Sprawdzane podmioty mają zostać podzielone przez dany organ kontrolny (np. ZUS, PIP, US) na trzy kategorie ryzyka. W zależności od tego, w której kategorii zostaną uplasowane, będą planowo wizytowane raz na pięć lat, raz na trzy lata lub raz na dwa lata. Szczegóły rozwiązania przewiduje art. 32 projektu z 26 lipca 2024 r. nowelizacji niektórych ustaw w celu deregulacji prawa gospodarczego i administracyjnego oraz doskonalenia zasad opracowywania prawa gospodarczego – w zakresie, w jakim wprowadza zmiany do ustawy – Prawo przedsiębiorców (dalej: projekt). Znajduje się on na etapie opiniowania w toku prac legislacyjnych w rządzie. Ma wejść w życie w tym aspekcie już od nowego roku.
„Dla najmniejszych przedsiębiorców kontrole działalności gospodarczej stanowią istotne zakłócenie ich funkcjonowania. Konieczność skrócenia kontroli dla mikroprzedsiębiorców stanowi jeden z priorytetów rządu, co zostało zasygnalizowane m.in. w exposé premiera Donalda Tuska z grudnia 2023 r.” – czytamy w ocenie skutków projektu.
Kontrole planowe
Projekt precyzuje definicję kontroli planowych przedsiębiorców jako dokonywanych zgodnie z okresowym planem kontroli po uprzedniej analizie prawdopodobieństwa naruszenia prawa w ramach wykonywania działalności gospodarczej. Analiza ma polegać nie tylko – jak obecnie – na identyfikacji obszarów przedmiotowych i podmiotowych, w których ryzyko naruszenia prawa jest największe, lecz także na określeniu zasad przypisania przedsiębiorców do jednej z kategorii ryzyka: niska, średnia i wysoka. Sposób sporządzenia analizy ustala organ kontrolny lub nadrzędny (zmiany do art. 47 prawa przedsiębiorców). Ekspertów niepokoi to, że ustawa nie będzie podpowiadać choćby wytycznych, którymi urząd ma się kierować przy przyporządkowywaniu firm do kategorii ryzyka. Wedle projektu każdy organ opracuje własne przesłanki wynikające z doświadczeń i wniosków zebranych podczas kontroli przeprowadzanych w przeszłości.
– Organ kontroli lub nadrzędny po dokonaniu bliżej nieokreślonej analizy arbitralnie dokona przypisania przedsiębiorcy do danej kategorii ryzyka – zauważa Witold Michałek, wiceprezes Business Centre Club. – Projekt nie określa przesłanek, po których spełnieniu nastąpi przypisanie do danej kategorii. Co więcej, nie przewiduje także procedury odwoławczej. Swoboda działania organów w tym zakresie jest zbyt duża i nie podlega kontroli niezawisłego sądu – reasumuje ekspert organizacji pracodawców.
Od nowego roku organ kontroli będzie udostępniał w swoim BIP na stronie WWW okresową analizę w ciągu trzech miesięcy (ZUS w ciągu sześciu miesięcy) od zakończenia cyklu objętego analizą, z wyłączeniem kontroli działalności podlegającej koncesjonowaniu oraz prowadzonych przez Krajową Administrację Skarbową. Teraz musi udostępniać jedynie ogólny schemat procedur kontroli. Nikt nie wie właściwie, co to znaczy, a organy zamieszczają tam zwykle jedynie przepisy określające zasady odbywania kontroli.
– Publikowanie informacji o rezultatach czynności analitycznych organów kontroli, takich jak okresowe analizy prawdopodobieństwa naruszenia prawa, może się przyczynić do upowszechnienia dobrych praktyk w tym obszarze oraz zwiększyć wiedzę o zasadach typowania przedsiębiorców do kontroli planowych – wynika z oceny skutków regulacji.
Projekt nie narzuca również okresu sprawozdawczego, jaki ma obejmować analiza, choć oczywiste są cykle roczne. Z upływem danego okresu analizy zostaną aktualizowane, co może spowodować spadek lub awans danej firmy w kategoriach ryzyka.
Jaka kategoria, taka częstotliwość
W świetle nowo dodanego art. 55a p.p., jeśli według okresowej analizy wizytowany podmiot znajdzie się w kategorii:
- niskiego ryzyka – organ będzie mógł odbywać u niego planowe kontrole raz na pięć lat,
- średniego ryzyka – raz na trzy lata,
- wysokiego ryzyka – raz na dwa lata.
Zaznaczamy, że podane limity częstotliwości lustrowania przedsiębiorców będą dotyczyć wyłącznie kontroli planowanych. Nadal bez żadnych ograniczeń instytucje będą mogły w 2025 r. prowadzić wizytacje doraźne, czyli głównie wszczynane z uzasadnionym podejrzeniem: zagrożenie życia lub zdrowia, popełnienia przestępstwa lub wykroczenia albo przestępstwa skarbowego lub wykroczenia skarbowego bądź innego naruszenia prawnego zakazu lub niedopełnienia prawnego obowiązku. Oprócz tego zgodnie z projektem wskazanych rygorów nie będzie się stosować, gdy ratyfikowane umowy międzynarodowe albo bezpośrednio stosowane przepisy prawa Unii Europejskiej, albo przepisy odrębne określają inaczej częstotliwość przeprowadzania kontroli, czyli np. do kontroli sanitarnych czy weterynaryjnych.
Niezadowolony przedsiębiorca będzie mógł złożyć sprzeciw na czynności inspektora zrealizowane z naruszeniem art. 55a prawa przedsiębiorców, a więc limitów częstotliwości. Nie wolno mu będzie natomiast kwestionować zasadności zaszeregowania go do konkretnej kategorii ryzyka.
Pomysł dzieli środowisko
Podczas konsultacji publicznych projektu organy kontrolne, ogólnie mówiąc, nie były zwolennikami nowej koncepcji; jedne proponowały rezygnację z niej (np. prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej), inne (np. prezes Urzędu Ochrony Danych Osobowych czy prezes Narodowego Banku Polskiego) – uszczegółowienie detali. Entuzjastami propozycji w tym kształcie nie są również przedsiębiorcy.
– Oczywiste jest, że poszczególne organy kontrolne będą patrzeć na co innego i obierać różne kryteria podziału przedsiębiorców na kategorie ryzyka, bo mają one odmienne zadania merytoryczne i właściwości – podkreśla Witold Michałek. – Dla kontrolowanych podmiotów ważne jest, aby schemat przesłanek był w miarę ujednolicony i z nimi skonsultowany. Inaczej, dla jednego organu dany przedsiębiorca będzie w niskiej kategorii ryzyka, a dla drugiego – w wysokiej. A w takiej mozaice na nowych limitach częstotliwości kontroli nikt nie skorzysta – podkreśla.
– W celu ograniczenia uciążliwości prowadzenia firmy ustawodawca powinien wprowadzić łączny limit kontroli dla wszystkich organów – wskazuje Gabriela Pagacz, adwokat, prowadzący indywidualną kancelarię. – Po wejściu nowych regulacji przedsiębiorca może mieć bowiem 48 dni kontroli z ZUS, 48 dni z PIP, 48 dni z urzędu skarbowego, co sumarycznie może znacznie zwiększyć czas na nie poświęcony – wylicza.
Ponadto informuje, że niektóre kontrole u przedsiębiorców trwają permanentnie nawet kilka lat. Są zmuszani tym samym do tworzenia specjalnych zespołów do obsługi kontroli, co wiąże się nie tylko z dużymi nakładami finansowymi, lecz także czasowymi.
Inne propozycje
Ten sam projekt przewiduje jeszcze inne rozwiązania mające zmniejszyć liczbę kontroli biznesmenów i zminimalizować związaną z tym biurokrację. Postuluje np. skrócenie długości kontroli organu u mikroprzedsiębiorców do sześciu dni roboczych w roku kalendarzowym. Oprócz tego chce wyposażyć organy kontrolne w możliwości kierowania do przedsiębiorców wystąpień w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej, bez rozpoczynania postępowania kontrolnego. Adresat w terminie wskazanym przez organ, ale nie krótszym niż 14 dni, będzie mógł na nie odpowiedzieć, ale nie będzie musiał (dodanie art. 28a prawa przedsiębiorców). W opinii prawników wskazana konstrukcja tzw. miękkiego wezwania pozwoli – oczywiście przy współpracy obu stron w dobrej wierze – wyjaśnić nieporozumienia bez niepotrzebnego wszczynania kontroli. W projekcie zabrakło natomiast, co podkreślają eksperci BCC, uregulowania kwestii mierzenia czasu kontroli jako dni roboczych przypadających od jej rozpoczęcia i liczonych kolejno po sobie bez względu na to, gdzie wizytacja się odbywa (jak wynika to z wyroku NSA z 1 grudnia 2021 r.; sygn. akt I GSK 1316/21). ©℗
Są obawy do propozycji resortu
/>
Chociaż celem ustawodawcy było uproszczenie procesu kontroli i zmniejszenie obciążenia administracyjnego przedsiębiorców, projekt może przynieść odwrotny skutek, wydłużając całkowity czas ich trwania. Po ewentualnej zmianie przepisów (tj. od 1 stycznia 2025 r.) nie będzie już bowiem wątpliwości co do tego, że limit dni kontroli dotyczy jednego organu kontroli.
Obawy budzi również brak określenia w projekcie ustawy precyzyjnych kryteriów różnicowania przedsiębiorców na kategorie ryzyka. Właściwe zdefiniowanie tych kategorii jest kluczowe dla sprawiedliwego systemu kontroli. Przykładowe kryteria, które można by wziąć pod uwagę, to np. historia zgodności z przepisami, branża, w której działa przedsiębiorca, a także skala i złożoność prowadzonej działalności. Analiza tych aspektów mogłaby pozwolić na bardziej zindywidualizowane podejście do każdej firmy, co z kolei zapewniłoby większą skuteczność i sprawiedliwość w procesie kontroli. Obecny stan prawny prowadzi do wykorzystywania przez organy kontroli nieprecyzyjnych przepisów, które te interpretują w sposób dowolny. Proponowane zatem zmiany nie osiągną zamierzonego celu ustawodawcy.
