Po stronie polskiej pozostają stare problemy utrudniające harmonijną współpracę z europejską zbrojeniówką i korzystanie z unijnych funduszy (koordynacja międzyresortowa, podejmowanie ryzykownych inwestycji i decyzji).

O bogatą agendę legislacyjną prezydencji zadbała Komisja Europejska. W marcu KE przedstawiła zapowiadaną od dawna białą księgę na temat przyszłości obrony oraz pakiet ReArmEurope, którego najważniejszą część – mechanizm nisko oprocentowanych pożyczek na cele obronne SAFE w wysokości do 150 mld euro – udało się przyjąć w bardzo krótkim czasie. Z kolei czerwcowy szczyt NATO w Hadze przyniósł przełomową decyzję o celu wydatków obronnych na poziomie 5 proc. PKB (w tym 3,5 proc. wojskowych i 1,5 proc. na inne potrzeby obronne) do 2035 r. Choć nie we wszystkich państwach plany podjęte pod presją Donalda Trumpa zostały przyjęte z radością, to jednak wpisują się w panujący nastrój zagrożenia rosyjską agresją. Aktywność UE w sferze bezpieczeństwa i obrony już od dobrych kilku lat przestała być tabu. W Brukseli i innych stolicach trwa raczej refleksja nad przyszłością relacji między UE i NATO oraz pożądanym podziale ról.

Świadomy podział ról

Działania UE koncentrują się na wspieraniu przemysłu obronnego, harmonizacji standardów w reagowaniu na kryzysy, zagrożenia hybrydowe i dezinformację oraz ułatwianiu dalszego udzielania pomocy wojskowej dla Ukrainy. Mają one w większości charakter komplementarny wobec NATO, pozostającego jedynym sojuszem obrony zbiorowej dla ogromnej większości państw UE. Mimo to w dyskusji w Polsce można usłyszeć głosy o unijnych ambicjach zastąpienia Sojuszu, zaś w radykalnej wersji – o niezależnej od NATO armii europejskiej. Poglądy takie faktycznie pojawiają się w UE (najczęściej w Parlamencie Europejskim, gdzie słyszymy o potrzebie „operacjonalizacji” unijnej „klauzuli wzajemnej obrony” z art. 42.7 Traktatu o UE) i w retoryce niektórych rządów (np. Belgii lub – w sposób koniunkturalny – Francji). Paliwa dodaje im niepewność związana z polityką Trumpa. Strategia komunikacyjna KE z jej sztandarowym hasłem budowy „europejskiej unii obronnej” nie zawsze sprzyja semantycznemu porządkowi. Jednak rzeczywiste działania UE i decyzje państw świadczą o dużej świadomości odmiennej roli obu organizacji.

Po obu stronach Atlantyku dominuje przekonanie, że Europejczycy powinni być w większym stopniu odpowiedzialni za obronę kontynentu. Każde państwo NATO ma wyznaczony zakres obowiązków w ramach sojuszniczego procesu planistycznego (NDPP). Wśród nich są cele rozwoju zdolności militarnych (capability targets), nawet jeśli stopień wywiązywania się z nich w przeszłości przez niektórych sojuszników pozostawiał wiele do życzenia. UE – zwłaszcza poprzez narzędzia polityki przemysłowej i programy wspólnych zakupów, jak EDIRPA, EDIP czy SAFE – chce ułatwić realizację zdolnościowych celów NATO, sprawić, by państwa chętniej współpracowały i agregowały popyt na konkretne rodzaje broni (najchętniej produkowane w Europie). Unia chce też przyspieszyć tempo produkcji zbrojeniowej i usunąć bariery, wcześniej wprowadzone innymi regulacjami, dla rozwoju jej nowych rodzajów. Służy temu opublikowany w czerwcu pakiet Defence Readiness Omnibus, będący rodzajem wojennej deregulacji.

Państwa wyznaczyły też na marcowym szczycie siedem obszarów priorytetowych dla wspólnego działania w zakresie budowy zdolności wojskowych. Są nimi: obrona powietrzna, systemy artyleryjskie, w tym rakiety dalekiego zasięgu, amunicja i pociski rakietowe, systemy dronowe i antydronowe, wsparcie strategiczne, mobilność wojskowa, cyberobrona, sztuczna inteligencja oraz systemy walki elektronicznej. Mają one doprowadzić do większego uniezależnienia się od USA, bez których trudno jednak wyobrazić sobie skuteczną obronę w pełnoskalowym konflikcie zbrojnym. Realizacja tych zamierzeń ma przybliżyć powstanie „europejskiego filaru NATO”, czyli nie nowego sojuszu, lecz takiego NATO, w którym Europejczycy odgrywają większą rolę. Czas pokaże, czy zainteresowane państwa będą chciały realizować projekty, takie jak ELSA (systemy uderzeń dalekiego zasięgu) albo FCAS (francusko-niemiecko-hiszpański projekt samolotu wielozadaniowego), dwu- lub wielostronnie, czy pod unijną flagą. Tę ostatnią możliwość stwarza współpraca w ramach Europejskiej Agencji Obrony, a poszerzy ją format europejskich projektów wspólnego zainteresowania w dziedzinie obronności, przewidziany wciąż negocjowanym rozporządzeniem „Program na rzecz europejskiego przemysłu obronnego” (EDIP).

Nowe partnerstwa

W ostatnim roku UE zawarła lub odnowiła umowy o bezpieczeństwie z wieloma partnerami, także z Indo-Pacyfiku, takimi jak Japonia, Korea Płd. i wkrótce Australia, dla których największym zagrożeniem są Chiny. Sformalizują współpracę w tak kluczowych dziedzinach, jak bezpieczeństwo żeglugi, przestrzeń kosmiczna czy walka z zagrożeniami hybrydowymi. Istotny wydźwięk polityczny – w kontekście sporów z administracją Trumpa – ma zawarta w czerwcu umowa z Kanadą. Dla niektórych państw pozaunijnych (Kanady, Wielkiej Brytanii, w przyszłości może Turcji) mogą być one wstępem do korzystania z unijnych programów wsparcia przemysłu obronnego lub przynajmniej brania udziału we wspólnych przetargach. By tak się stało, potrzebne są dodatkowe porozumienia zawarte za zgodą wszystkich państw UE. Istnieje ryzyko, że część z nich będzie wykorzystywała tę przynętę jako narzędzie uzyskiwania ustępstw w innych sferach, co opóźni i utrudni kluczową dla Polski współpracę sektorów zbrojeniowych z UE i pozaunijnych państw sojuszniczych.

Te umowy nie tworzą nowych sojuszy, lecz wzmacniają współpracę z partnerami w tych dziedzinach, w których UE pogłębia współpracę obronną. W kontekście znaczenia NATO jako sojuszu wojskowego wielką rolę mają umowy łączące Unię z nieunijnymi sojusznikami: Kanadą, Norwegią i Wielką Brytanią. Umożliwią one uczestnictwo państw trzecich w unijnych misjach i operacjach wojskowych i umożliwią łatwiejszą współpracę w udzielaniu pomocy wojskowej dla Ukrainy. Zawieranym partnerstwom towarzyszy bilateralne zacieśnianie więzi przez wybranych sojuszników (np. umowa niemiecko-brytyjska, polsko-kanadyjska czy polsko-francuska), także poprzez ustalanie wspólnego stanowiska na forum NATO i UE, i podejmowanie wspólnych inicjatyw.

Polskie trudności

Poza osłabianiem NATO i więzi transatlantyckich drugim najczęściej powtarzanym w polskiej debacie zarzutem jest brak wymiernych korzyści z tych inicjatyw dla Polski. W odróżnieniu od pierwszej, ta pretensja jest uzasadniona. Wsparcie UE dla przemysłu premiuje współpracę, więc łatwiej uzyskać dofinansowanie mającym doświadczenie koncernom zachodnim niż polskiej zbrojeniówce. Szacuje się, że 80 proc. środków z Europejskiego Funduszu Obronnego (najhojniejszego, dysponującego budżetem 8 mld euro na lata 2021–2027 mechanizmu wsparcia prac badawczo-rozwojowych sektora obronnego) przypada na firmy z najlepiej rozwiniętych państw (głównie z Francji, Włoch, Hiszpanii, Niemiec i Holandii).

W kolejnych edycjach programu pojawia się jednak coraz więcej projektów koordynowanych przez firmy i ośrodki badawcze z takich państw, jak Czechy, Estonia, Litwa czy Cypr. Polski podmiot koordynuje tylko jeden z kilkuset projektów. Przygotowywana strategia rozwoju naszego przemysłu zbrojeniowego powinna znaleźć drogi wyjścia z tej sytuacji, a także ustalić jasny podział kompetencji między resorty aktywów państwowych, obrony, rozwoju i technologii oraz spraw zagranicznych, by zainteresowane dofinansowaniem firmy i instytucje wiedziały, do kogo się zwracać o pomoc. Innym problemem jest niski poziom nakładów na badania, także w sektorze zbrojeniowym, sprawiający, że polskie ośrodki są mniej atrakcyjnymi partnerami dla szukających możliwości wymiany technologicznej partnerów zachodnich.

Ważna jest też siła lobbingu, w tym na etapie prac legislacyjnych konkretnego mechanizmu wsparcia. Nieprzejrzysty sposób doboru projektów przez KE budzi uzasadnioną frustrację (choćby pominięcie oferty znakomitych systemów opl Piorun w projekcie wspólnych zamówień EDIRPA). Polskie firmy muszą być obecne w Brukseli i aktywnie walczyć o swoje interesy. Otwarcie biura PGZ w tym mieście jest dobrym znakiem, podobnie jak wywalczenie przez polską prezydencję, by ostateczną decyzję w sprawie dofinansowania w ramach SAFE podejmowała Rada. Niektóre kryteria, jak potrzeba wysokiego wkładu własnego, już na wstępie będą odstraszać część polskich producentów. Być może potrzebne będzie opracowanie systemu państwowego wsparcia gwarancyjnego dla kluczowych projektów. Inne reguły – jak niski dozwolony poziom pozaeuropejskich komponentów w produkcie – też są dyskryminujące dla polskich firm, choć trudne do zwalczenia ze względu na interesy polityczne instytucji unijnych i państw posiadających największe przemysły zbrojeniowe, zwłaszcza Francji.

Wszystko to sprawia, że stanowisko Polski wobec postulatów zwiększenia wspólnych wydatków obronnych w kolejnej perspektywie (2028–2034) będzie musiało być wyważone. A KE proponuje na ten cel aż 131 mld euro, czyli 10-krotnie więcej niż dotychczas. Nie leży w naszym interesie gaszenie zapału sojuszników do wzmacniania sektora obronnego. Jednocześnie musimy być świadomi, że kryteria ewentualnych nowych programów grantowych będą tak sformułowane, by jak największa ilość pieniędzy wracała do firm z państw płatników netto. Odsetek inwestycji na obronę realizowanych siłami polskiego przemysłu musi rosnąć, także przy wsparciu środków unijnych, w przeciwnym razie wysokie wydatki, do których się zobowiązaliśmy, stracą poparcie społeczne. Drogą pośrednią wydaje się promowanie rozwiązań opartych na nisko oprocentowanych pożyczkach (a nie grantach), jak to jest w programie SAFE (są one nieatrakcyjne dla najbogatszych państw UE), a także udostępniania na cele obronne pieniędzy ze źródeł, których absorpcja była dla Polski najbardziej dostępna (fundusze spójności, covidowe, rozwoju regionalnego). Dzięki wprowadzonym przez ReArmEurope rozwiązaniom Polska będzie mogła przekierować na cele związane z obroną część niewykorzystanych funduszy z KPO.

Co z pomocą dla Ukrainy?

O ile retoryka Trumpa mobilizowała Europejczyków do większych wydatków obronnych, o tyle jego burzliwe relacje z Wołodymyrem Zełenskim i hamletyczny stosunek do pomocy wojskowej nie przełożył się na dodatkowe wsparcie z UE. Weto Węgier uniemożliwia dalsze wykorzystywanie Europejskiego Instrumentu na rzecz Pokoju (EPF) jako środka refundowania państwom części kosztów ich pomocy wojskowej. Poza Budapesztem mechanizm ten budził już wcześniej niechęć największych płatników netto, zwłaszcza Niemiec.

Państwa unijne nie zaakceptowały pomysłu szefowej unijnej dyplomacji Kai Kallas, by zamiast EPF, gdzie dla Ukrainy wydzielono ponad 10 mld euro, utworzyć oddzielny fundusz dobrowolnych wpłat w wysokości 25 mld euro. Sukcesem zakończy się za to zbiórka na dodatkowe 2 mln sztuk amunicji (5,5 mld euro). Kontynuowana będzie misja szkoleniowa żołnierzy ukraińskich EUMAM Ukraine (dotychczas wyszkoliła ponad 60 tys. żołnierzy), częściowo finansowana zyskami z zamrożonych rosyjskich aktywów. Państwa wolą kontynuować pomoc bilateralną (i w ramach koalicji chętnych), zaś UE pozostawić odpowiedzialność za pomoc makroekonomiczną (dotychczas ok. 100 mld euro). Czy potrzeba lepszego dowodu, że UE jest daleka od przekształcenia się w sojusz wojskowy, a tym bardziej w samoistne mocarstwo? ©℗