- Jeżeli UE zmusi Londyn do zapłacenia bardzo wysokiej ceny za osiągnięcie niezależności, to jest on gotów rzucić jej gospodarcze wyzwanie - mówi Przemysław Biskup doktor nauk politycznych, główny analityk ds. brexitu w Polskim Instytucie Spraw Międzynarodowych.
Dokładnie za rok Wielka Brytania opuści Unię Europejską. Czy Brytyjczycy popełnili błąd, głosując za brexitem?
Patrząc z całościowej perspektywy brytyjskiej – myślę, że tak. Ale – zgodnie z powiedzeniem, że są małe kłamstwa, duże kłamstwa i statystyka – warto zdać sobie sprawę z tego, że nie ma statystycznych Brytyjczyków. Są różne grupy społeczne, które mają różne interesy. To, że wygrali eurosceptycy, a niewielką różnicą przegrała opcja proeuropejska, jest w pewnej mierze przypadkiem, efektem jakości kampanii. Ale wynik referendum, gdy oceniać go na spokojnie, pokazuje bardzo głębokie pęknięcie na tle stosunku Wielkiej Brytanii do Unii. To głosowanie potwierdziło istnienie stałej różnicy interesów oraz postrzegania tych interesów – i chęci dania im wyrazu przez wyborców.
Stała różnica?
Zasadnicza różnica w stosunku do Wspólnoty istnieje pomiędzy północą Anglii i angielską prowincją z jednej strony, a z drugiej – obszarami metropolitalnymi w Anglii i tymi częściami państwa, które jak Szkocja czy Irlandia Północna mają rozbudowaną autonomię. Na ten podział geograficzny nakłada się ekonomiczny – podstawą brytyjskiej gospodarki są usługi i wysoko zaawansowany przemysł, te firmy generalnie ulokowane są w dużych miastach. To oznacza, że od czasów Margaret Thatcher i reform Tony’ego Blaira prowincja jest pozostawiona sama sobie.
Jakie jeszcze są różnice interesów?
To ocena migracji. Gospodarka na niej zyskuje, ale kosztem określonych grup społecznych. Presja płacowa stwarzana przez imigrantów powoduje, że osoby o słabszych kwalifikacjach mają ciężej. Imigracja sprawiła też, że inwestycje firm np. w szkolenia bardzo spadły, bo przedsiębiorcom łatwiej, taniej i prościej wynająć przybysza. W efekcie u części Brytyjczyków narodził się resentyment do Unii – i z ich punktu widzenia wyjście z niej jest pozytywne. Ale jest również zamożna klasa średnia, która dzięki członkostwu w UE i obowiązującemu w niej swobodnemu przepływowi osób może wynająć taniej ogrodnika, sprzątaczkę czy opiekunkę do dziecka. Nie ma jednego obrazu Brytyjczyków, a każda grupa społeczna stara się postępować zgodnie z najlepiej rozumianym przez siebie własnym interesem. A ponieważ w Wielkiej Brytanii skala nierówności – pod względem dochodu, pozycji społecznej i sztywności tej hierarchii – jest duża, to i rozbieżności między tym, co byłoby statystycznym obrazem, a postrzeganiem sytuacji przez poszczególne grupy też są duże.
Przed referendum straszono, że brexit będzie natychmiastową katastrofą gospodarczą. Że kraj się rozpadnie, bo zaraz odłączy się Szkocja. Do niczego takiego nie doszło. Zapowiadało się, że będzie gorzej.
Zapowiadało się gorzej, dlatego teraz na Wyspach brexit nie wydaje się taki zły. Ale też nie ma co przesadzać ze zbytnim optymizmem. Kampania referendalna była nierzetelna po obu stronach, zaś jej fundamentem było coś, co Brytyjczycy nazywają project fear, czyli chodziło o budzenie i podgrzewanie odpowiednich emocji poprzez straszenie. Po stronie eurosceptycznej strach był napędzany kwestiami migracyjnymi. Ale mówiąc o jej złych stronach, nikt się nie zająknął, że w publicznej służbie zdrowia pracuje wielu przybyszów z zagranicy. A to dla przeciętnego Brytyjczyka oczywisty zysk, bo dostęp do usług medycznych został utrzymany przy określonym poziomie nakładów budżetowych. Ale straszyła też strona prounijna, która mówiła o apokalipsie gospodarczej. Popadnięcie kraju w ruinę i jego rozpad miały nastąpić natychmiast po zwycięstwie zwolenników brexitu. Przekłamanie polegało na tym, że negatywne skutki miały nastąpić od razu.
Czyli mogą się pojawić.
Pamiętajmy, że brexit się jeszcze nie dokonał. Wszystko wskazuje, że nastąpi z końcem marca 2019 r. Na razie nie nastąpiła żadna katastrofa gospodarcza, lecz też jeszcze się nie zmieniła pozycja Wielkiej Brytanii we Wspólnocie. Ale wiele firm zaczęło przygotowania do najczarniejszego scenariusza, w którym UE oraz Wielka Brytania nie zdołają osiągnąć porozumienia.
Czy Wielka Brytania przystąpiła do negocjacji nieprzygotowana?
W znacznej mierze tak. Po pierwsze – rząd Davida Camerona zakładał, że w referendum wygrają sympatycy Unii. Po drugie, zwolennicy brexitu osiągnęli sukces na zasadzie budowania koalicji negatywnej. Wszyscy, którzy głosowali za brexitem, wiedzieli, czego nie lubią w Unii i dlaczego chcą wyjść z niej, ale to nie znaczy, że wiedzieli, co chcą osiągnąć później. A nawet jeśli wiedzieli, to nie znaczy, że się w tych wizjach zgadzali. Rozpiętość poglądów na temat tego, co po brexicie, była bardzo duża. Ta kwestia nie była w pełni artykułowana, bo skończyłaby się rozłamem w tym obozie. Dla lewicy eurosceptycznej to wolność do znacznie większego i bardziej dynamicznego regulowania gospodarki i spraw społecznych. Dla kręgów liberalno-prawicowych to radykalna deregulacja i liberalizacja handlowa. Tych dwóch wizji nie sposób pogodzić.
Podzielona jest też rządząca Partia Konserwatywna.
Wśród torysów są osoby o zdecydowanie prounijnych poglądach, ale są i takie, które mają poglądy umiarkowanie prounijne bądź antyunijne, i jest wreszcie kilkudziesięciu posłów, którzy uważają, że należy jak najszybciej uwolnić się od wszelkich zobowiązań wobec Unii i radykalnie zliberalizować handel. Ci ostatni to bardzo wpływowa grupa, stanowi ok. 20 proc. klubu parlamentarnego, czyli znacznie więcej niż wynosi wątła przewaga rządu nad opozycją w Izbie Gmin. Na skutek tych rozbieżności brytyjski rząd – i przed wyborami w zeszłym roku, a zwłaszcza po nich, bo konserwatyści stracili bezwzględną większość – miał bardzo ograniczone możliwości do uzgodnienia wspólnej polityki. A nie mogąc uzgodnić wspólnej polityki, trudno wypracować strategię negocjacyjną, z kolei bez niej trudno skutecznie prowadzić rozmowy z Unią.
Nie sposób oprzeć wrażeniu, że UE bardziej zależy na zmuszeniu Wielkiej Brytanii do całkowitego ustępstwa niż na osiągnięciu korzystnego dla obu porozumienia.
Negocjacje są zdominowane przez politykę. Zwolennicy brexitu cały czas przekonywali Brytyjczyków, że Unia Europejska po pierwszym szoku, jak tylko ochłonie i zastanowi się, jakie są wspólne interesy i jaka jest ich skala, na pewno zaakceptuje jakąś pragmatyczną ugodę. Natomiast dynamika negocjacji temu zaprzecza. Celem strony unijnej nie jest układ gospodarczy jako taki, tylko raczej zbudowanie pewnego kontekstu politycznego. W ramach którego z jednej strony Unia chce uzyskać od Brytyjczyków daleko idące koncesje, a z drugiej – stworzyć klarowny przekaz, że pomysł wychodzenia z Unii Europejskiej nie jest dobry. Celem strony brytyjskiej jest uzyskanie maksymalnie szerokiego dostępu do jednolitego rynku bez ponoszenia kosztów politycznych z tego tytułu. Te pozycje wyjściowe obu stron w zasadzie nie dają się pogodzić. Potrzebna byłaby decyzja polityczna – Londynu czy Brukseli, że jednostronnie ustępują, albo obu stolic, że idą na wzajemne ustępstwa. Bez tego zmierzamy do scenariusza wyjścia bez porozumienia.
Czy Wielka Brytania przegrywa negocjacje?
Ewidentnie Brytyjczycy są stroną słabszą. Ale zarazem mają parę atutów, które, jeśli zostałyby przez nich użyte, naraziłyby Unię na spore koszty. To np. bardzo kłopotliwa dla nas sprawa rozliczeń finansowych, ponieważ w przypadku braku porozumienia Wyspiarze nie mają prawnych zobowiązań wobec budżetu UE po marcu 2019 r. W konsekwencji – gdyby odmówili płatności, to kasę Wspólnoty trzeba by błyskawicznie sekwestrować albo zasilić dodatkowymi pieniędzmi. A wiadomo, że chętnych do płacenia nie ma. Poza tym pamiętajmy, że nadwyżka w handlu towarami po stronie unijnej sięga 80–90 mld euro rocznie. Więc jeśli nie ma porozumienia, to te towary mogą nie dotrzeć na Wyspy, co oznacza straty dla eksporterów. Generalnie jednak Wielka Brytania jest na słabszej pozycji. Rynek europejski to ok. 45 proc. całego handlu brytyjskiego i perspektywa jego straty jest dla Brytyjczyków dość przykra. Natomiast dochodzi aspekt polityczny. Jeśli przyjmiemy, że negocjacje brexitowe zmieniają się w sytuację typu konfliktowego, a celem tego starcia jest po stronie Unii obrona jej jedności, po stronie brytyjskiej – uzyskanie faktycznej niezależności regulacyjnej, prawnej, finansowej, migracyjnej, to wówczas do kalkulacji zysków i strat wchodzą też inne elementy niż czysto gospodarcze.
Jakie?
Można się posłużyć takim przykładem – czy Ślązakom po I wojnie światowej opłacało się pozostać w Polsce? Finansowo raczej nie. A jednak wzniecili trzy powstania i ostatecznie część regionu została w granicach RP. Czynnikiem decydującym były tu kwestie tożsamościowe oraz pewne korzyści polityczne. Ślązacy polskojęzyczni czuli, że w Niemczech są obywatelami drugiej kategorii, więc chcieli to zmienić. Dla znaczącej części Brytyjczyków, w tym dla politycznej elity, zdefiniowanie tego konfliktu jako obrony faktycznej niezależności Wielkiej Brytanii w świecie powoduje, że warto zapłacić wysoką, czysto gospodarczą cenę za brexit.
A co jest dla nich zyskiem?
Profitem jest odzyskanie niezależności prawodawstwa, sądownictwa, kontroli nad polityką migracyjną. Przy czym według skrajnych eurosceptyków straty ekonomiczne są do odrobienia. Trzeba pamiętać o tym, że gdyby Brytyjczycy zdecydowali się na rozpoczęcie rywalizacji gospodarczej z UE polegającej na deregulacji i liberalizacji, to Unia zostałaby zmuszona do nieprzyjemnych dla siebie decyzji. Nieprzyjemnych zwłaszcza dla krajów o rozbudowanym modelu państwa opiekuńczego. Ten scenariusz, który nazywany jest „Singapurem na sterydach”, nie jest niemożliwy. Jeżeli Londyn zostanie zmuszony do zapłacenia bardzo wysokiej ceny za osiągnięcie niezależności, a to jest w tej chwili pozycja negocjacyjna Unii, to pokusa do rozpoczęcia takiej rywalizacji po stronie brytyjskiej będzie bardzo wysoka. Stanie się „Singapurem na sterydach” może być źródłem wzrostu gospodarczego, choć kosztem dosyć drastycznej zmiany modelu społecznego i gospodarczego w samej Wielkiej Brytanii. Ale jak pokazały czasy Thatcher i Blaira, Brytyjczycy są społeczeństwem zdolnym do tego typu zmian.
Czy uda się zakończyć negocjacje w terminie?
Czasu jest bardzo mało. Porozumienie będzie traktatem międzynarodowym i jako taki ma określoną ścieżkę ratyfikacji, na co potrzeba około pół roku. Zatem na osiągnięcie i sfinalizowanie ugody musi wystarczyć pozostałe pół roku. A to oznacza, że w tej chwili, nawet przy bardzo dużej dozie dobrej woli z obu stron, realistycznym scenariuszem jest tylko adaptacja jakiejś istniejącej już umowy. Którą bierzemy jako punkt wyjścia i dodajemy do niej nowe klauzule – albo to może być umowa szersza, którą zawężamy, albo umowa węższa, którą rozszerzamy. Ale to wymaga po obu stronach bardzo dużej dozy dobrej woli i dyscypliny, a ponieważ tego moim zdaniem brakuje, jestem coraz bardziej sceptyczny co do możliwości wypracowania porozumienia. Aczkolwiek pewną tradycją unijną jest negocjowanie do ostatniej chwili, a nawet już po terminie. Jeśli widać szansę porozumienia, a mija oficjalny termin, po prostu zatrzymuje się zegar.
Czy Wielka Brytania jest gotowa na wyjście z UE bez umowy?
Mentalnie część Brytyjczyków jest gotowa. Technicznie teraz rozpoczyna się proces przygotowań do tego scenariusza. W ciągu roku można poczynić wiele bezpośrednich logistyczno-technicznych przygotowań, ale to nie zmienia faktu, że byłoby to rozwiązywanie bieżących problemów, a nie spójna strategia. Takie jednostronne wyjście, jeśli nie zakończy się upadkiem rządu i przyspieszonymi wyborami, to zapewne przyniesie sukces tej frakcji zwolenników brexitu, która chce mocnej liberalizacji handlu. Logika jest taka – próbowaliśmy się dogadać z Unią, nie dało się, więc trzeba grać ostrzej.
Cały czas pojawiają się wezwania do drugiego referendum, które jednak wydaje się mało prawdopodobne.
To nie są wezwania naprawdę powszechne, artykułuje je bardzo wąska grupa polityków. Na dodatek część z nich, jak Tony Blair albo John Major, ma bardzo niejednoznaczny dorobek własny w tej dziedzinie. Grzechem Blaira, który dzisiaj go dyskwalifikuje, jest to, że okłamał brytyjską opinię publiczną w sprawie wojny w Iraku i wszystko, co teraz mówi, jest kontrowersyjne. Z kolei przeciwko Majorowi działa to, że jako premier przepchnął kolanem przez parlament traktat z Maastricht ustanawiający Unię Europejską. Po to, żeby złamać opór swoich posłów przeciwko ratyfikacji, sięgnął po swego rodzaju broń atomową w warunkach brytyjskich, czyli powiązał głosowanie nad tym traktatem z wotum zaufania dla rządu. Zatem teraz, mówiąc, że należy dać swobodę głosowania posłom, jest niewiarygodny. Większość deputowanych jest zwolennikami pozostania w Unii i gdyby nie było dyscypliny głosowania zgodnie z linią partii jako całości, zapewne takie swobodne głosowanie zakończyłoby się odrzuceniem brexitu. Do tego dochodzi kwestia brytyjskiej kultury politycznej. Brytyjczycy mają system oparty na większości względnej, zatem to, że jakaś względna większość ma pełen mandat do rządzenia i przeforsowywania swojego programu, jest sytuacją naturalną. A w referendum zwolennicy wyjścia mieli większość bezwzględną, zatem ten mandat jest w warunkach brytyjskich nadzwyczaj silny. Byłoby bardzo trudne dla jakiejś partii politycznej, zwłaszcza dla którejś z tych wielkich, by powiedzieć: tamto głosowanie było nieważne albo ono nie było rozstrzygające i powinniśmy zrobić nowe.
Ale stanowisko Partii Pracy zaczęło ostatnio trochę ewoluować.
Pozycja obu partii mieści się w regułach gry tamtejszego systemu politycznego. Konserwatyści promują wizję coraz twardszego brexitu, czyli ich reakcja na opór strony europejskiej jest taka, by w skrajnym wypadku wyjść bez porozumienia. To nie jest rozwiązanie, do którego dążą, ale mogą się z nim pogodzić. Z kolei Partia Pracy mówi, że Brytyjczycy przegłosowali brexit i powinien on nastąpić, ale nikt z wyborców tak naprawdę nie pytał, co on ma oznaczać. Zatem zdaniem laburzystów uprawniony jest pogląd, że opuszczenie Unii nie może powodować dekonstrukcji rynku pracy i gospodarki, a to oznacza konieczność pozostania w unii celnej z UE. Ale warto też podkreślić różnicę w języku angielskim pomiędzy „a customs union” i „the customs union”. „The customs union” to unia celna, jaka obowiązuje teraz w ramach Unii Europejskiej, natomiast Partia Pracy mówi o „a customs union”, czyli o czymś luźniejszym, mniej zdefiniowanym związku, co wymagałoby znacznych ustępstw ze strony UE. Mam jednak wątpliwości, czy to realistyczne, ponieważ Wspólnota oczekuje klarownej decyzji Brytyjczyków – czy pozostają w dotychczasowej unii celnej, akceptując wszystkie jej warunki, czy też chcą takiej bardzo ograniczonej umowy o wolnym handlu. Żadne z tych rozwiązań nie jest z brytyjskiego punktu widzenia do końca pożądane ani satysfakcjonujące.
Przeciwko powtórzeniu referendum przemawia też to, że poparcie dla pozostania lub wyjścia z UE nie zmieniło się znacząco. Nastąpiło lekkie wahnięcie na korzyść pozostania, ale to jest głównie efekt włączenia się do dyskusji tych osób, które wówczas nie głosowały.
Wynik referendum nie jest w żaden sposób przypadkowy. W 2016 r. różnica między jedną a drugą stroną wyniosła niespełna 1,5 mln głosów. Przesunięcie półtora miliona osób w jedną czy drugą stronę to element przypadkowy, który zależy od kampanii czy zdolności angażowania swoich zwolenników. Ale sam bazowy podział, niemal pół na pół, pozostał. To podział narodowościowo-społeczno-ekonomiczny i on się nie zmienił nie tylko w ciągu ostatnich dwóch lat, ale nawet w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat. Jest to fakt polityczny, a głosowanie było wyrazem tego podziału. Jeśli nie zmienią się te realia narodowościowo-społeczno-gospodarcze, to wyborcy będą raczej tkwili na pozycjach wyjściowych. Tymczasem Unia Europejska ma problemy z akceptacją tego podziału jako stałego elementu brytyjskiej polityki. Powtarzanie głosowania w nadziei na zmianę wyniku będzie raczej irytować wyborców i zwiększać per saldo postawę negatywną wobec Unii Europejskiej. Podkreśla się, że Wielka Brytania nie jest Irlandią, na której można wymóc, że w przypadku „niewłaściwego” wyniku referendum głosowanie będzie się powtarzać, dopóki nie będzie taki, jak go oczekuje Unia Europejska. Brytyjczycy mają zaufanie do swojego systemu konstytucyjnego i nie ma tam przestrzeni do tego typu działań. A jednocześnie wciąż postrzegają się jako dość duże i ważne państwo.
Patrząc w długiej perspektywie, czy Wielkiej Brytanii brexit może jeszcze wyjść na dobre?
Cóż, w długiej perspektywie można wszystko założyć. Znowu jest pytanie, co znaczy – Wielkiej Brytanii? Jeśli nie dojdzie do porozumienia i rozpocznie się konkurencja deregulacyjna między Wielką Brytanią a Unią Europejską, Brytyjczycy zapewne odnajdą się w niej lepiej niż większość społeczeństw Europy Zachodniej. Natomiast, czy to będzie z korzyścią dla wszystkich Brytyjczyków, szczerze mówiąc, wątpię. Wielka Brytania jest dużą gospodarką, w pierwszej dziesiątce na świecie, ma doskonałe położenie geograficzne, określone zasoby kulturowe, choćby w postaci języka angielskiego – to są atuty, które można wygrywać w ramach globalizacji i one nie znikną wraz z brexitem. Moim zdaniem brexit nie będzie historią sukcesu gospodarczego per se, ale być może stanie się elementem historii sukcesu narodowego, pewnego rodzaju zmianą paradygmatu. To nigdy nie jest łatwe ani nie jest jednoznaczne, pamiętajmy, że przystąpienie Wielkiej Brytanii do Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej też nie było ani bezproblemowe, ani nie okazało się jednoznacznym sukcesem gospodarczym. Brytyjczycy też musieli zapłacić za to bardzo wysoką cenę. Jest to państwo i społeczeństwo, które ma pewną zdolność do robienia takich rzeczy raz na kilkadziesiąt lat. W ciągu mniej więcej 50 ostatnich lat akcesja do EWG była pierwszą taką falą wielkich zmian, szeroko rozumiany thatcheryzm był drugą, teraz być może mamy trzecią.
