Życie bez reguł jest łatwiejsze. Prowadzenie polityki gospodarczej, polityki obronnej, kampanii wyborczej bez reguł fiskalnych jest także łatwiejsze. O ileż prościej obiecywać obniżki podatków, nowe projekty inwestycyjne, nowe uzbrojenie, nowe świadczenia gdy tylko fantazja ogranicza swobodę manewru.
Priorytety gospodarcze, obronne i społeczne wspomniane powyżej są przecież bezdyskusyjne. Ich lista staje się z resztą już tak długa, że mówienie o priorytetach przestaje mieć sens. Niewątpliwie Polsce brakuje inwestycji. Ich udział w PKB jest najniższy w regionie, a bez kapitału trudno utrzymać będzie tempo wzrostu wydajności pracy i realnych zarobków. Wojna za wschodnią granicą wymusza silniejsze i sprawniejsze wojsko. Wydatki na opiekę zdrowotną i długoterminową wymusza demografia.
Gdzie w tej rosnącej liście potrzeb znajduje się jeszcze miejsce dla stabilności finansów publicznych? Czy stabilność finansów w ogóle jest dziś jakimś problemem? Jeśli zaś nie jest ona problemem to czy może słusznie nie ustępuje pilniejszym sprawom?
Niestety, życie bez reguł, mnożenie priorytetów i spychanie sformułowań w rodzaju „druga Grecja” do roli memów nie jest za darmo. Po pierwsze, płacimy za tę politykę wyższą inflacją i stopami procentowymi. Po drugie, reguły fiskalne, społeczna kontrola i przejrzystość statystyk finansów publicznych zdeprecjonowały się. Wreszcie polityczna cena stabilizacji fiskalnej jest już tak wysoka, że kryzys staje się właściwie jedyną drogą do odwrócenia niepokojących trendów.
Stabilizacja gospodarki w pandemii wymagała zwiększonych deficytów budżetowych. Kontrcykliczna polityka gospodarcza jest bardzo naturalna, gdy czasy są złe a dostęp do finansowania jest łatwy. Rzecz w tym, że w polskiej gospodarce wolnych mocy wytwórczych jest dziś już niewiele, czego dowodem jest rekordowo niskie bezrobocie, wysoka inflacja i niemal najniższe oszczędności gospodarstw domowych w UE. Korzyści z większych deficytów budżetowych zamieniają się tym samym w zwiększone koszty. Wspieranie krajowego popytu, rządowe konkurowanie o finansowanie z sektorem prywatnym w otoczeniu rekordowo niskiego bezrobocia skazuje nas na większą presję inflacyjną i wyższe stopy procentowe. Pokryzysowa normalizacja sytuacji gospodarczej wskazywałby więc na konieczność wciśnięcia deficytów z powrotem w ryzy normalności – nie tylko po to by wspomóc NBP, który sam nie radzi sobie z zapewnieniem stabilności cen, ale też po to, by odbudować bufory fiskalne na przypadek kolejnego wstrząsu. Tym czasem prognozowany przez Komisję Europejską deficyt sektora finansów publicznych w tym roku to 5 proc PKB. W UE jedynie Słowacja i Malta mają wyższy prognozowany deficyt.
Przy okazji braku pozytywnej oceny wykonania budżetu państwa przez NIK, wiele napisano o utracie przejrzystości, utrudnionej kontroli parlamentarnej, spadku znaczenia budżetu państwa jako najważniejszego dokumentu odzwierciedlającego politykę fiskalną. Deficyt budżetu państwa stanowił w 2022 już tylko jedną ósmą deficytu tej części finansów publicznych która jest pod kontrolą rządu. Swoboda wydawania pieniędzy przez pozabudżetowe fundusze, kiedyś uzasadniona koniecznością szybkiej reakcji podczas COVID-19 dziś służy już raczej tylko ograniczaniu kontroli społecznej i parlamentarnej nowych wydatków.
Za nami kolejna zmiana stabilizacyjnej reguły wydatkowej. Niektóre z sześciu rund modyfikacji w ostatnich latach dotyczyły indeksowania wzrostu kwoty wydatków publicznych do celu NBP zamiast do rzeczywistej inflacji (celem wspierania NBP w walce z deflacją), odwrotnej zmiany w zeszłym roku, gdy stało się to kłopotliwe (celem przeszkadzania NBP w walce z inflacją?), efektywnego odłączenia dużej części wydatków publicznych spod reguły wydatkowej i ostatnio resetu poziomu bazowych wydatków, tak aby ich dopuszczalny wzrost liczyć od podwyższonego ich poziomu. Wygląda więc na to, że reguła wydatkowa nie tylko nie jest w stanie ustabilizować finansów publicznych, ale nawet siebie samej. Ta ostatnia modyfikacja jest charakterystyczna dla krajów o znacznie wyższym poziomie długu publicznego, a więc bardziej zaawansowanych w drodze, na którą najwyraźniej wchodzimy. Mamy tam do czynienia z efektem zapadki: kryzysowe zwiększania długu publicznego nigdy nie jest w pełni odwracane w lepszych czasach, zamiast tego dług utrwala się na coraz wyższym poziomie.
Zaraz, zaraz - przecież dług publiczny w porównaniu do wielkości gospodarki wcale w Polsce nie rośnie. To prawda. Udało się to dzięki inflacji, kompensującej zwiększone wydatki i spadek udziału podatków do PKB. To ona zmniejszyła realną wartość starego długu (oraz aktywa oszczędzających!), dokonuje efektywnej erozji niektórych wydatków, a poprzez wpychanie podatników do w wyższe stawki, po części odwróciła też obniżki podatków. Inflacja podkopuje dochody, utrudnia planowanie i inwestycje i zaburza sygnały cenowe, ale z punktu widzenia stabilności finansów publicznych, niespodziewany wzrost cen jest korzystny. W okresie 2021-2023 inflacja obniży dług publiczny o niemal 15 proc PKB.
Kłopot w tym, że fiskalne „korzyści” inflacji – spadek długu publicznego i zwiększone nominalne dochody zanikają wraz z utrwaleniem wzrostu cen i wyższymi stopami procentowymi. Budżetowi potrzeba coraz większej dawki podatku inflacyjnego, który co raz bardziej pochłania wtedy dochody rozporządzalne i oszczędności Polaków. Inflacja nie jest drogą do trwałego obniżenia długu publicznego, gdy deficyty budżetowe pozostają nadmierne.
Modyfikacje ram fiskalnych w odpowiedzi na bieżące potrzeby, próby przypisania im dodatkowych funkcji, takich jak wspieranie obronności to pułapka prowadząca do utraty podstawowej roli tych reguł. Najważniejszą ich funkcją powinno być utrzymanie finansów publicznych w ryzach, szczególnie podczas dobrych czasów, celem zapewnienia długoterminowej wypłacalności państwa. Reguły, podobnie jak konstytucja, powinny być mechanizmem samoograniczenia rządzących w imię wyższego dobra – stabilności finansów publicznych. Brak stabilności staje się katastrofalny i niemal nieodwracalny ale dzieje się to często w perspektywie dłuższej niż jedna lub dwie kadencje.
Reguły mają zastąpić dyscyplinę rynków finansowych, bo tej zazwyczaj brakuje w korzystnym otoczeniu rynkowym. Gdy dyscyplina rynkowa i surowa ocena inwestorów zaczyna windować koszty obsługi długu publicznego, często jest już za późno na racjonalne korekty działań ze strony rządu. Gdy dług do sfinansowania jest wysoki, a rentowności obligacji rosną dramatycznie, wtedy wydatki ciąć trzeba jak popadnie.
Polska ciągle jest krajem o niskim długu publicznym. Reguły fiskalne zostały jednak ośmieszone. Klimat polityczny staje się wybitnie antypodatkowy i pro-wydatkowy. Dyskusja o priorytetach w polityce gospodarczej ustąpiła miejsca licytacji. W takiej sytuacji napięcia rynkowe, problemy z finansowaniem i kryzys stają się powoli jedynym mechanizmem kontrolnym. Tylko czy powinniśmy liczyć na to, że presja rynkowa nastąpi gdy jeszcze jest czas na otrzeźwienie?