Komisja Europejska ciągle nie zatwierdziła przedłożonego przez polski rząd (30 kwietnia br.) Krajowego Planu Odbudowy. To zaś jest warunkiem wypłaty przysługujących Polsce środków z Funduszu Odbudowy i transformacji europejskich gospodarek po pandemii koronawirusa SARS-CoV-2.
dr hab. Marek Dobrowolski, adiunkt w Katedrze Prawa Konstytucyjnego KUL, sędzia SN orzekający w Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych
Tajemnicą poliszynela jest to, że brak decyzji KE wynika z różnic, jakie powstały między Polską a UE w kwestii reformy wymiaru sprawiedliwości oraz nadrzędności polskiej konstytucji wobec prawa UE, i stanowi formę nacisku mającego na celu wymuszenie na Polsce określonych, oczekiwanych przez KE decyzji.
Fundusz Odbudowy został powołany decyzją Rady Europejskiej z 14 grudnia 2020 r. w sprawie systemu zasobów własnych UE. Decyzja ta odwołuje się z kolei do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) z 12 lutego 2021 r. ustanawiającego Instrument UE na rzecz Odbudowy i Zwiększania Odporności. Na podstawie tego rozporządzenia KE miała dwa miesiące na ocenę i zatwierdzenie polskiego planu (art. 19 ust. 1). Przy czym kryteria tej oceny stanowią w istocie wymogi charakteryzujące sam plan odbudowy (art. 18 ust. 4 lit. a‒t). Etap uzgodnień z KE dotyczący treści polskiego planu odbudowy został już pozytywnie zakończony, a mimo to nie został on zatwierdzony.
Decyzja Rady wciela w życie uzgodnienia polityczne podjęte na posiedzeniu 17‒21 lipca 2020 r. Zarówno te uzgodnienia, jak i wydanie decyzji wymagały jednomyślności Rady, następnie decyzja ta musiała zostać (także jednomyślnie) zatwierdzona przez państwa członkowskie zgodnie z ich wymogami konstytucyjnymi (art. 311 Traktatu o funkcjonowaniu UE). W efekcie KE uzyskała „wyjątkowe, tymczasowe i ograniczone uprawnienie” (motyw 22) do zaciągnięcia pożyczki do wysokości 750 mld euro (art. 19 ust. 1 lit. a). Decyzja wyróżnia także tzw. nowe, obok tradycyjnych, zasoby własne UE (art. 2). Te tradycyjne pochodzą m.in. z opłat, składek, kwot dodatkowych lub wyrównawczych, ceł pobieranych na podstawie wspólnej taryfy celnej oraz wpływy z VAT. Z kolei wpływy z nowych zasobów własnych mają zostać wykorzystane do spłaty zaciągniętej pożyczki i prowadzić do obniżenia składki rocznej państw członkowskich (motyw 6). Do nowych zasobów własnych zaliczono opłatę z tytułu niepoddanych recyklingowi odpadów z tworzyw sztucznych oraz opłatę od tzw. śladu węglowego (która w założeniu ma dostosowywać ceny na granicach z uwzględnieniem emisji CO2), a także opłatę cyfrową (motyw 8).
Decyzja Rady przynosi więc korzyści nie tylko państwom członkowskim. Równie ważnym jej beneficjentem jest sama UE. Precedensowa zgoda państw na zaciągnięcie pożyczki, ustalenie nowych źródeł dochodów własnych, zmniejszenie znaczenia w budżecie Unii składek państw członkowskich to decyzje stanowiące krok w kierunku większego usamodzielnienia organów UE. Korzyści są więc obopólne, chociaż raczej nie symetryczne (z jednej strony zwiększenie kompetencji organów UE, z drugiej – uzyskanie dodatkowych źródeł finansowych). Tyle że faktyczne wstrzymanie przez KE przekazania Polsce należnych jej środków finansowych zmienia ten układ.
Po pierwsze, wstrzymanie finasowania polskiego KPO narusza podstawową zasadę UE – zapewniania takich samych reguł konkurencji na wspólnym rynku (gdyż inne państwa członkowskie mogą już wspierać swoją gospodarkę środkami z funduszu). Po drugie, jeśli taka sytuacja miałaby trwać dłużej, to okazuje się, że Polska stała się współodpowiedzialna za spłatę zadłużenia (pożyczka została zaciągnięta także w imieniu Polski) oraz wyraziła zgodę na wyposażenie UE w nowe kompetencje, nie otrzymując żadnych pieniędzy. Absurdalność takiej sytuacji musi być dla każdego oczywista.
Wobec tego Polska – nie chcąc pozostawać bierną (czyli zdaną na arbitralną decyzję KE) – mogłaby, jak się wydaje, podjąć pewne środki prawne. Może skarżyć do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej zaniechanie KE. Tyle że – z perspektywy organów państwa polskiego – może się pojawić wątpliwość co do bezstronności i niezawisłości tego organu. Poza tym taka skarga mogłaby stanowić dogodny pretekst do dalszego wstrzymania wypłat (aż do rozstrzygnięcia sporu przed TSUE).
Polska może też rozpocząć procedurę wypowiadania ratyfikacji decyzji Rady o zasobach własnych. Do jej ratyfikacji zastosowano bowiem procedurę wyrażania zgody przez parlament w formie ustawy (Dz.U. z 2021 r. poz. 969). Kwestia wypowiedzenia tej decyzji wymagałaby zapewne pogłębionych analiz (decyzja Rady to akt wprawdzie zbliżony do umów międzynarodowych, ale jednocześnie akt prawa UE o podstawowym znaczeniu dla jej finansów), niemniej jednak, skoro traktaty wymagają jednomyślnego zatwierdzenia decyzji zgodnie z wymogami konstytucyjnymi, a polska konstytucja stawia wymóg ich ratyfikacji, to nie sposób z góry wykluczyć możliwości ich wypowiadania.
Może się więc okazać, że wobec przedłużającego się pata wokół planu odbudowy rozpoczęcie procedury wypowiadania decyzji Rady o zasobach własnych będzie w istocie jedynym adekwatnym sposobem postępowania. I dopiero wtedy powstaną warunki do podjęcia konstruktywnych rozmów. Jest to wprawdzie środek radykalny, niemniej jednak nie niweczy on głównych procesów integracyjnych, a UE w swojej historii była w stanie – przy odrobine dobrej woli politycznej – pokonywać znacznie poważniejsze napięcia.
Może się okazać, że rozpoczęcie procedury wypowiadania decyzji Rady o zasobach własnych będzie jedynym adekwatnym sposobem postępowania. I dopiero wtedy powstaną warunki do podjęcia konstruktywnych rozmów
