorzystywaniu danych niż w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej
Do podpisanej na początku tego tygodnia przez prezydenta nowej ustawy o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego na ostatnim etapie legislacyjnym swoje poprawki wprowadził Senat. Jedna z nich zmieniła definicję ponownego przetwarzania. Usunięto ograniczenia, które przewidywały, że informacja musi być wykorzystywana w innym celu niż pierwotny, w jakim została wytworzona (patrz: grafika). Ta niewielka wydawać by się mogło zmiana powoduje ogromną różnicę. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych urzędy mogły dotychczas odmówić przekazania danych, jeśli same je wytworzyły w celu upublicznienia. Takie sytuacje zdarzały się wcale nierzadko. W efekcie jeśli ktoś chciał wykorzystać te same dane, ale np. zaprezentować je w innej formie lub zestawić z innymi, to nie mógł tego zrobić.
Już na etapie prac nad projektem ustawy w rządzie zwracała na to uwagę Fundacja ePaństwo.
– Uwagi te już wówczas zostały częściowo uwzględnione, ale nie w sposób satysfakcjonujący. Trzeba jednak oddać honor stronie rządowej i klubowi Polska 2050, którzy zapoznali się z naszą opinią, doprowadzili do kolejnej, choć znów nieidealnej zmiany na etapie sejmowym. Wreszcie senatorowie PiS i PO przy poparciu rządu zgłosili naszą oryginalną poprawkę – mówi Krzysztof Izdebski, ekspert ds. otwartych danych.
Dualizm przepisów
Zmiana definicji ponownego przetwarzania, poza względami praktycznymi, ma też znaczenie systemowe. Choć może niezupełnie zamierzone. Łatwiej bowiem będzie teraz uzyskać dane na podstawie tych przepisów niż na podstawie podstawowego aktu, jakim jest ustawa o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm.).
– Według tej ostatniej informacją publiczną jest informacja o sprawach publicznych, natomiast zgodnie z nową ustawą informacją sektora publicznego jest po prostu każda informacja znajdująca się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Mamy zatem do czynienia z dwoma nieprzystającymi do siebie zakresowo rodzajami przepisów, stosowanymi częściowo przez te same kategorie podmiotów – zauważa prof. Grzegorz Sibiga z Instytutu Nauk Prawnych PAN i kancelarii Traple, Konarski, Podrecki i Wspólnicy.
Jego zdaniem taki dualizm nie powinien istnieć w przepisach.
– Pierwotnym reżimem prawnym, w którym rozstrzyga się o tym, czy informacja jest jawna, czy też poufna, są przepisy dostępowe. Natomiast w naszym kraju, ze względu na wąskie rozumienie informacji publicznej w orzecznictwie sądowym, może dojść do prób powoływania się przez zainteresowanych na przepisy o ponownym wykorzystywaniu. Rozwiązaniem problemu byłaby gruntowna reforma przepisów o dostępie do informacji publicznej, w tym zmiany w definicji informacji publicznej, poszerzające zakres znaczeniowy tego pojęcia – uważa prof. Grzegorz Sibiga.
Zawężona interpretacja
Dotychczasowa możliwość ponownego wykorzystania wyłącznie informacji, które zostały wytworzone do celów publicznych, wynikała z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.
„Informacją sektora publicznego jest utrwalona i będąca w posiadaniu podmiotów wskazanych w ustawie informacja wytworzona w ramach działania zdeterminowanego prawnie i bezpośrednio ukierunkowanego na realizację interesu publicznego, tj. działania będącego podstawową cechą zachowań administracji publicznej realizującej zadania publiczne, którą powinna ona realizować niezależnie od tego, czy ustawodawca wyraźnie na taki obowiązek wskazuje” – wskazano w wyroku NSA z 1 sierpnia 2019 r. (sygn. akt I OSK 2270/17). W orzeczeniu z 14 maja 2019 (sygn. akt I OSK 1851/17) podkreślono z kolei przedmiotem unormowań ustawy są informacje sektora publicznego wytworzone „dla celu publicznego”, tylko bowiem przy takim rozumieniu można dokonywać oceny, czy cel komercyjny lub niekomercyjny przyświecający użytkownikowi, jest „inny niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona”.
Na to zaś nakładało się wspomniane wcześniej ograniczenie uniemożliwiające domaganie się informacji, które niejako z założenia zostały wytworzone w celu upublicznienia przez samą instytucję. Były one udostępniane (np. na stronie internetowej), ale zainteresowani nie mieli już możliwości otrzymania danych w formie, która pozwalałaby na ich dalsze wykorzystanie.
Podejście urzędników
Nowa ustawa o otwartych danych i ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego wprowadza specjalne kategorie danych, które będą udostępniane obowiązkowo (a nie na wniosek) i co równie ważne w formacie nadającym się odczytu maszynowego za pośrednictwem interfejsu programistycznego aplikacji (API). W uproszczeniu – dzięki temu aplikacja będzie mogła pozyskiwać i przetwarzać te dane w sposób automatyczny. Dotyczyć to ma kategorii danych o wysokiej wartości. Z kolej dane dynamiczne mają być dostępne nie tylko za pośrednictwem API, ale w sposób natychmiastowy, zaraz po ich zgromadzeniu. Ma to pomóc twórcom aplikacji działających w czasie rzeczywistym (np. śledzenie ruchu na drogach czy warunków pogodowych).
Poza danymi o wysokiej wartości oraz dynamicznymi pojawiają się dwie dodatkowe kategorie – dane badawcze (wytworzone w ramach finansowanej ze środków publicznych działalności naukowej) oraz dane przedsiębiorstw publicznych (tu jednak nie będzie ogólnego obowiązku ich udostępniania).
Nowe regulacje prawdopodobnie najbardziej pomogą big techom, które przetwarzają największe ilości danych. Równie przydatne będą jednak także dla firm MSP czy nawet start-upów, jeśli znajdą one sposób na ich wykorzystanie. Szersze otwarcie furtek na pewno jest pożądane, bo biznes oparty na danych na świecie przynosi coraz większe zyski. Czy jest na to szansa?
– Sama ustawa niewiele zmieni. Dobrze, że jest podkładka prawna, ale to tylko pewne zasady – od urzędów zależy, jak będą stosowane. Z badań, które przeprowadzałem, wynika, że najbardziej zmienia sytuację rządowy program otwierania danych oraz zmiana kultury organizacji danej instytucji – ocenia Krzysztof Izdebski.
Na czym polega zmiana w przepisach
Etap legislacyjny
Ustawa czeka na opublikowanie w Dzienniku Ustaw