Inspekcją pracy nie rządzi statystyka, tylko realne problemy na rynku pracy, którym ma ona przeciwdziałać - wyjaśnia Iwona Hickiewicz, główny inspektor pracy. - Potrzebna jest wizja tego, jak zatrudnienie w Polsce ma funkcjonować, a przy tym wyznaczenie celu, do którego chcemy zmierzać. Wtedy możliwe będzie określenie, jakie rozwiązania i przepisy trzeba wprowadzić.
Jednym z głównych tematów trwającej już kampanii wyborczej jest przeciwdziałanie patologiom na rynku pracy, czyli np. nadużywaniu umów cywilnoprawnych. Jednym z pomysłów jest zupełne zlikwidowanie możliwości zatrudnienia na takich kontraktach. Jak ocenia to PIP?
Moim zdaniem dotykamy kwestii systemowych. Żeby w ogóle móc skutecznie przeciwdziałać nadużyciom, trzeba zdiagnozować stan prawny i faktyczny. Żonglowanie postulatami, np. likwidacją umów cywilnoprawnych, nie ma racji bytu. Inspekcja sygnalizuje problemy w tym zakresie już od lat 90., gdy po zmianie ustrojowej pojawiło się wiele nowych form przedsiębiorczości i podstaw zatrudnienia. Już wtedy proponowaliśmy, aby w k.p. zawarte było domniemanie istnienia stosunku pracy, jeśli jest ona świadczona w warunkach określonych w kodeksie. Tak się nie stało i dziś kontrakty cywilnoprawne są zawierane bardzo często.
Inspekcji zarzuca się brak reakcji na to zjawisko.
Zdarzają się takie opinie, ale wynikają one najczęściej z braku wiedzy o tym, czym się zajmuje PIP i jakie są jej możliwości działania. Przecież inspektor pracy to organ egzekwujący przepisy prawa pracy. A obecnie przepisy nie zakazują zatrudniania na umowach cywilnoprawnych. Potwierdza to wiele orzeczeń sądowych, z których wynika, że o rodzaju umowy decyduje wola jej stron. I tak oto mamy ogromną grupę zatrudnionych na umowach cywilnoprawnych, którzy funkcjonują poza systemem prawa pracy. Nie chodzi tu bowiem jedynie o to, czy i w jakiej wysokości są za nich opłacane składki albo czy mają prawo np. do urlopu. Przede wszystkim nie są objęci państwowym nadzorem nad wykonywaniem pracy. Ich roszczenia nie podlegają rozstrzygnięciu przez sądy pracy. Nie są zabezpieczeni np. na wypadek bezrobocia czy niemożności świadczenia obowiązków zawodowych.
Jak to zmienić?
Potrzebna jest wizja tego, jak zatrudnienie w Polsce ma funkcjonować, a przy tym wyznaczenie celu, do którego chcemy zmierzać. Wtedy możliwe będzie określenie, jakie rozwiązania i przepisy trzeba wprowadzić. Szkoda, że np. nigdy nie poddano pod dyskusję publiczną propozycji w tym zakresie zawartych w projekcie nowego kodeksu pracy przedłożonego przez Komisję Kodyfikacyjną Prawa Pracy w 2006 r. Zakłada on m.in. wprowadzenie działu poświęconego zatrudnieniu niepracowniczemu. Osoby pracujące na podstawie umowy cywilnoprawnej zyskałyby podstawowe uprawnienia kodeksowe. Wielokrotnie zgłaszałam np. potrzebę zmian w zakresie potwierdzania na piśmie warunków umowy o pracę przed faktycznym dopuszczeniem do wykonywania obowiązków. Wyeliminowałoby to syndrom pierwszego dnia, gdy przychodzącemu na kontrolę inspektorowi pracodawca próbuje wmówić, że brak umowy wynika tylko z tego, że jest to pierwszy dzień pracy i pracownik nie zdążył jej podpisać. Chcę jednak podkreślić, że pomimo ograniczonych możliwości w omawianym zakresie, co podnosimy od lat na posiedzeniach Rady Ochrony Pracy czy komisji sejmowych, dzięki inspektorom pracy co roku kilka tysięcy zatrudnionych na podstawie umowy cywilnoprawnej otrzymuje umowy o pracę. W ostatnich dwóch latach było to ponad 14 tys. osób.
Wraz z końcem kadencji Sejmu skasują się nieuchwalone projekty zmian dotyczące zatrudnienia. W tym ten uniemożliwiający stosowania weksli w stosunkach pracy. Szkoda?
Tak, bo jest to istotny problem. Już w 2012 r. sygnalizowaliśmy go resortowi pracy. W tym przypadku też mamy do czynienia z niewystarczającą legislacją. Przez długie lata dopuszczalność stosowania weksli na zabezpieczenie ewentualnych roszczeń pracodawców wobec pracowników nie była kwestionowana, w tym również przez sądy. Dopiero w wyroku ze stycznia 2011 r. Sąd Najwyższy uznał, że weksle nie powinny być stosowane w stosunkach pracy. Ale my wiemy, że są. Jednak i w tym przypadku nie ma przepisu, który wprost zabraniałby używania weksli, więc inspektor pracy nie ma podstawy prawnej do kwestionowania takich przypadków. Weksel daje pracodawcy możliwość uzyskania nakazu zapłaty na kwotę nim objętą. Od nakazu pracownik może się odwołać, ale objęta nim kwota może być egzekwowana, zanim sąd rozpatrzy odwołanie. Jednoznaczny zakaz zawarty w przepisach prawa pracy chroniłby interes zatrudnionych.
Skasuje się także projekt, który przewidywał możliwość wypłaty dodatku za pracę w sobotę zamiast oddawania w zamian wolnego w innym terminie. Tych propozycji szkoda chyba mniej?
Ocenialiśmy je sceptycznie, bo naszym zdaniem mogłyby prowadzić do obchodzenia przepisów ochronnych dotyczących wypoczynku. Zdaję sobie sprawę z tego, że część pracowników chciałaby zapewne decydować o tym, czy za nadgodziny w sobotę dostać dodatkowe pieniądze, czy czas wolny. Nie taka jest jednak nadrzędna rola prawa pracy. Polega ona na ochronie podstawowych zasad, na jakich świadczy się pracę. Prawo do odpoczynku jest jedną z nich.
W przeciwieństwie do tych projektów Sejm uchwalił nowelizację k.p., która wprowadza czasowy limit (36 miesięcy łącznie z okresem próbnym) zatrudnienia na umowach na czas określony. Inspekcja sygnalizowała potrzebę takiej zmiany.
Ta nowelizacja była potrzebna. Z naszych kontroli wynika, że co szósta taka umowa jest zawierana na okres powyżej 5 lat. Obchodzono w ten sposób art. 251 k.p., czyli w praktyce unikano umów na czas nieokreślony gwarantujących pracownikom stabilność. Należy przy tym pamiętać, że tego typu umowy są dość proste do rozwiązania, obowiązuje bowiem dwutygodniowy termin ich wypowiedzenia, bez podawania przyczyny.
Ustawa ta nakłada na PIP nowe obowiązki. Inspekcja ma rejestrować zgłoszenia od pracodawców, którzy nie będą stosować limitu przewidzianego w ustawie, jeśli wskażą obiektywne przyczyny takiego działania. Inspektor będzie mógł złożyć do sądu pozew o zbadanie, czy w danym przypadku jest to uzasadnione. Jak PIP ocenia możliwość realizacji tych zadań?
Kiedy rozwiązanie umożliwiające niestosowanie limitów wprowadzono do projektu, zwracaliśmy uwagę, że cel nowelizacji, czyli ograniczenie zatrudnienia na czas określony, może nie zostać spełniony. Bo firmy mając taką możliwość, w wielu przypadkach będą stosować umowy na okresy dłuższe niż ustawowy limit i będzie to bardzo trudne do zweryfikowania. Może się okazać, że inspektor pracy nie będzie mógł tego rozstrzygnąć, a nawet jeśli skieruje sprawę do sądu, to i on będzie mieć twardy orzech do zgryzienia.
Nowe obowiązki dla PIP mogą wyniknąć też ze zmiany przepisów jaka jest konieczna po czerwcowym wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Uznał on, że osoby zatrudnione na innych umowach niż ta o pracę mogą należeć do związków zawodowych. Możliwe że PIP będzie musiała weryfikować liczebność organizacji zakładowych. Czy powinna otrzymać takie zadanie?
Co pewien czas są nam dodawane nowe obowiązki, mniej lub bardziej odpowiadające realizowanym przez inspekcję podstawowym zadaniom. Przypomnę tu, zasadniczą w tym zakresie, ratyfikowaną przez Polskę, Konwencję nr 81 Międzynarodowej Organizacji Pracy. Zgodnie z nią, nie można powierzać inspekcji pracy zadań, które mogłyby naruszać autorytet i bezstronność inspektora w kontaktach z pracodawcami i pracownikami. A w przypadku weryfikowania liczebności organizacji związkowych jedna ze stron – albo pracodawca albo związki – mogą mieć zastrzeżenia do działań PIP. Moim zdaniem, taka weryfikacja to zadanie dla sądów. Z tej samej konwencji wynika też, że inspektor nie jest organem powołanym do dokonywania rozstrzygnięć, lecz egzekwowania zgodnych z przepisami warunków pracy.
Nowych zadań przybywa, a liczba kontroli i inspektorów jest ograniczona. Tych ostatnich jest ok. 1,5 tys. Czy w inspekcji nie ma presji na wykazywanie jak największej liczby spraw w statystykach?
Państwowa Inspekcja Pracy realizuje zadania wynikające z przyjętego na dany rok i najbliższe lata programu działania. Corocznie 1/3 kontroli jest prowadzonych na podstawie skarg składanych do inspekcji oraz ze względu na badanie okoliczności i przyczyn zgłaszanych wypadków przy pracy. Pozostałe wynikają z oceny sytuacji na rynku pracy. Jeżeli są problemy, np. z wypłatą wynagrodzeń albo przestrzeganiem przepisów o czasie pracy, to trudno, żebyśmy nie przewidywali takich tematów w programie i nie zakładali odpowiedniej liczby kontroli. A te ostatnie są później dzielone pomiędzy inspektorów przez okręgowych inspektorów pracy. Nie rządzi więc statystyka, tylko realne problemy na rynku pracy, którym PIP ma przeciwdziałać. Z tego co roku PIP jest rozliczana przez Sejm. W sprawozdaniu musimy pokazać, co robimy, w jakim zakresie i co z tego wynika. Inspektor pracy jest niezależnym organem kontrolnym, gwarantuje to ustawa, ale jest także pracownikiem. I jak każdy z zatrudnionych jest rozliczany z efektów swojej pracy.
Pojawiają się zarzuty, że inspekcja jest zaprocedurowana.
Działamy według procedur, ale one nie tylko zapewniają skuteczne funkcjonowanie instytucji. One chronią także tego, kto ma je stosować, czyli inspektora pracy. Dzięki nim jest on w stanie np. udokumentować swoje działania, wskazać zasadność podjętej decyzji, zastosowanego w trakcie kontroli środka prawnego. Może też wykazać, dlaczego w konkretnych okolicznościach zastosował np. pouczenie, a nie mandat.
Nie ma też presji na karanie firm?
Nie. Inspektor musi jedynie potrafić uzasadnić, iż po stwierdzeniu określonych nieprawidłowości zastosował w sposób odpowiedni jeden z dostępnych mu środków prawnych: mandat, wniosek do sądu, zawiadomienie o podejrzeniu popełnienia przestępstwa do prokuratury bądź że wystarczył tylko środek oddziaływania wychowawczego.
A jak kształtują się warunki pracy samych inspektorów, biorąc pod uwagę zamrożenie wynagrodzeń w całej sferze budżetowej? Ile zarabia inspektor pracy?
Fundusz wynagrodzeń osobowych jest zamrożony od piciu lat, jak w całej budżetówce. Nie oznacza to jednak, że przez ten czas nie było żadnych podwyżek. Prowadząc oszczędną gospodarkę finansową, wygenerowaliśmy pewne środki. Średnia płaca w inspekcji, wliczając trzynastkę, wynosi ok. 5600 zł brutto. W trudniejszej sytuacji jest młodsza kadra inspektorska – starsi wypracowali już pewien poziom wynagrodzenia. Osoba, która kończy aplikację inspektorską i nie ma prawa do dodatku stażowego, zarabiała do tej pory 3300 zł brutto. W wyniku tegorocznych uzgodnień ze związkami zawodowymi 172 osoby od 1 lipca 2015 r. otrzymały podwyżkę do poziomu 3450 zł brutto (bez dodatku stażowego). Poza tym wygenerowaliśmy kwotę na podwyżki od 100 do 300 zł dla od 170 do 510 osób. Ostateczna wysokość będzie zależała od tego, ile osób będzie nią objęte. Jeśli wszystkie 510 wytypowanych, wówczas wyniesie 100 zł, jeśli mniej – wyższa będzie kwota wzrostu wynagrodzenia przypadająca na osobę. Coroczne podwyżki wynikają też z awansu w ramach systemu specjalizacji wewnętrznej. W tym roku na tej podstawie ok. 100 osób otrzyma wynagrodzenie wyższe o 250 zł.
W przypadku państwowych inspekcji istotne znaczenie mają narzędzia pracy ułatwiające skuteczne działanie. Czy inspektorzy mają np. dostęp do elektronicznych baz danych, w tym tych prawnych, służbowe samochody, telefony?
Każdy inspektor ma do dyspozycji laptop z systemem Navigator – narzędziem opracowanym przez nas własnymi siłami i środkami. System ten wspomaga pracę inspektora na wielu etapach – od planowania zadań poprzez realizację kontroli aż do jej rozliczenia. Inspektor ma dostęp do wszystkich niezbędnych wzorów dokumentów, baz przedsiębiorstw i aktów prawnych. Telefon służbowy ma ponad 300 osób i mogłoby mieć więcej. Jednak gdy w ostatnim czasie poprosiliśmy okręgowe inspektoraty o zebranie opinii co do tego, czy każdy inspektor chciałby go otrzymać, większość odpowiedzi wskazywała na brak takiej potrzeby. Dlatego w przyszłym roku okręgowe inspektoraty pracy jako jednostki zatrudniające inspektorów same będą przeprowadzały postępowanie o zamówienie publiczne na zakup usług telefonii komórkowej, na podstawie rzeczywistych potrzeb w tym zakresie. Inspektorzy wykonujący czynności kontrolne mają też do dyspozycji 150 aut służbowych. Wymieniamy je co pewien czas i staramy się zwiększać ich liczbę. Znaczna część inspektorów woli jednak wykorzystywać własny samochód i pobierać kilometrówkę.
