Linia TSUE w sprawie pakietu Fit for 55 nie sprzyja polskim skargom

Dotychczasowe orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości stawia pod znakiem zapytania sens szukania w nim sojusznika w sprawie pakietu Fit for 55.

Podobne argumenty jak w przypadku Fit for 55 polski rząd podnosił w innej skardze – przeciw reformie ETS, w styczniu 2016 r. Zmiany w unijnych regulacjach dotyczyły wtedy powołania na bazie nadwyżkowych uprawnień do emisji na unijnym rynku tzw. rezerwy stabilności rynkowej (MSR). Nowy mechanizm miał zagwarantować szybsze niż wcześniej ograniczanie puli uprawnień dostępnych na unijnym rynku i zapewnić zgodność cen CO2 z unijnymi celami klimatycznymi. Od roku 2019 system aukcji uprawnień w ograniczonym stopniu motywował uczestników rynku do ograniczania śladu węglowego. Dla Polski, która w 2015 r. wytwarzała z węgla 86,5 proc. swojej energii elektrycznej, perspektywa szybko rosnących cen praw do emisji była ciosem.

W swoim pozwie rząd RP podnosił m.in. argumenty znane ze skarg przeciw Fit for 55. W szczególności wskazywał na to, że zmiany w systemie ETS znacząco wpłyną na miks energetyczny Polski, którego kształtowanie jest wyłączną kompetencją państw członkowskich, i doprowadzą m.in. do zwielokrotnienia zapotrzebowania na gaz ziemny i zasadniczej zmiany struktury europejskich rynków. Z tych względów – podkreślano – zmiany w ETS powinny były zostać przyjęte jednogłośną decyzją stolic, a nie, jak miało to miejsce, w drodze głosowania większościowego.

Podobnie jak w najnowszej fali pozwów Polska podnosiła też zarzuty natury proceduralnej oraz dotyczące jakości procesu legislacyjnego prowadzonego przez Komisję Europejską, w tym w szczególności dostępu do konsultacji społecznych i należytego zbadania skutków regulacji. Również te zarzuty nie znalazły jednak zrozumienia w TSUE. Sędziowie ocenili, że procedury zostały przeprowadzone prawidłowo.

Zarzucono też unijnym regulatorom naruszenie traktatowych zasad lojalnej współpracy oraz pewności prawa, przywołując m.in. konkluzje Rady Europejskiej z października 2014 r., w których jako termin uruchomienia MSR wskazano rok 2021. Zmiany w ETS oznaczały też – w ocenie Polski – zaostrzenie uzgodnionego na poziomie unijnym celu redukcji emisji CO2 na 2020 r. Przed TSUE reformy MSR broniły m.in. Komisja Europejska, Niemcy, Hiszpania i Francja, które przyłączyły się do wszczętego przez Polskę postępowania.

Argumenty podniesione przez Warszawę nie przekonały sędziów z Luksemburga i dwa i pół roku później polską skargę oddalono. W orzeczeniu nie pozostawiono wątpliwości co do wykładni Luksemburga w sprawie zgodności z prawem UE stosowania procedury większościowej w przypadku aktów prawnych oddziałujących na miksy energetyczne państw członkowskich. Z punktu widzenia TSUE przyjęcie regulacji z pominięciem zasady jednomyślności jest zasadne, o ile zmiana miksu jest tylko jej pośrednim skutkiem, nie stanowiąc pierwszorzędnego rezultatu ani celu deklarowanego przez prawodawcę. Komentatorzy wyjaśniali, że TSUE chce, by procedura jednomyślności była w polityce klimatycznej wyjątkiem stosowanym w nadzwyczajnych przypadkach, a nie regułą.

Krytycy decyzji trybunału z reprezentującego interesy państwowych spółek energetycznych Polskiego Komitetu Energii Elektrycznej oceniali wręcz, że stanowisko sędziów świadczy o wyeliminowaniu w praktyce możliwości skutecznego powołania się na przepisy traktatu o funkcjonowaniu UE, które wprowadzają wymóg jednomyślności w przypadku rozwiązań wpływających znacząco na kompetencje państw w zakresie miksu energetycznego. Podobny wniosek wysnuł w swojej analizie Krajowy Ośrodek Bilansowania i Zarządzania Emisjami, który był odpowiedzialny za wkład merytoryczny do skargi. KOBiZE mimochodem zwrócił przy tym uwagę, że żaden unijny akt z dziedziny polityki środowiskowej nie został podjęty według zasady jednomyślności, włącznie z regulacjami, które ingerują w miks energetyczny państw w sposób bardziej ewidentny, niż miało to miejsce w przypadku zmian w MSR, np. dyrektywy o odnawialnych źródłach energii. Odejście od ugruntowanej już linii orzeczniczej otwierałoby więc tym samym ścieżkę do zakwestionowania całej praktycznie legislacji klimatycznej UE. Według prof. SGH, byłego wiceszefa MSZ w rządzie Donalda Tuska Artura Nowaka-Fara podnoszenie argumentów dotyczących naruszania zasady podziału kompetencji jest ryzykowne i powinno być precyzyjnie uargumentowane, a decyzję rządu rozpatruje on w kategoriach politycznych. – Rząd przed TSUE będzie musiał stawić czoła pytaniom o to, dlaczego nie korzysta z KPO, dlaczego środki z systemu ETS nie są wydawane na zieloną transformację. Zgodnie z argumentami rządu TSUE nie powinien patrzeć na jakieś zaszłości i zapóźnienia, ale z pewnością przedstawi je Komisja Europejska. Z tego punktu widzenia ta zasadnicza argumentacja rządu się nie klei – nie da się tu pominąć jednych kwestii dotyczących zaskarżonego pakietu, a uwypuklić tylko te, które się wybrało – ocenia.

Szanse na przeforsowanie polskiego stanowiska w Luksemburgu są tym mizerniejsze, że Polska nie zdołała zbudować szerszej koalicji państw, które mogłyby poprzeć stanowisko przed TSUE. Polska była jedynym krajem, który opowiedział się przeciwko wszystkim czterem zaskarżonym dotąd aktom: rozporządzeniu o tzw. wspólnym wysiłku redukcyjnym, które podniosło unijne cele w zakresie ograniczania emisji w sektorach nieobjętych ETS, nowym normom dla aut (zakaz rejestracji nowych pojazdów spalinowych po 2035 r.), regulacji o emisjach związanych z użytkowaniem gruntów i gospodarką leśną oraz mechanizmowi opłaty granicznej za emisję, czyli tzw. cła węglowego. To właśnie ten ostatni mechanizm jest uznawany za relatywnie najbardziej narażony na negatywny werdykt TSUE – w wypadku, w którym trybunał przychyliłby się do stanowiska, zgodnie z którym opłata jest rodzajem podatku granicznego (choć to nie ta kwestia stanowiła główny trzon polskich zastrzeżeń do rozporządzenia, które dotyczyły przede wszystkim procesu wygaszania darmowych emisji dla energochłonnego przemysłu).

W obronie Fit for 55 może się także pojawić argument, który słyszeliśmy ze strony krytyków Mateusza Morawieckiego w rządowej koalicji. Wykładnia trybunału może bowiem potwierdzić, że poszczególne rozporządzenia składające się na pakiet klimatyczny stanowią implementację decyzji o podniesieniu celów klimatycznych Unii Europejskiej na 2030 r. Ta zaś uzyskała jednogłośne poparcie całej UE – w tym szefa polskiego rządu – na szczycie w grudniu 2020 r. ©℗